Đang tải... (xem toàn văn)
Bài viết đánh giá tổng thể quá trình tăng cường hệ thống cơ quan điều ước về quyền con người hiện nay trong bối cảnh thực hiện Nghị quyết số 68/268 của Đại hội đồng Liên Hợp quốc về tăng cường và thúc đẩy hoạt động hiệu quả của hệ thống cơ quan điều ước.
NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI LÊ THỊ ANH ĐÀO * Tóm tắt: Bài viết đánh giá tổng thể q trình tăng cường hệ thống quan điều ước quyền người bối cảnh thực Nghị số 68/268 Đại hội đồng Liên Hợp quốc tăng cường thúc đẩy hoạt động hiệu hệ thống quan điều ước, nhằm trả lời câu hỏi: cần điều chỉnh vận hành tốt biện pháp thiết lập Nghị hay cần kì vọng “cải cách” với thay đổi đáng kể cấu trúc hệ thống? Biện luận cho lựa chọn thứ nhất, viết đưa kết luận: cần có đánh giá đắn tình trạng cơng việc tất phân khúc hệ thống quan điều ước, với lưu ý cần thiết đến quan điểm tất bên liên quan trước đưa định liên quan đến việc thay đổi hệ thống quan điều ước quốc tế quyền người Từ khoá: Báo cáo quốc gia; quan điều ước; hệ thống; quyền người Nhận bài: 20/3/2020 Hoàn thành biên tập: 29/12/2020 Duyệt đăng: 31/12/2020 STRENGTHENING THE EFFECIENCY OF THE HUMAN RIGHTS TREATY BODY SYSTEM Abstract: This article provides an overall assessment of the current process of strengthening the human rights treaty body system in the light of the implementation of the UN General Assembly Resolution 68/268 to answer the question: “Do we need to follow the path of smooth fine-tuning as established in Resolution, or we need to expect a “reform” with substantial structural changes in the system‟s structure?” While arguing for the first option, the author concludes that there is a need for a proper assessment of the current state of affairs in all segments of the system with due regard being given to the views of all stakeholders before reaching any decision concerning further changes to be introduced in its work Keywords: Treaty body; human rights; system; national report Received: Mar 20th, 2020; Editing completed: Dec 29th, 2020; Accepted for publication: Dec 31st, 2020 Sự cần thiết phải tăng cường hệ thống quan điều ước quốc tế quyền người Các điều ước quốc tế (ĐƯQT) cốt lõi quyền người kí kết với bảo trợ Liên hợp quốc quy định nghĩa vụ pháp lí cho quốc gia thành viên phải thúc đẩy bảo vệ quyền người cấp quốc gia Để * Tiến sĩ, Trường Đại học Luật Hà Nội E-mail: leanhdao@hlu.edu.vn TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 8/2020 giám sát quốc gia thực nghĩa vụ mình, điều ước thiết lập quan điều ước (còn gọi ủy ban).(1) Mỗi ủy ban bao gồm chun gia độc lập, có lực chun mơn quyền người quốc gia thành viên bầu chọn Các ủy ban đưa định (1) Xem thông tin uỷ ban tại: https://www ohchr.org/RU/HRBodies/Pages/Overview.aspx, truy cập 03/02/2020 15 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI phiên họp, thường tổ chức hai đến ba lần năm, Geneva (riêng Uỷ ban nhân quyền họp New York) Mỗi phiên tồn thể thường kéo dài ba tuần, không kể tuần họp nhóm cơng tác để chuẩn bị cho phiên toàn thể số 10 ủy ban giám sát việc thực thi ĐƯQT cốt lõi quyền người Riêng Tiểu ban Phòng