LỰA CHỌN TÀI TRỢ CHO CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA TRONG BỐI CẢNH COVID-19

ĐẠI HỌC QUỐC GIA THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ - LUẬT VIỆN NGHIÊN CỨU PHÁT TRIỂN CÔNG NGHỆ NGÂN HÀNG LỰA CHỌN TÀI TRỢ CHO CHÍNH SÁCH TÀI KHĨA TRONG BỐI CẢNH COVID-19 Trần Hùng Sơn TP.HCM 2020 LỰA CHỌN TÀI TRỢ CHO CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA TRONG BỐI CẢNH COVID-19 Trần Hùng Sơn Giới thiệu Kể từ đại dịch Covid-19 bùng nổ, quốc gia giới có sách để đối phó với khủng hoảng Chẳng hạn, Mỹ đưa gói hỗ trợ tài khóa 2.300 tỷ USD theo đạo luật CARES (Coronavirus Aid, Relief and Economy Security Act) Liên minh Châu âu đưa gói hỗ trợ tài khóa khoảng 540 tỷ euro Nhật Bản cơng bố gói hỗ trợ 108 ngàn tỷ Yên vào ngày 07/4/2020 Trước ảnh hưởng đại dịch Covid-19, ngồi sách tiền tệ, Chính phủ đưa gói kích thích tài khóa bao gồm giảm thuế tiền thuê đất trị giá 180 ngàn tỷ đồng Thứ hai khoản chi tiền mặt cho an sinh trị giá 62 ngàn tỷ đồng, giảm giá điện trị giá 11 ngàn tỷ đồng hỗn đóng bảo hiểm xã hội trị giá 9,5 ngàn tỷ đồng Tính chất quy mơ gói hỗ trợ chưa có tiền lệ bước đầu đem lại tác động tích cực cho thị trường, người dân Từ đầu tháng 7/2020, có ý kiến đề xuất gói hỗ trợ cho doanh nghiệp gói hỗ trực tiếp đến người dân lần Trên góc độ sách kinh tế vĩ mô, nhiều nhà kinh tế cho để giải khủng hoảng dại dịch Covid-19 gây cần sử dụng cơng cụ sách tài khóa cịn sách tiền tệ đóng vai trị hỗ trợ Trong phạm vi viết này, thảo luận số lựa chọn nguồn tài trợ cho sách tài khóa hỗ trợ kích thích kinh tế Việt Nam bối cảnh Cơ sở lựa chọn nguồn tài trợ cho sách tài khóa bối cảnh đại dịch Thông thường, khung khổ tài trợ cho chi tiêu ngân sách thường phụ thuộc vào sách thuế, sách tiêu dùng sách vay nợ Ngồi ra, quốc gia có tỷ trọng kinh tế nhà nước cao Việt Nam, cơng cụ sử dụng chuyển nhượng tài sản cơng bao gồm tài sản phi tài thối vốn cơng ty cổ phần thuộc sở hữu nhà nước (Atashbar, 2020) Phương thức tài trợ thâm hụt ngân sách cuối tiền tệ hóa thâm hụt, gọi “tiền trực thăng” (helicopter money) (Gali, 2020; Yashiv, 2020) Đối với phương thức tài trợ có yếu tố hay tiêu chí ảnh hưởng đến khơng gian sách Theo Atashbar (2020) có bốn tiêu chí ảnh hưởng đến khơng gian tài khố Thứ nhất, để thực sách tài khóa địi hỏi phải có khả tiềm tạo nguồn lực để thực thi Chẳng hạn, quốc gia có tỷ lệ động viên thuế thấp có nhiều tài nguyên (như dầu mỏ) có nhiều khơng gian cho sách thuế Tiêu chí thứ hai liên quan đến tác động sách đến khu vực kinh tế hay chí tồn kinh tế Thơng thường tiêu phân tích thơng qua mơ hình kinh tế vĩ mơ khung phân tích kinh