bao-cao-ra-soat-phap-luat-dau-tu-cong-(ban-sua-lan-2)_241247213

Tháng năm 2020 RÀ SOÁT PHÁP LUẬT ĐẦU TƯ CÔNG VÀ ĐỀ XUẤT NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG MỤC LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT iii DANH MỤC HÌNH iii LỜI MỞ ĐẦU Chương Rà soát pháp luật đầu tư công Việt Nam 1.1 Tổng quan pháp luật đầu tư công Việt Nam 1.2 Đánh giá chung pháp luật đầu tư công Việt Nam 1.2.1 Đánh giá phạm vi điều chỉnh Luật Đầu tư công 1.2.2 Đánh giá phạm vi đầu tư công Chương Nhận diện bất cập pháp luật đầu tư công thực trạng hiệu phân bổ sử dụng vốn đầu tư công 13 2.1 Bất cập quy định chủ trương đầu tư 13 2.2 Bất cập quy định lập, thẩm định, định chủ trương đầu tư 16 2.2.1 Quy định lập, thẩm định, định chủ trương đầu tư 16 2.2.2 Nhận xét, đánh giá quy định lập, thẩm định, định chủ trương đầu tư 24 2.3 Bất cập quy định lập, thẩm định, định đầu tư 30 2.3.1 Quy định lập, thẩm định, định đầu tư 30 2.3.2 Nhận xét, đánh giá quy định lập, thẩm định, định đầu tư 36 2.4 Bất cập quy định lập, thẩm định, phê duyệt giao kế hoạch đầu tư công 39 2.5 Bất cập quy định nội dung báo cáo kế hoạch đầu tư công trung hạn 43 2.6 Bất cập quy định nguyên tắc bố trí vốn kế hoạch đầu tư cơng trung hạn năm 45 2.7 Bất cập quy định lập, thẩm định, phê duyệt giao kế hoạch đầu tư công trung hạn 45 i 2.7.1 Trình tự lập, thẩm định, phê duyệt giao kế hoạch đầu tư công trung hạn 45 2.7.2 Nhận xét, đánh giá quy định lập, thẩm định, phê duyệt giao kế hoạch đầu tư công trung hạn 49 2.8 Bất cập quy định thực theo dõi, kiểm tra, đánh giá, tra, giám sát kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công 52 2.9 Bất cập quy định việc tổ chức nghiệp công lập dùng nguồn thu hợp pháp dành để đầu tư 54 2.9.1 Tổng quan hoạt động đầu tư đơn vị nghiệp công lập 54 2.9.2 Quy định hoạt động lập kế hoạch đầu tư công trung hạn, năm vốn từ nguồn thu hợp pháp đơn vị nghiệp công lập dành để đầu tư; thẩm quyền, trình tự thủ tục định chủ trương đầu tư, định đầu tư chương trình, dự án sử dụng vốn từ nguồn thu hợp pháp đơn vị nghiệp công lập dành để đầu tư 55 2.9.3 Nhận xét, đánh giá quy định tổ chức nghiệp công lập dùng nguồn thu hợp pháp dành để đầu tư 59 Chương Một số khuyến nghị sách nâng cao hiệu đầu tư công 62 3.1 Kiến nghị sửa đổi, hoàn thiện pháp luật đầu tư công 62 3.2 Kiến nghị thay đổi cách thức tiếp cận quản lý đầu tư công 68 3.3 Một số kiến nghị khác 70 TÀI LIỆU THAM KHẢO 77 ii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT STT TỪ VIẾT TẮT ASEAN COVID-19 GDP ICOR ODA TỪ ĐẦY ĐỦ Association of Southeast Asian Nations (Hiệp hội quốc gia Đông Nam Á) Corona Virus Disease 2019 (Bệnh viêm đường hô hấp cấp COVID-2019) Gross Domestic Product (Tổng sản phẩm quốc nội) Incremental Capital-Output Ratio (Hiệu sử dụng vốn đầu tư) Official Development Assistance (Hỗ trợ Phát triển Chính thức) DANH MỤC HÌNH Hình Khung hệ thống quản lý đầu tư công iii LỜI MỞ ĐẦU Có thể nói điểm yếu cốt tử kinh tế Việt Nam hiệu sử dụng nguồn lực thấp, đặc biệt hiệu đầu tư Với mức đầu tư thuộc loại cao, khoảng 1/3 GDP, hiệu đầu tư (tính ICOR) Việt Nam đạt tương đương Hàn Quốc giai đoạn 1961-2000 (ICOR = 4), hay Nhật Bản giai đoạn 1955-1973 (ICOR = 3), kinh tế Việt Nam tăng trưởng khoảng 8,5-11%, thay trung bình khoảng 5,9%/năm thời kỳ 2011-2020 Điều đáng lưu là, xu hướng tăng trưởng giảm dần rõ nét; cụ thể giai đoạn 1991-2000 tăng trưởng bình quân đạt 7,58%; giai đoạn 20012010 đạt 6,8%, 2011-2020 ước đạt khoảng 6,4% (nếu khơng có dịch COVID19), cịn khoảng 5,9% mà thơi Nhìn chung, hiệu sử dụng vốn đầu tư mức thấp chưa có cải thiện đáng kể Nhận thức rõ thực trạng tăng trưởng chủ yếu dựa vào gia tăng lượng vốn đầu tư nguồn lực khác đến mức tới hạn, Đảng Chính phủ đưa hàng loạt chủ trương cải cách, cấu lại kinh tế, chuyển đổi mơ hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng tăng trưởng, suất, hiệu lực cạnh tranh kinh tế Thay đổi thể chế cách thức phân bổ sử dụng nguồn lực xã hội xác định trọng tâm cải cách để tái cấu kinh tế, chuyển đổi mơ hình tăng trưởng Các chủ trương, giải pháp lớn nói bao gồm: - Hồn thiện thể chế thị trường yếu tố sản xuất, bảo đảm để thị trường đóng vai trị chủ yếu huy động phân bổ hiệu sử dụng nguồn lực; thực phân bổ nguồn lực theo nguyên tắc thị trường vào ngành, lĩnh vực vùng có hiệu cao, có tác động lan tỏa Khắc phục tư tưởng bao cấp, xin cho, ỷ lại cấp, ngành, địa phương xã hội.1 Nghị số 05-NQ/TW ngày 01 tháng 11 năm 2016 Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII số chủ trương, sách lớn nhằm tiếp tục đổi mơ hình tăng trưởng, nâng cao chất lượng tăng trưởng, suất lao động, sức cạnh tranh kinh tế 1 - Về quyền sử dụng đất, khẩn trương hồn thiện pháp luật đất đai, tài nguyên môi trường để huy động, phân bổ sử dụng hiệu đất đai, tài nguyên, khắc phục tình trạng tranh chấp, khiếu kiện, tham nhũng, lãng phí quản lý sử dụng đất đai, tài nguyên; tạo điều kiện thuận lợi để kinh tế tư nhân tiếp cận thị trường đất đai, tài nguyên cách minh bạch, bình đẳng theo chế thị trường Sửa đổi, bổ sung quy định liên quan bảo đảm quyền sử dụng đất thực tài sản chuyển nhượng, giao dịch, chấp cho nghĩa vụ dân sự, kinh tế để tổ chức cá nhân thuê đất, giao đất lâu dài với quy mô phù hợp với yêu cầu sản xuất kinh doanh Tập trung xây dựng, hoàn thiện pháp luật phát triển thị trường sơ cấp, thứ cấp quyền sử dụng đất, kể đất nông nghiệp; đảm bảo thị trường quyền sử dụng đất hoạt động cơng khai, minh bạch có trật tự… Nghiên cứu hoàn thiện pháp luật thuế sử dụng tài sản, sử dụng đất - Phát triển đa dạng định chế tài chính, quỹ đầu tư mạo hiểm, quỹ bảo lãnh tín dụng, tổ chức tài vi mơ, tổ chức tư vấn tài chính, dịch vụ kế tốn, kiểm tốn, xếp hạng tín nhiệm…; cấu lại phát triển thị trường chứng khoán thực trở thành kênh huy động vốn trung dài hạn quan trọng doanh nghiệp tư nhân - Hồn thiện chế sách để phát triển đồng bộ, liên thông thị trường lao động quy mô, chất lượng lao động cấu ngành, nghề Có chế sách để định hướng dịch chuyển lao động, phân bổ hợp lý lao động theo vùng - Về đầu tư công, nghị Đảng yêu cầu hoàn thiện thể chế quản lý đầu tư công, bảo đảm hiệu phù hợp với thơng lệ quốc tế, đó, ưu