chống tra (được thành lập theo Nghị định thư không bắt buộc Công ước Chống tra tấn) giám sát nơi giam giữ quốc gia thành viên Nghị định thư Các quan ĐƯQT quyền người quan tư pháp thường coi có tính chất tư pháp, chúng thực chức tương tự án, ví dụ: xem xét khiếu nại cá nhân, áp dụng biện pháp tạm thời Tính định kì độc lập quan việc đánh giá báo cáo đưa kết luận tuân thủ quốc gia nghĩa vụ quyền người có khả tác động lớn đến sách quốc gia, đồng thời hướng dẫn cách thức quốc gia cần thực để tăng cường thực thi quyền người Thông qua hệ thống khiếu nại cá nhân - chức thứ hai hệ thống quan điều ước, nạn nhân vi phạm quyền người tiếp cận trực tiếp với quan điều ước tìm cách để khắc phục, bồi thường Những phát bình luận quan làm hình thành hệ thống tiền lệ có giá trị khoa học pháp lí quan nhân quyền quốc gia Với chức vai trò quan trọng quan đối diện với nhiều thách thức Thứ nhất, số lượng quan ĐƯQT quyền người ngày 16 gia tăng đặt thách thức làm để trì chất lượng tính qn ý kiến quan điều ước nhân quyền chuỗi rộng chúng, bao gồm hệ thống thủ tục riêng biệt đánh giá định kì phổ quát, hệ thống lại không ngừng mở rộng tính chun biệt Thứ hai, bắt đầu có hiệu lực nghị định thư tuỳ chọn thủ tục khiếu nại cá nhân khiếu nại liên quốc gia làm gia tăng số lượng khiếu nại mà quan nhận Mặc dù năm qua, thời gian họp quan điều ước tăng lên công việc hệ thống lại tăng với tốc độ nhanh nên khơng thể bắt kịp thêm tồn đọng báo cáo quốc gia khiếu nại cá nhân chưa xem xét.(2) Thứ ba, hệ thống bị cản trở nguồn tài nhân lực hạn chế Trong đó, khối lượng tài liệu hệ thống quan liên tục tăng gấp nhiều lần Năm 2011, chi phí cho việc xử lý tài liệu chiếm mục chi phí cao số hoạt động quan điều ước.(3) Thứ tư, quan điều ước có hội để tương tác với nên thách thức đặt bao gồm chồng chéo điều ước, quan đặc biệt nguy không quán (2) UN, Report of the Secretary-General, Status of the human rights treaty body system, 18 July 2016, UN Doc A/71/118, para 34; OHCHR, More efficient and effective: UN Secretary General‟s report on strengthened Treaty Body system, August 2016 http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRTD/Pages/T BStrengthening.aspx, truy cập 02/03/2020 (3) Navanethem Pillay, Strengthening the United Nations human rights treaty body system, A report by the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR, 2012, p 24 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 8/2020 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI tiền lệ pháp lí quan điều ước không gắn kết phương pháp làm việc Ngoại trừ Tiểu ban Phòng chống tra (SPT), quan điều ước thực chức phần lớn giống nhau, phương pháp làm việc sở nguyên tắc pháp lí phần lớn giống Tuy nhiên, quan điều ước lại độc lập với nên chúng tiến hành họp chung, ngoại trừ họp chủ tịch quan điều ước diễn lần năm.(4) Thứ năm, thách thức đáng kể việc quốc gia chưa tuân thủ nghĩa vụ báo cáo thực điều ước Theo thống kê Cao ủy Liên hợp quốc quyền người (OHCHR), có 33 số 197 quốc gia tuân thủ đầy đủ nghĩa vụ báo cáo mình.