tế khác Tiêu chuẩn thứ ba thời gian để tạo nguồn lực thứ tư tính bền vững sách, nói cách khác, liệu sách thực nhiều lần trung hạn hay dài hạn hay không Atashbar (2020) đề xuất khung phân tích cho lựa chọn tài trợ cho gói hỗ trợ tài khóa bao gồm: - (i) Có đủ khả tạo nguồn lực cần thiết hay khơng; - (ii) Các tác động sách có phù hợp với tình hình kinh tế hay không; (iii) Thời gian cần thiết để tạo nguồn lực áp dụng sách có nhanh chóng hay khơng; - (iv) Cuối cùng, liệu sách mở rộng sử dụng nhiều lần tương lai Ngồi việc phân tích lựa chọn sách liên quan đến chế tạo nguồn lực, theo Atashbar (2020) mục tiêu sách cịn phụ thuộc vào tính cấp bách Một kiện dịch bệnh đại dịch, trường hợp khẩn cấp ảnh hưởng đến sức khỏe người dân, thường ảnh hưởng đến ngành y tế, hộ gia đình (lực lượng lao động) doanh nghiệp Theo đó, mục tiêu chi ngân sách đánh giá dựa (i) quy mô nguồn lực cần thiết, (ii) ý nghĩa tầm quan trọng việc chi tiêu (từ góc độ sức khỏe quan điểm kinh tế), (iii) mức độ khẩn cấp (khoản chi tiêu trì hỗn hay lập tức) cuối (iv) thời gian thực khung thời gian dự kiến thực Các lựa chọn tài trợ cho sách tài khóa Việt Nam bối cảnh đại dịch Covid-19 Trước ảnh hưởng đại dịch Covid-19, Chính phủ đưa gói kích thích tài khóa bao gồm giảm thuế tiền thuê đất trị giá 180 ngàn tỷ đồng tương đương 3,0% GDP; 11,7% thu ngân sách, 10,3% chi ngân sách 88% mức thâm hụt ngân sách (Bảng 1) Thứ hai khoản chi tiền mặt cho an sinh trị giá 62 ngàn tỷ đồng, giảm giá điện trị giá 11 ngàn tỷ đồng hỗn đóng bảo hiểm xã hội trị giá 9,5 ngàn tỷ đồng Như vậy, tính tổng thể quy mơ gói kích thích tài khóa Việt Nam tương đương 4,3% GDP xấp xỉ với kinh tế khác so với quốc gia phát triển khu vực (Hình 1) Bảng Quy mơ gói kích thích kinh tế Giảm thuế tiền th đất Hỗn đóng bảo hiểm xã hội Chi hỗ trợ an sinh Giảm tiền điện Giá trị (ngàn tỷ đồng) Tỷ lệ/GDP (%)* Tỷ lệ/Thu ngân sách (%)* Tỷ lệ/Chi ngân sách (%)* Tỷ lệ/ mức thâm hụt ngân sách (%)* 180 3,0% 11,7% 10,3% 88% 9,5 0,16% 0,6% 0,5% 5% 62 1% 4% 3,6% 30% 11 0,18% 0,7% 0,6% 5% Ghi chú: * Các tiêu so với số liệu năm 2019 Hình Quy mơ gói kích thích kinh tế GDP bình quân đầu người Việt Nam số quốc gia giới 30% QUY MƠ KÍCH THÍCH KINH TẾ/GDP DEU ITA 25% GBR JPN 20% FRA 15% AUS ESP 10% 5% VNM 0% 0.00 KOR THA BRA IDN PHL IND 0.10 USA MYS CHN RUS 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70 0.80 0.90 1.00 GDP ĐẦU NGƯỜI TƯƠNG QUAN (US = 1) Nguồn: IMF World Development Indicators, The World Bank Trong bối cảnh nay, nhà phân tích sách ngồi nước thống với tiền từ ngân sách để cứu doanh nghiệp, người dân toàn kinh tế Theo dự toán 2020 Bộ tài chính, bội