Những giải pháp để nâng cao hiệu quả hợp tác công - tư PPP trong xây dựng cơ sở hạ tâng giao thông

1 NHỮNG GIẢI PHÁP ĐỂ NÂNG CAO HIỆU QUẢ HỢP TÁC CÔNG – TƯ PPP TRONG XÂY DỰNG CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG TS Đinh Sơn Hùng Trần Gia Trung Đỉnh Đặt vấn đề Vai trò sở hạ tầng việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế phát triển xã hội ghi nhận với chứng thực tế hàng loạt nghiên cứu, bao gồm nghiên cứu Kết nối Đông Á Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JBIC), Ngân hàng Thế giới (WB) Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB)… Để tạo cải vật chất, tác nhân kinh tế cần di chuyển cách thuận tiện nhanh chóng Do vậy, nói có mối quan hệ chặc chẽ giao thơng mức thu nhập Ngồi ra, số liệu thống kê cho thấy quốc gia có lưu lượng giao thơng lớn có mức thu nhập đầu người cao nhất1 Theo đó, nhìn chung mối quan hệ lưu lượng giao thông hàng ngày mức thu nhập theo đầu người rõ ràng vài trường hợp ngoại lệ Ngoài ra, việc không đầu tư vào giao thông đô thị thời điểm dẫn đến nhiều hậu trung hạn, dài hạn không kinh tế thành phố quốc gia mà gây nguy làm giảm hiệu thực sách xã hội Bởi người nghèo thường khơng có nhiều lựa chọn khác ngồi việc sử dụng mạng lưới giao thơng công cộng để tiếp cận với nhu cầu thiết yếu đời sống ngày việc làm, y tế, giáo dục văn hóa… Tiếp cận với giao thơng đóng vai trị quan trọng q trình hịa nhập xã hội, việc thiếu sở hạ tầng giao thơng nguy khiến người dân khó hịa nhập vào phát triển Mục tiêu phát triển ngành GTVT Việt Nam đến năm 2020 Với cần thiết việc phát triển sở hạ tầng GTVT trình bày trên, tháng 12/2004 Thủ tướng Chính phủ định số 206/2004/QĐ-TTg, nội dung phê duyệt chiến lược Phát triển GTVT Việt Nam định hướng đến năm 2020 Quyết định nêu lên quan điểm mục tiêu phát triển GTVT Việt Nam đến năm 2020 sau: - GTVT phận quan trọng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, cần ưu tiên đầu tư phát triển trước bước với tốc độ nhanh, bền vững nhằm tạo tiền đề cho Urban Transport & Economic Growth Seminario de Transporte Urbano: BID/CODATU Santiago de Chile-8 Otobre 2007 (Wendell Cox) phát triển kinh tế - xã hội, củng cố an ninh quốc phịng, phục vụ nghiệp cơng nghiệp hóa, đại đất nước - GTVT phải phát triển đồng kết cấu hạ tầng, vận tải công nghiệp GTVT theo hướng cơng nghiệp hóa, đại hóa, tạo thành mạng lưới giao thơng hồn chỉnh, liên hồn, liên kết phương thức giao thông vận tải, đảm bảo giao lưu thơng suốt, nhanh chóng, an tồn thuận lợi phạm vi nước với trình độ tương đương nước tiên tiến vực, phục vụ mục tiêu đưa Việt Nam trở thành nước công nghiệp vào năm 2020, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế khu vực - Trên sở quan điểm mục tiêu phát triển trên, nhu cầu vốn đầu tư cho GTVT đến năm 2020 dự kiến là: NHU CẦU VỐN ĐẦU TƯ ĐẾN NĂM 2020 (đơn vị: nghìn tỷ đồng) Hạng mục