(5) Tuy nhiên, tất quốc gia báo cáo hạn số lượng hồ sơ tồn đọng trầm trọng thêm có nguy dẫn đến sụp đổ hệ thống Điều cho thấy chiều sâu thách thức hệ thống quan điều ước tính cấp bách việc cải cách hệ thống Ở cấp quốc gia, số lượng nhiều tính đa dạng nghĩa vụ báo cáo thách thức không nhỏ Nếu quốc gia phê chuẩn điều ước cốt lõi hai nghị định thư tuỳ chọn 10 năm phải nộp khoảng 20 báo cáo đến quan điều ước, bao gồm quy trình quốc gia, phiên đối thoại (4) OHCHR, Annual Meeting of the Chairpersons of Human Rights Treaty Bodies, http://www.ohchr.org/ EN/HRBodies/AnnualMeeting/Pages/MeetingChairpe rsons.aspx, truy cập 03/02/2020 (5) OHCHR, List of States parties without overdue reports, 2019, http://tbinternet.ohchr org/_layouts/ TreatyBodyExternal/LateReporting.aspx 16, truy cập 03/02/2020 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 8/2020 thành viên với quan điều ước tương ứng báo cáo kì Khối lượng công việc ngày phi thực tế cấp độ quốc gia quốc tế cho thấy cần thiết phải có giải pháp để củng cố hệ thống quan điều ước quốc tế quyền người Một số sáng kiến thực từ năm 1980 nhằm giải thách thức tăng trưởng liên tục hệ thống quan điều ước với vấn đề pháp lí phức tạp nảy sinh.(6) Tiến trình liên phủ (2009 - 2014) vấn đề dẫn đến việc ngày 09/4/2014, Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua Nghị số 68/268 tăng cường thúc đẩy hoạt động hiệu hệ thống quan điều ước (sau gọi tắt Nghị 68/628).(7) Theo Nghị 68/268, quốc gia đánh giá hiệu biện pháp thực năm (tức vào năm 2020) thích hợp định hành động để tăng cường thúc đẩy chức toàn diện hệ thống quan Thời điểm quan trọng lịch sử thiết chế bảo vệ quyền người hội để phản ánh thành tựu thách thức, đồng thời đánh giá đề xuất triển vọng tăng cường hiệu hệ thống quan (6) UN Secretariat, UN Concept paper on the High Commissioner‟s Proposal for a Unified Standing Treaty Body, UN Doc HRI/MC/2006/2, 2006; UN High Commissioner, Strengthening the UN Human Rights Treaty Body System, UN Doc A/66/860, 2012 http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/TB/HRT D/ReportCoFacilitatorsGA.pdf, truy cập 03/02/2020 (7) General Assembly, Resolution on strengthening and enhancing the effective functioning of the treaty body system, A/RES/68/268, https://undocs.org/A/ RES/68/268, truy cập 03/02/2020 17 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI Thành tựu thách thức Giai đoạn độ (2014 - 2020) tiến trình tăng cường quan điều ước quốc tế quyền người đặc trưng việc thực đồng thời hai định hướng: mặt, thúc đẩy thực Nghị 68/268, mặt khác tiếp tục đề xuất sáng kiến tương lai hệ thống quan điều ước trước thềm tiến trình liên phủ vào năm 2020 2.1 Một số kết tích cực việc thực Nghị 68/268 Trong báo cáo hai năm lần trình bày vào năm 2018, Tổng thư kí Liên hợp quốc đánh giá tiến đạt việc thực Nghị 68/268.(8) Trước hết, việc phân bổ thêm thời gian cho ủy ban dẫn đến tăng thời gian cho họp khoảng 20%, tức 75 tuần giai đoạn 2013 - 2015 (so với 92,6 tuần giai đoạn 2015 - 2017 93,2 tuần giai đoạn 2018 – 2019).