chi ngân sách nhà nước 234.800 tỷ đồng, tương ứng với mức thâm hụt 3,44% GDP (không bao gồm phần chi trả nợ gốc) Theo ước tính chúng tôi, giữ nguyên mức bội chi 234.800 tỷ đồng Bộ Tài mức bội chi/GDP cho năm 2020 theo hai kịch tăng trưởng kinh tế (4,9% 1,5%) 3,56% 3,68% (Bảng 2).1 Trong trường hợp tiếp tục chi tiền hỗ trợ trực tiếp nguồn thu ngân sách giảm thâm hụt ngân sách tăng lên tính tốn sơ chúng tơi (Bảng 2) Bảng Thâm hụt ngân sách theo kịch tăng trưởng Kịch (Tăng trưởng GDP 4,9%) 3,56% Kịch (Tăng trưởng GDP 1,5%) 3,68% Tỷ lệ bội chi ngân sách/GDP theo dự toán Bội chi ngân sách nhà nước theo dự toán 234.800 234.800 2020 Bộ Tài (tỷ đồng) 4% 4% Tỷ lệ bội chi ngân sách/GDP Bội chi ngân sách nhà nước ước tính (tỷ đồng) 263.460 254.921 5% 5% Tỷ lệ bội chi ngân sách/GDP Bội chi ngân sách nhà nước ước tính (tỷ đồng) 329.325 318.651 6% 6% Tỷ lệ bội chi ngân sách/GDP Bội chi ngân sách nhà nước ước tính (tỷ đồng) 395.190 382.381 Ghi chú: Ước tính dựa tỷ lệ lạm phát năm 2020 4% theo kế hoạch Quốc hội đề Dựa khung đề xuất Atashbar (2020), chúng tơi đưa khung phân tích lựa chọn sách tài trợ cho Việt Nam theo nguồn (tiêu chuẩn): (1) Tái phân bổ chi tiêu; (2) Thuế; (3) Vay nợ; (4) Chuyển nhượng tài sản công; (5) Tiền tệ hóa thâm hụt Tái phân bổ chi tiêu Tái phân bổ chi tiêu việc điều chỉnh chi tiêu liên quan đến dự toán ngân sách thực trường hợp sau (OECD, 2005): Căng thẳng tài (financial stress); Thặng dư tài khóa; Chương trình bội chi ưu tiên; Ưu tiên trị mới; Thay đầu vào Trong bối cảnh nay, việc tái phân bổ chi tiêu Việt Nam thúc đẩy nhiều tác động phía cung cầu Thứ giảm nguồn thu ngân sách năm 2020 doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn sản xuất, kinh doanh, hoạt động xuất nhập chững lại thứ hai phần chịu tác động từ giá dầu sụt giảm Chính phủ tái phân bổ chi tiêu cách cắt giảm chi thường xuyên chuyển Dự báo tăng trưởng GDP Việt Nam năm 2020 Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Ngân hàng Thế giới Ngân hàng Phát triển Châu Á dao động từ 1,5% đến 4,9% khoản cắt giảm sang khoản chi cho an sinh xã hội Như xét tính chất tác động sách, thời gian huy động nguồn lực, việc tái phân bổ chi tiêu hoàn toàn đáp ứng Chính sách thuế Hiện khơng gian cho sách thuế khơng nhiều thu hẹp hoạt động khu vực thành phần kinh tế Ngồi ra, phủ thực việc hoãn miễn giảm thuế để hỗ trợ cho doanh nghiệp Vay nợ Vay nợ nguồn tài trợ tiềm Hiện tại, Bộ Tài đàm phán với tổ chức Quỹ tiền tệ quốc tế, Ngân hàng giới Ngân hàng phát triển Châu Á để vay tỷ USD.2 Ngoài ra, bối cảnh khả vay thị trường quốc tế kinh tế Việt Nam gặp hạn chế (Hevia Neumeyer, 