tiên đổi cách thức thẩm định, đánh giá lựa chọn dự án đầu tư theo mức độ hiệu kinh tế dự án Có sách thu hút mạnh mẽ nguồn lực xã hội để đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh Tập trung vốn đầu tư công nguồn vốn đầu tư khác để thực số dự án đầu tư hạ tầng trọng điểm vùng kinh tế trọng điểm đất nước Đầu tư công có vai trị quan trọng chưa thể thay phát triển kinh tế xã hội nước ta Tuy vậy, thực trạng đầu tư công đánh giá “dàn trải, phân tán, thiếu đồng bộ, lãng phí hiệu quả”; gần đây, cịn có thêm tình trạng chậm giải ngân vốn đầu tư cơng… Thực trạng nói đầu tư cơng góp phần làm giảm tốc độ tăng trưởng (so với tiềm năng), không phát huy đầy đủ tác động phải có đầu tư cơng phát triển kinh tế đất nước Luật Đầu tư công2 lần ban hành nước ta vào năm 2014;3 có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2015 Sau năm thực hiện, vấn đề bất hợp lý quản lý sử dụng đầu tư công không khắc phục; hiệu đầu tư công chưa cải thiện Thêm vào đó, tình trạng chậm giải ngân vốn trở nên trầm trọng hơn, gây bất lợi đến triển khai thực dự án đầu tư Vì vậy, Quốc hội khóa XIV ban hành Luật Đầu tư công (Luật số 39/2019/QH14), có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2020 Liệu Luật đầu tư cơng ban hành có đáp ứng yêu cầu gần nghị có liên quan Đảng trình bày đây, qua đó, khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán, thiếu đồng bộ, lãng phí; từ đó, nâng cao hiệu đầu tư cơng nói riêng đầu tư xã hội nói chung? Báo cáo rà sốt, đánh giá Luật Đầu tư cơng số 39/2019/QH14 bước đầu làm rõ vấn đề nói trên; đồng thời, tiếp tục kiến nghị giải pháp cải cách cần thiết Nghiên cứu tập trung phân tích, đánh giá tính hiệu bất cập Luật Đầu tư công - văn pháp lý cao điều chỉnh đầu tư công Việt Nam - để từ nhìn hiệu vấn đề phân bổ sử dụng vốn đầu tư cơng Qua đó, kiến nghị sách cần thiết Luật đầu tư công văn pháp luật hay công cụ quản lý đầu tư cơng phổ biến giới Khi tìm kiếm Google tìm thấy luật đầu tư cơng; luật đầu tư cơng Việt Nam Luật số 49/2014/QH13 đề xuất, cho mục tiêu ngắn hạn tầm nhìn dài hạn Báo cáo rà soát, đánh giá phần lớn điều khoản quan trọng Luật Đầu tư công năm 2019 chế phân bổ sử dụng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước (trong đó, chủ yếu tập trung vào ngân sách trung ương) Báo cáo thực dựa kết hợp phương pháp nghiên cứu khác nhau, tập trung vào (i) Nghiên cứu bàn nhằm rà soát, đánh giá văn đạo, quy định pháp luật đầu tư công; (ii) Khảo sát thực địa nhằm thu thập thông tin kết thực tế thực đầu tư công áp dụng pháp luật đầu tư cơng bộ, ngành có liên quan, quyền địa phương, hiệp hội doanh nghiệp doanh nghiệp ngành, lĩnh vực khác nhau; (iii) Tham vấn chuyên gia, nhà hoạch định sách, bên liên quan đến đầu tư công thông qua tọa đàm, hội thảo… Báo cáo cấu trúc thành chương sau: Chương Rà soát pháp luật đầu tư công Việt Nam Chương Nhận diện bất cập pháp luật đầu tư công thực trạng hiệu phân bổ sử dụng vốn đầu tư công Chương Một số khuyến nghị sách nâng cao hiệu đầu tư cơng Chương Rà sốt pháp luật đầu tư công Việt Nam 1.1 Tổng quan pháp luật đầu tư công Việt