Đường Giai đoạn Giai đoạn Tổng GĐ BQ/năm GĐ 2002 - 2010 2011 - 2020 2002 - 2020 2002 – 2020 245.990 328.530 574.520 31.918 56.570 158.530 215.100 11.950 139.420 125.000 264.420 14.690 Đường tỉnh 50.000 45.000 95.000 5.278 Đường sắt 218.661 393.576 612.237 34.013 Đường cao tốc 204.000 361.500 565.500 31.417 Đường thường 14.661 32.076 46.737 2.596 Đường biển 20.387 65.000 85.387 4.744 Đường song 4.673 4.507 9.180 510 17.880 36.330 54.210 3.012 GTĐT (Hà Nội TP.HCM) 195.886 423.595 619.481 34.416 Đường 129.385 221.448 350.833 19.491 Đường sắt 56.501 193.147 249.648 13.869 Hỗ trợ VTCC 10.000 9.000 19.000 1.056 Giao thông nông thôn 86.500 77.850 164.350 9.131 789.977 1.329.388 2.119.364 117.744 Đường cao tốc Quốc lộ Hàng không dân dụng Tổng cộng Bảng số liệu cho thấy nhu cầu vốn đầu tư cho sở hạ tầng GTVT Việt Nam đến năm 2020 lớn, trung bình hàng năm cần nguồn vốn đầu tư 117.000 nghìn tỷ đồng, xấp xỉ 7,4 tỷ USD Nhu cầu lớn vậy, khả đáp ứng nguồn vốn có cho đầu tư hạ tầng GTVT như: Ngân sách, ODA, trái phiếu phủ… đáp ứng khoảng 20 – 30% nhu cầu Đó chưa kể nguồn phát sinh cho chi phí vận hành, bảo trì năm… Trong tương lai gần, với thay đổi không ngừng cấu kinh tế, bao gồm q trình thị hóa, cơng nghiệp hóa hội nhập tồn cầu, nhu cầu dịch vụ sở hạ tầng lĩnh vực trọng yếu giao thông vận tải Việt Nam tăng mạnh Chính vậy, để đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư, Chính phủ chủ trương ngồi nguồn vốn có từ khu vực cơng, dự án tiến hành thu hút đa dạng nguồn vốn, gồm nguồn vốn từ khu vực tư nhân, tổ chức tài ngồi nước thơng qua dự án theo dạng hợp tác cơng – tư PPP Những khó khăn triển khai Quan hệ đối tác công – tư PPP Mặc dù có chủ trương từ phía Chính phủ quan quản lý có thực tế khu vực tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ sở hạ tầng GTVT Việt Nam khiêm tốn Những lý thường đưa để giải thích cho việc khơng thu hút tham gia khu vực tư nhân Chính phủ có thái độ khơng qn đầu tư tư nhân kì vọng khơng thực tế mà khu vực tư nhân mang lại Theo điều tra Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) khu vực tư nhân có số mối quan ngại quan hệ Hợp tác cơng – tư PPP sau: Bảng tóm tắt Về quan ngại khu vực tư nhân vai trị Chính phủ Việt Nam việc phát triển Quan hệ đối tác công cộng – vực tư nhân (PPP)2 Chưa có "Đơn vị PPP" trung ương quan trung ương có thẩm quyền để giải thích tình trạng dự án ưu tiên làm giảm bớt phức tạp Môi trường dự án với nhiều “cửa” cấp phép nhiều thời gian cần thiết để phát triển chung PPP cho dự án Việc sử dụng bảo lãnh Chính phủ khơng rõ ràng Trong nhiều lĩnh vực, thời hạn chuyển giao dự án BOT không xác định Nguồn: Hội thảo “Quan hệ Đối tác khu vực Công cộng Tư nhân PPP” ADB – Ngân hàng Phát triển Châu Á tổ chức ngày 15 – 16/06/2006 TP.HCM Điều kiện chuyển giao quyền sở hữu kết thúc thời hạn loại hình BOT Mâu thuẫn văn pháp luật