2020) việc phát hành trái phiếu cho nhà đầu tư nước lựa chọn Tuy nhiên, việc vay nợ gặp rào cản tính bền vững nợ công tỷ lệ nợ công GDP bị khống chế mức 65% (tỷ lệ nợ cơng ước tính năm 2019 56,1% GDP) Do vậy, việc nâng trần nợ công cần xem xét bối cảnh tác động Covid-19 Bên cạnh đó, để thu hút nhà đầu tư nước mua trái phiếu giai đoạn nay, phủ xem xét phát hành trái phiếu có lãi suất điều chỉnh theo lạm phát Chuyển nhượng tài sản công Tài trợ cho thâm hụt ngân sách thông qua chuyển nhượng tài sản công Theo kế hoạch, Tổng công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) thoái vốn 85 doanh nghiệp năm 2020 với giá trị vốn điều lệ 16.720 tỷ đồng, có nhiều doanh nghiệp niêm yết với giá trị vốn hóa thị trường lớn Tuy nhiên, vấn đề đặt thời gian để thực việc năm 2019, SCIC thoái vốn 82 tỷ đồng 12 doanh nghiệp, thu cho Nhà nước 314 tỉ đồng, gấp 3,8 lần giá trị vốn bán Tiền tệ hóa thâm hụt Tiền tệ hóa thâm hụt phương thức tài trợ thâm hụt ngân sách sử dụng quốc gia phát triển Hoa Kỳ, Châu Âu, Anh, Nhật quốc gia Trong tháng 4/2020, IMF Ngân hàng giới cam kết cung cấp 1.160 tỷ USD để kinh tế đối phó với đại dịch Covid-19 phát triển Indonesia Ấn Độ.v.v Việc thực phương thức đòi hỏi phải xác định lượng tiền cung ứng, thời gian thực hậu không mong muốn hay tương lai Để làm điều cần dựa mơ hình kinh tế vĩ mô dựa mô hình phân tích kinh tế đơn giản Tuy vậy, đánh đổi đặt cho Việt Nam thực sách hồi phục kinh tế chấp nhận rủi ro kèm theo Bảng Các lựa chọn sách cho Việt Nam Nguồn/Tiêu chuẩn Tái phân bổ chi tiêu Thuế Vay nợ Chuyển nhượng tài sản cơng Tiền tệ hóa thâm hụt Khả tạo nguồn lực cần thiết N Tác động sách Tính bền vững O Thời gian huy động nguồn lực O N O O N O O N O N O N O O N O N N Ghi chú: Đáp ứng (O) Không đáp ứng (N) Ngồi việc phân tích lựa chọn sách liên quan đến chế tạo nguồn lực, mục tiêu chi ngân sách (ở sức khỏe, hộ gia đình, doanh nghiệp) cịn đánh giá dựa trên: quy mô; ý nghĩa tầm quan trọng việc chi tiêu; mức độ khẩn cấp thời gian thực (Bảng 4) Bảng Nguồn lực cần có mức độ ưu tiên chi ngân sách Việt Nam Nhu cầu/Tính chất Sức khỏe Hộ gia đình Doanh nghiệp Quy mơ Trung bình Lớn Lớn Ý nghĩa (liên quan đến người/Kinh tế xã hội) Cao Trung bình Trung bình Tính khẩn cấp Thời gian thực Cao Lặp lại Trung bình/Cao Lặp lai Trung bình/Cao Lặp lại phần Ghi chú: Quy mô: Nhỏ đến Lớn; Tính khẩn cấp (Thấp đến cao); Ý nghĩa (Thấp đến cao); Thời gian thực hiện: Lặp lặp lại lần Kết hợp sách tài khố – sách tiền tệ: tiền tệ hố thâm hụt Thực tế cho thấy kể từ triển khai Thông tư 01/2020/TT-NHNN, doanh nghiệp, đặc biệt DNNVV khó tiếp cận gói tín dụng Covid-19 Trong