Nam Thời gian qua, thực tế phát triển Việt Nam cho thấy điểm yếu kinh tế Việt Nam hiệu phân bổ sử dụng yếu tố sản xuất, đặc biệt hiệu đầu tư thấp Với mức đầu tư cao, khoảng 1/3 GDP, hiệu đầu tư Việt Nam tương đương với Hàn Quốc giai đoạn 1961-2000 (ICOR = 4), Nhật Bản giai đoạn 19551973 (ICOR = 3), kinh tế Việt Nam tăng trưởng 8,5-11% thay mức bình quân 6,4%/năm giai đoạn 2011-2020 Tuy nhiên, xu hướng tăng trưởng rõ ràng khơng hướng Trong đó, giai đoạn 1991-2000, 2001-2010 20112020, tăng trưởng bình quân đạt 7,58%, 6,8% khoảng 6,4% Đồng thời, hiệu sử dụng vốn đầu tư thấp chưa cải thiện đáng kể Nhận thức rõ thực trạng tăng trưởng chủ yếu phụ thuộc vào tăng vốn đầu tư nguồn lực khác đến mức hạn chế, Đảng Chính phủ đưa hàng loạt chủ trương tái cấu kinh tế, chuyển đổi mơ hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng tăng trưởng, suất, hiệu sức cạnh tranh kinh tế Về bản, cải cách thể chế phân bổ sử dụng nguồn lực xã hội xác định yếu tố then chốt cho mục tiêu Một giải pháp quan trọng cải cách thị trường yếu tố sản xuất để chúng đóng vai trị việc huy động phân bổ nguồn lực cách hiệu quả; phân bổ nguồn lực dựa nguyên tắc thị trường; theo nguồn lực phân bổ vào ngành, lĩnh vực vùng có hiệu cao Tái cấu đầu tư với trọng tâm đầu tư công ba lĩnh vực quan trọng Theo đó, Nghị số 27/NQ-CP ngày 21 tháng 02 năm 2017 Chính phủ việc ban hành Chương trình hành động Chính phủ thực Nghị số 05-NQ/TW ngày 01 tháng 11 năm 2016 Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII số chủ trương, sách lớn nhằm tiếp tục đổi mơ hình tăng trưởng, nâng cao chất lượng tăng trưởng, suất lao động, sức cạnh tranh kinh tế Nghị số 24/2016/QH14 ngày 08 tháng 11 năm 2016 Quốc hội Kế hoạch tái cấu kinh tế giai đoạn 2016-2020 (gọi tắt Nghị số 27) xác định rõ mục tiêu “Nâng cao chất lượng thể chế quản lý đầu tư công ngang tầm ASEAN4 Tỷ trọng vốn đầu tư Nhà nước khoảng 31-34% tổng vốn đầu tư toàn xã hội” Về mặt pháp lý, để thúc đẩy việc thực chủ trương, định hướng Nghị nâng cao hiệu cơng tác đầu tư cơng, Chính phủ trình Quốc hội ban hành Luật Đầu tư cơng Luật lần ban hành vào năm 2014; có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2015 Tuy vậy, sau năm thực hiện, vấn đề bất hợp lý quản lý sử dụng đầu tư công không khắc phục; hiệu đầu tư công chưa cải thiện Thêm vào đó, tình trạng chậm giải ngân vốn trở nên trầm trọng hơn, gây bất lợi đến triển khai thực dự án đầu tư Vì vậy, Quốc hội khóa XIV ban hành Luật Đầu tư cơng (Luật số 39/2019/QH14), có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2020 Để cụ thể hóa quy định hướng dẫn thực Luật Đầu tư công năm 2019, Chính phủ ban hành Nghị định có liên quan đến việc triển khai thực đầu tư công bao gồm: • Nghị định số 01/2020/NĐ-CP ngày 01 tháng 01 năm 2020 Chính phủ sửa đổi, bổ sung số điều Nghị định số 84/2015/NĐ-CP ngày 30 tháng năm 2015 Chính phủ giám sát đánh giá đầu tư • Nghị định số 02/2020/NĐ-CP ngày 01 tháng 01 năm 2020 Chính phủ sửa đổi, bổ sung số điều Nghị định số 131/2015/NĐ-CP ngày 25 tháng 12 năm 2015 Chính phủ hướng dẫn dự án quan trọng quốc gia