(9) Đây chắn biện pháp mang lại kết tốt q trình liên phủ tăng cường quan điều ước Trong bối cảnh gia tăng số lượng phê chuẩn điều ước quốc tế quyền người nghị định thư tuỳ chọn (từ tổng số 2300 năm 2015 lên 2386 năm 2017),(10) Tổng thư kí xác định gia tăng số lượng (8) Report of the Secretary-General, Status of the human rights treaty body system, August 2018, UN Doc A/73/309, para 15, https://undocs.org/A/73/309, truy cập 03/02/2020 (9) OHCHR, Cost Assessment Mandated by GA Resolution, A/RES/68/2, 15/11/2013, Table 2, http://www ohchr.org/Documents/HRBodies/TB/HRTD/A-68606_ en.doc, truy cập 03/02/2020 (10) UN Doc A/73/309, para 17 18 báo cáo quốc gia quan điều ước xem xét Đặc biệt, số lượng báo cáo chờ xem xét (tồn đọng) giảm từ 258 (tháng 12/2015) 230 (tháng 12/2017).(11) Trong giai đoạn 2015- 2017, Chương trình nâng cao lực thiết lập theo Nghị quyết(12) nâng cao kĩ kiến thức cho 350 công chức nhà nước từ 135 quốc gia, hỗ trợ kĩ thuật cho khoảng 70 quốc gia điều ước quốc tế cụ thể nghĩa vụ báo cáo tương ứng.(13) Sự hỗ trợ dẫn đến kết đáng khích lệ: tăng phê chuẩn mới; khắc phục tình trạng chậm báo cáo; việc nộp tài liệu cốt lõi chung cập nhật; nâng cao chất lượng báo cáo quốc gia; cải thiện đối thoại mang tính xây dựng; số quốc gia ngày quan tâm tới việc thiết lập chế quốc gia báo cáo theo dõi thực khuyến nghị quan điều ước Việc nâng cao hiệu hoạt động hệ thống quan ĐƯQT quyền người có tác động tích cực việc bảo vệ bảo vệ, thúc đẩy quyền người quốc gia Xét từ góc độ sách công, chức giám sát thông qua báo cáo định kì mang lại ba lợi ích cho quốc gia: 1) tự đánh giá thường xuyên pháp luật, sách chương trình quốc gia từ góc độ nhân quyền; 2) quy trình xây dựng báo cáo khách quan hợp tác phủ (11) UN Doc A/73/309, para 22 (12) UN General Assembly, Fifth Committee, Programme Budget Implications for Draft Resolution A/68/L.37, March 2014, UN Doc A/68/779, Table 2, p 37 (13) UN Doc A/73/309, para 29 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 8/2020 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI xã hội dân sự; 3) hội nhận lợi ích từ đóng góp ý kiến có tính xây dựng quan điều ước nhân quyền trao đổi kinh nghiệm quốc khác giới Tác động Tổng thư kí Liên hợp quốc khái quát sau: “Các quan điều ước tạo thành khuôn khổ để đối thoại tranh luận thay đổi sách pháp luật vốn cần thiết để cải thiện cơng lí xã hội phát triển công Các quan hướng dẫn hỗ trợ quốc gia đạt mục tiêu thơng qua bảo vệ nhân quyền tốt Thơng qua phân tích xác tồn diện tình hình quốc gia, chúng đóng vai trị cơng cụ cảnh báo sớm Các quốc gia thành lập quan để đảm bảo quyền cá nhân không cịn lí tưởng cam kết trống rỗng”.(14) 2.2 Những thách thức việc thực Nghị 68/268 Bên cạnh thành tựu nêu trên, trình thực Nghị 68/268 kéo theo gia tăng số tác động bất lợi làm trầm trọng thêm hạn chế vận hành công việc hệ thống quan điều ước quyền người Thứ nhất, hạn chế giải pháp việc thiếu nguồn lực Trước hết, công thức tài trợ theo Nghị 68/268 chưa giải tình trạng thiếu tài nhân lực trước bối cảnh ngày tăng số lượng phê chuẩn, số lượng (14) Ban Ki-moon, United Nations Secretary-General, Remarks at Treaty Body Strenghtening Consultation for States Parties, 02 April 2012, https://www.un org/sg/en/content/sg/speeches/2012-04-02, truy cập 03/02/2020 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 8/2020 khiếu kiện cá nhân(15) hỗ trợ cho quốc gia chương trình xây dựng lực.