bối cảnh kinh tế bị ảnh hưởng nặng nề Covid-19, việc cung cấp khoản đơn cắt giảm lãi suất khơng đem lại nhiều tác động mong muốn Do đó, theo chúng tơi, vai trị quan trọng NHNN hỗ trợ cho chương trình kích thích kinh tế phủ Một cách thức để hỗ trợ cho chương trình kích thích kinh tế thực tiền tệ hóa thâm hụt ngân sách phủ thơng qua hai hình thức:  NHNN mua trái phiếu phủ thị trường sơ cấp Đây hình thức tiền tệ hóa thâm hụt ngân sách tạm thời NHNN bán lại trái phiếu thị trường thứ cấp hình thức tiền tệ hóa thâm ngân sách hụt vĩnh viễn NHNN xóa nợ cho phủ  NHNN mua trái phiếu phủ nhà đầu tư thị trường thứ cấp để tài trợ cho thâm hụt ngân sách Đây hình thức tiền tệ hóa thâm hụt ngân sách gián tiếp, theo nhà đầu tư sử dụng tiền từ giao dịch với NHNN để mua trái phiếu phủ thị trường sơ cấp Tuy nhiên, hình thức phức tạp NHNN thực việc mua bán trái phiếu phủ thị trường thứ cấp để thực thi sách tiền tệ mình, đặc biệt quản lý khoản Câu hỏi đặt Việt Nam thực tiền tệ hóa thâm hụt ngân sách để chống lại khủng hoảng tại, sách nên áp dụng theo hình thức hoạt động có tuân thủ luật Ngân sách nhà nước luật Ngân hàng nhà nước hay không Để trả lời cho câu hỏi này, điều quan trọng cần hiểu ưu điểm nhược điểm phương thức tiền tệ hóa thâm hụt ngân sách tình hình Theo đó, việc tiền tệ hóa thâm hụt ngân sách gián tiếp phù hợp với luật NSNN luật NHNN lựa chọn ưu tiên, với điều kiện lãi suất không cao thị trường thứ cấp Tuy nhiên, nhu cầu ngân sách lớn lãi suất tăng lên, tình này, tiền tệ hóa thâm hụt ngân sách trực tiếp lựa chọn ưu tiên phát hành riêng lẻ NHNN với Bộ Tài Hơn nữa, trách nhiệm NHNN việc phát hành giao dịch cơng cụ nợ phủ quy định Nghị đinh số 95/2018/NĐ-CP phủ Như thấy việc tiền tệ hóa thâm hụt ngân sách mang tính tạm thời NHNN bán hết trái phiếu phủ khủng hoảng kết thúc Tuy nhiên, thực sách có rủi ro kèm  Thứ nhất, áp lực gia tăng lạm phát thực sách Việc NHNN mua trái phiếu phủ làm cung tiền tăng vọt điều gây lạm phát Tuy nhiên, có số yếu tố làm giảm nhẹ tác động Đầu tiên, theo thống kê IMF (2019), số nhân tiền Việt Nam ổn định mức 6,4 giai đoạn 2014-2020 vòng quay tiền (velocity) giảm từ 0,8 xuống 0,5 kỳ3 Ngồi ra, nhu cầu tín dụng của kinh tế suy giảm đáng kể so với năm trước suy giảm hoạt động kinh tế nước Tính đến tháng 4/2020, tăng trưởng tín dụng hệ thống 0,8%, nhiều ngân hàng chí cịn tăng trưởng tín dụng âm Như vậy, với số nhân tiền ổn định vòng quay tiền giảm, nghĩa việc tạo cung tiền tăng trưởng cung tiền chuyển thành lạm phát giảm Do đó, kết hợp hai yếu tố – số nhân tiền ổn định vòng quay tiền giảm nhu cầu tín dụng thấp – thấy rủi ro lạm phát tăng cao thấp Ngoài ra, phủ giải vấn đề cung cầu hàng hóa dịch vụ thiết yếu để ngăn chặn tình hình thiếu hụt tăng giá rủi ro lạm phát cao cịn thấp  Thứ hai, tiền tệ hóa thâm hụt làm suy giảm giá trị đồng nội tệ điều khiến cho nhà đầu tư nước rút vốn làm cho kết hoạch tài trợ trở nên rủi ro Hiện vấn đề mang tính cấu trúc Việt Nam Việt Nam quản lý chặt giao dịch ngoại tệ, với dự trữ ngoại hối dồi giúp NHNN can thiệp vào thị trường ngoại tệ cần thiết Hơn nữa, nhà đầu tư nước nắm giữ khoảng 1% quy mô thị trường trái phiếu Việt Nam4 Như với tỷ lệ tài trợ trái phiếu phủ gần 100% vốn nước, rủi ro liên quan đến vốn ngoại thấp Việc thực tiền tệ hóa thâm hụt ngân sách gặp phải ý kiến bất đồng điều dễ hiểu lịch sử, Việt Nam phát hành tiền để tài trợ thâm hụt ngân sách Điều dẫn đến tình trạng lạm phát cao kéo dài giai đoạn 19861990 hình thức tài trợ chấm dứt vào năm 1992 Hiện tại, số quốc gia phát triển khu vực Indonesia Ấn Độ bắt đầu thực sách tiền tệ hóa thâm hụt Trong giới hậu Covid-19, kỷ luật thị trường tài chắn quay trở lại nhanh chóng với chế độ kỷ luật tài khóa Để thay lời kết mục này, chúng tơi xin mượn ý Gali (2020): “Tiền tệ hóa thâm hụt ngân sách công cụ mạnh nhà hoạch định sách nên sử dụng chúng tình khẩn cấp” Nói cách khác, thời điểm đặc biệt đòi hỏi phải có sách đặc biệt tiền tệ hóa thâm hụt ngân sách số Kết luận IMF (2019) Article IV Consultation with Vietnam http://tapchitaichinh.vn/kinh-te-vi-mo/da-dang-hoa-nha-dau-tu-trai-phieu-chinh-phu-316469.html Bài viết thảo luận lựa chọn tài trợ cho sách tài khóa hỗ trợ kích thích kinh tế Việt Nam bối cảnh đại dịch Covid-19 Các lựa chọn bao gồm: (1) Tái phân bổ chi tiêu; (2) Thuế; (3) Vay nợ; (4) Chuyển nhượng tài sản cơng; (5) Tiền tệ hóa thâm hụt Mỗi lựa chọn sách có ưu nhược điểm định khơng có câu trả lời đơn giản cho lựa chọn Tuy nhiên, sử dụng phương cách để hồi phục kinh tế chấp nhận rủi ro kèm tính đến có lẽ sách tốt Cuối cùng, khác với khủng hoảng xảy ra, đại dịch Covid-19 địi hỏi Chính phủ phải có sách sáng tạo, chí khác biệt với sách áp dụng khứ để đạt mục tiêu tạo đệm cho việc hồi phục kinh tế Tài liệu tham khảo Atashbar., T (2020) Financing the COVID-19 deficit when you are short of money: Beware of copy-cat policymaking VoxEU.org, 13 April Gali., J (2020) Helicopter money: The time is now VoxEU.org, 17 March Hevia., C & Neumeyer., P (2020) A perfect storm: COVID-19 in emerging economies VoxEU.org, 21 April OECD (2005) Reallocation: the role of budget institutions OECD Publishing Yashiv., E (2020) Breaking the taboo: The political economy of COVID-motivated helicopter drops VoxEU.org, 26 March