hành (ví dụ Nghị định BOT, Luật Đầu tư chung, Luật Thuế thu nhập Doanh nghiệp) Vai trị tương quan khơng rõ ràng Luật pháp Việt Nam Quốc tế giải tranh chấp Không chắn quan điểm Chính phủ Việt Nam việc bảo vệ mơi trường Khơng chắn vai trị Chính phủ, quan phát triển dự án đầu tư tư nhân việc chịu chi phí rủi ro phát triển dự án Quyền ưu tiên thực tình trạng thức dự án phát triển theo mơ hình PPP Phát dự án triển Thủ tục mua sắm phức tạp lắt léo, bao gồm việc ký kết hợp đồng qua thương lượng với doanh nghiệp ưu tiên thay hệ thống đấu thầu cạnh tranh cở mở minh bạch Các kỳ vọng tiêu khơng thực tế bù đắp chi phí tỷ suất lợi nhuận dự án PPP, đặc biệt cách thức ấn định điều chỉnh mức giá lệ phí mà người sử dụng phải trả Các quy định kiểm soát mức dự trữ quy đổi ngoại hối; chuyển Tài trợ cho ngoại tệ dự án Không rõ ràng vấn đề đảm bảo nợ vay quyền can thiệp người cho vay trường hợp chậm trả nợ dự án hoạt động yếu Một số quan điểm để tăng cường hợp tác công – tư PPP việc phát triển sở hạ tầng GTVT Việt Nam Chính phủ Việt Nam ban hành Quyết định số 71/QĐ-TTg thực thí điểm đối tác cơng – tư PPP Triển khai chương trình này, quan nhà nước có thẩm quyền lập danh mục dự án ưu tiên đầu tư PPP năm tiến hành đấu thầu cạnh tranh để lựa chọn nhà đầu tư nước đủ lực, kinh nghiệm để tham gia dự án Điều cho thấy có quan tâm định hình thức Tuy nhiên, đề cập trên, khu vực tư nhân số quan ngại định việc tham gia vào hình thức đối tác Từ quan ngại đó, nhận định số quan điểm để tăng cường Quan hệ đối tác công – tư việc xác định mục tiêu chiến lược, định lựa chọn đối tác, dự án triển khai xây dựng thể chế tạo môi trường thu hút thành phần tư nhân tham gia có trách nhiệm nhằm hợp tác phát triển bền vững Cần có khn khổ tổ chức pháp lý thuận lợi ủng hộ sách mạnh mẽ An toàn pháp lý rõ ràng điều kiện tiên để triển khai tốt quan hệ đối tác PPP ngoại lệ Một quan hệ PPP điều chỉnh hợp đồng nêu cách chi tiết quan hệ mà hai đối tác mong muốn thực Hợp đồng ấn định toàn điều kiện quan hệ đối tác, quyền nghĩa vụ bên Trong trường hợp xung đột hai đối tác, chế trọng tài hay pháp lý phải can thiệp cách hiệu dựa khung pháp lý Chính phủ ban hành cần thiết để thu hút tham gia khu vực tư nhân Một đối tác tư nhân khơng có chắn họ bảo vệ quyền lợi có xung đột, khơng có PPP triển khai Môi trường thể chế rõ ràng tạo thủ tục phù hợp để bảo đảm tính minh bạch q trình hợp tác, từ giúp kiểm sốt quy định chặc chẽ trách nhiệm, hiệu hai khu vực công tư nhân Hơn nữa, mạnh khu vực tư nhân phát huy tối đa vào đầu tư phát triển sở hạ tầng thực môi trường cạnh tranh tháo gỡ rào cản không cần thiết Một điều đáng quan tâm Nhà nước cần xây dựng sách tiếp cận thị trường vốn nhằm cung cấp tài cho hoạt động quan trọng mà khu vực tư nhân tham gia Những hạn chế việc tiếp cận thị trường địa phương trở ngại di chuyển vốn quốc tế cần phải loại bỏ Ngoài ra, việc xây dựng chế cung cấp thông tin liên quan đến dự án quan có thẩm quyền đối tác tư nhân, bao gồm tình trạng trước kết cấu hạ tầng tồn tại, tiêu chuẩn hoạt động hình phạt trường hợp không tuân thủ… quan trọng Các nguyên tắc giám sát, theo dõi cần phải tôn trọng trường hợp Xác định cụ thể mục tiêu chiến lược dự án lực quản lý tất cấp Các quan nhà nước có thẩm quyền khởi xướng dự án kết cấu hạ tầng phải bảo đảm xem xét đầy đủ ý kiến đóng góp bên liên quan khác, kể người sử dụng cuối dự án Cơ quan chịu trách nhiệm dự án kết cấu hạ tầng tư nhân vận hành phải đủ lực quản lý trình thương mại có liên quan hợp tác bình đẳng với đối tác khu vực tư nhân Mục đích tham gia khu vực tư nhân vào kết cấu hạ tầng cần hiểu rõ, mục tiêu phải chia sẻ tất cấp quyền tất phận liên quan quan hành cơng 6 Đối tác cơng cần phải có khả kỹ thuật để theo dõi hợp đồng Đối tác tư nhân nói chung thường có nguồn nhân lực có lực tài chính, thương mại kỹ thuật Cơ quan nhà nước muốn giữ vai trị quyền kiểm sốt mình, cách thường xuyên tư vấn, lúc có ê-kíp hiệu để thực điều Chính vậy, trường hợp, việc thương lượng hai đối tác phải thực cách nghiêm túc có đủ thời gian cần thiết để tìm cân đảm bảo cho quan hệ đối tác xác định điều khoản hợp đồng Mọi việc không giải giai đoạn dẫn đến tình xấu vận hành khơng tốt quan hệ đối tác Mặt khác, với đặc tính dự án hạ tầng GTVT thời gian thực tương đối dài, điều kiện hoàn cảnh biến đổi việc điều chỉnh hợp đồng cần phải ý Lựa chọn Quan hệ đối tác công – tư PPP phù hợp với đặc điểm dự án Cần nhắc lại quan hệ đối tác PPP khơng “chìa khóa vạn năng” đem lại bền vững cho dự án Dự án cần phải tính đến khả bù đắp chi phí người sử dụng đặt vào bối cảnh chung giao thông, quy hoạch đô thị Những rủi ro kinh doanh hay công nghiệp phát sinh cần phải xem xét kỹ phải chuẩn bị phương thức cung cấp thay trường hợp thiếu hụt nguồn vốn Nếu dự án tự cấp vốn, đối tác cơng phải có chuẩn bị sẵn khả cân đối tài cho dự án Điều cần thiết quan quản lý giao thông quy hoạch hạ tầng GTVT tạo nguồn thu tối ưu lại phù hợp mặt phát triển đô thị Việc lựa chọn mơ hình cụ thể phân bổ rủi ro kèm cần xác định dựa đánh giá, phân tích lợi ích cơng cộng lợi nhuận tài Nguyên tắc minh bạch tài phải bảo đảm Trong đó, ảnh hưởng tài cơng phát sinh việc chia sẻ trách nhiệm với khu vực tư nhân kết cấu hạ tầng phải dự báo Tạo chế thúc đẩy hoạt động kinh doanh có trách nhiệm Quan hệ đối tác PPP giúp đẩy mạnh tham gia khu vực tư nhân vào dự án có mục đích cơng cộng, dung hịa động cá nhân lợi ích tập thể để thúc đẩy phát triển cộng đồng xã hội Tuy nhiên, hạn chế quan hệ đối tác dạng khu vực tư nhân thường có động để đề cao lợi nhuận cá nhân coi nhẹ trách nhiệm xã hội dự án Vì vậy, khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển sở hạ tầng GTVT, cần phải tuân thủ nguyên tắc thống chuẩn mực hoạt động kinh