(16) Hơn nữa, giai đoạn 2018 - 2019, thời gian dành cho quan điều ước để hồn thành khối lượng cơng việc họ khơng tương ứng với số nhân lực bổ sung cho quan(17) nên dù tăng thời gian họp nhiều khiếu nại cá nhân không xem xét.(18) Do sụt giảm nhân sự, năm 2018 OHCHR thúc giục ủy ban ưu tiên hoạt động họ cách xếp lại để đơn giản hoá phương pháp làm việc mà khơng có kiểm tra, đánh giá rõ ràng lợi ích thực tế việc điều chỉnh Do thiếu tài trợ tự nguyện quốc gia thành viên(19) nên Liên hợp quốc phải giảm số lượng phiên họp ủy ban.(20) Điều cho thấy rõ thực (15) UN Doc A/73/309, Annex VI & VII (16) UN Doc A/71/118, para 18 (17) UN, Questions relating to the proposed programme budget for the biennium 2018–2019, UN Doc A/RES/72/261, 24 December 2017, https://www un.org/en/ga/fifth/72/ppb1819sg.shtml, truy cập 03/02/2020 (18) UN, Report of the Chairs of the human rights treaty bodies on their 30th meeting, 11/7/2018, UN Doc A/73/140, para 57 (19) UN, Guterres sounds alarm over worst cashfow crunch in years, UN News, 26 July /2018 https://news un.org/en/story/2018/07/1015692, truy cập 03/02/2020 (20) UN, UN budget shortfalls seriously undermine the work of the Human Rights Treaty bodies, OHCHR News, 17/5/2019, https://www.ohchr.org/EN/News Events/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=24621& LangID=E; UN, OHCHR‟s Funding and Budget, https://www.ohchr.org/EN/AboutUs/Pages/Funding Budget.aspx, truy cập 05/02/2020 (20) OHCHR, United Nations Human Rights Appeal (2019), p 26, https://www.ohchr.org/Documents/ Publications/AnnualAppeal2019.pdf, truy cập 22/12/2020 19 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI trạng công việc hệ thống liên quan đến hành vi tất bên Do tăng thời gian họp (hai tuần để loại bỏ tồn đọng 15% báo cáo quốc gia sau 5%)(21) số ủy ban đạt tiến định liên quan đến việc loại bỏ tồn đọng báo cáo(22) số ủy ban khác khơng giảm, chí cịn gia tăng tồn đọng báo cáo quốc gia thành viên.(23) Điều phản ánh tình hình cụ thể ủy ban số lượng phê chuẩn tỉ lệ báo cáo quốc gia, đồng thời cho thấy cách tiếp cận khác ủy ban việc ưu tiên thời gian bổ sung để loại bỏ tồn đọng báo cáo Vì vậy, quốc gia thận trọng hạn chế việc cung cấp nguồn lực cho hệ thống.(24) Đáng ý, nhận khiếu nại cá nhân, số ủy ban không kiểm tra liệu vấn đề có xem xét xem xét quan ĐƯQT khu vực hay không Thực tiễn dẫn đến gánh nặng tải cho quan Bên cạnh đó, biện pháp giới hạn chặt chẽ số lượng từ báo cáo trả lời quốc gia tài liệu quan điều ước, giảm số lượng ngơn ngữ làm việc từ sáu xuống cịn ba ngơn ngữ(25) nhằm góp phần tiết kiệm chi phí(26) giới hạn (21) UN Doc A/RES/68/268, para 26 (22) UN Doc A/71/118, para 34 (23) UN Doc A/71/118, para 35 & Annex IV (24) UN, UN budget shortfalls seriously undermine the work of the Human Rights Treaty bodies, OHCHR News, tlđd; UN, “Human Rights Oversight in Peril Amid UN Budget Shortfall”, 17 May 2019, https://the globepost.com/2019/05/17/human-rights-un-budgetshortfall/, truy cập 22/12/2020 (25) UN Doc A/RES/68/268, para 30 (26) UN Doc A/73/309, para 16; UN Doc A/RES/ 20 lại không áp dụng cho tất bên liên quan đến đối thoại (ví dụ báo cáo tổ chức phi phủ).