doanh có trách nhiệm với mơi trường xã hội Khu vực tư nhân tham gia dự án kết cấu hạ tầng cần có chế để khuyến khích có thiện chí cam kết để thực hợp đồng điều khoản ký Chính vậy, việc soạn thảo nội dung hợp đồng mời thầu để chọn nhà đầu tư tư nhân khâu khó khăn Cần nghiên cứu kỹ lưỡng để hạn chế xảy tình trạng nội dung mời thầu đóng khơng cho phép đối tác tư nhân tiềm thể hết lực kinh nghiệm cho phép đơn vị trúng thầu có tiêu chí kỹ thuật tài rõ ràng Hoặc nội dung hợp đòng mời thầu cho phép nhiều phương án kỹ thuật, thương mại dẫn đến việc lựa chọn nhà đầu tư khó khăn phải có q trình thương thảo với đối tác chọn Khu vực tư nhân tham gia, nhà thầu phụ đại diện không tiến hành hành vi khơng minh bạch để có hợp đồng, giành quyền kiểm soát tài sản ủng hộ, không tham gia thực hành vi trình vận hành kết cấu hạ tầng họ Ngoài ra, khu vực tư nhân tham gia phải đóng góp vào chiến lược trao đổi tư vấn với công chúng, bao gồm người tiêu dùng, cộng đồng bị ảnh hưởng bên liên quan, nhằm đạt chấp thuận hiểu biết lẫn mục tiêu bên liên quan, có đạt thống cao độ để thực dự án thành cơng Tài liệu tham khảo - Đồn Duy Khương, Phó Chủ tịch Phịng Cơng nghiệp Thương mại Việt Nam (VCCI), Chủ tịch Hội đồng Doanh nghiệp Việt Nam phát triển bền vững (VBCSD), 12/06/2012 Hợp tác công - tư phát triển hạ tầng giao thơng vận tải Tạp chí Cộng sản Có tại: http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/NghiencuuTraodoi/2012/16502/Hop-tac-cong-tu-trong-phat-trien-ha-tang-giao-thong.aspx - Cơ quan phát triển Pháp (AFD) Bộ sinh thái, Năng lượng, Phát triển bền vững Biển (MEEDDM), 11/2009 Ai trả già lĩnh vực giao thông đô thị - Sổ tay số kinh nghiệm hay Nhà xuất tri thức - Ngân hàng phát triển châu Á (ADB), 08/2008 Mối quan hệ Đối tác Nhà nước – Tư nhân Ấn phẩm lưu trữ số 071107 Có tại: http://www.adb.org/documents/publicprivate-partnership-ppp-handbook-vi - Ngân hàng phát triển châu Á (ADB), 06/2006 Kỷ yếu Hội thảo Hợp tác công tư PPPs, Dự án Nâng cao Hiệu Thị trường cho người nghèo (M4P) Có tại: http://www.markets4poor.org/vi/K%E1%BB%B7%20y%E1%BA%BFu%20H%E1% BB%99i%20th%E1%BA%A3o%20H%E1%BB%A3p%20t%C3%A1c%20c%C3%B 4ng%20t%C6%B0%20(PPPs)%20%20%20 ... 12/06/2012 Hợp tác công - tư phát triển hạ tầng giao thơng vận tải Tạp chí Cộng sản Có tại: http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/NghiencuuTraodoi/2012/16502/Hop-tac-cong-tu -trong- phat-trien-ha-tang -giao- thong.aspx... dạng hợp tác công – tư PPP Những khó khăn triển khai Quan hệ đối tác cơng – tư PPP Mặc dù có chủ trương từ phía Chính phủ quan quản lý có thực tế khu vực tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ sở hạ. .. vực tư nhân có số mối quan ngại quan hệ Hợp tác công – tư PPP sau: Bảng tóm tắt Về quan ngại khu vực tư nhân vai trị Chính phủ Việt Nam việc phát triển Quan hệ đối tác công cộng – vực tư nhân (PPP) 2