(27) Danh sách câu hỏi chuyên gia mức độ chi tiết chúng gần không bị hạn chế điều không phù hợp với thời gian dành cho phái đoàn trả lời câu hỏi họ Xét phương diện tăng cường khả tiếp cận trực tiếp quan sát hoạt động quan điều ước, việc tất ủy ban giảm nửa số ngôn ngữ làm việc dường biện pháp hữu ích Ngơn ngữ thứ tư sử dụng theo yêu cầu quốc gia bỏ qua khả chủ thể quyền, quan chức phủ, xã hội dân học giả tiếp cận thông tin ngôn ngữ họ ngôn ngữ không nằm danh sách bốn ngôn ngữ làm việc quan điều ước Đây chắn khơng phải lĩnh vực mà sách tiết kiệm chi tiêu nên đưa Hơn nữa, biện pháp rõ ràng làm tăng gánh nặng báo cáo cho quốc gia phải dịch thuật tài liệu báo cáo Thứ hai, xu hướng thống chức hệ thống quan điều ước q trình tăng cường có nguy làm suy yếu hiệu quan Một số đề xuất thống ủy ban thông qua việc thay đổi cấu trúc sở pháp lí cơng việc ủy ban.(28) Đề xuất 68/268, para.15-16; UN Doc A/71/118, para.70 (27) UN Doc A/71/118, para.15 (28) Bayefsky A, The UN human rights system: universality at the crossroads Ardsley: Transnational Publishers Inc., New York, 2001; Alston P, Crawford (eds), The future of the UN human rights treaty monitoring system, Cambridge University Press, Cambridge, 2000; Heyns C, Viljoen F, The impact of TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 8/2020 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI không bên liên quan hệ thống ủng hộ, có nguy làm suy yếu chất riêng tính độc lập ủy ban.(29) Đây có lẽ lí mà Nghị 68/268 không đề cập việc “thống nhất” mà “củng cố”, điều chỉnh bước thông qua “hài hoà” “tinh giản” phương thức làm việc ủy ban làm cho hoạt động chúng không tạo thành gánh nặng cho quốc gia bên liên quan khác Tuy nhiên, thay đổi hệ thống trình thực Nghị 68/268 thể khác biệt mờ nhạt “thống nhất” “hài hoà”, “củng cố” Về họp chủ tịch uỷ ban kết họp: Theo quy tắc thủ tục ủy ban, chủ tịch người điều hành họp ủy ban khơng có thẩm quyền thơng qua định thay mặt cho ủy ban Phù hợp với kêu gọi Nghị 68/268 sở đề nghị chủ tịch, uỷ ban thể hố cơng việc việc thơng qua thủ tục báo cáo đơn giản hoá, lưu ý hướng dẫn cho quốc gia thành viên đối thoại mang tính xây dựng, khuôn mẫu chung cho kết luận nhận xét bình luận the United Nations human rights treaties on the domestic level, Human Rights Q 23, 2000, p 483 - 553; UN Secretary-General, Strengthening of the United Nations: An Agenda for Further Change, September 2002, UN Doc A/57/387 (29) UN, Report of a Brainstorming Meeting on Reform of the Human Rights Treaty Body System, Malbun, Liechtenstein, 4–7 May 2003, UN Doc A/58/123; UN, Final report on enhancing the longterm efectiveness of the United Nations human rights treaty system, by the independent expert, Mr Philip Alston, 27 March 1996, UN Doc E/CN.4/1997/74 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 8/2020 chung…(30) Tuy nhiên, thủ tục thông qua văn kiện họp chủ tịch làm nảy sinh vấn đề nhiệm vụ trao cho chủ tịch Cụ thể, dự thảo văn kiện thảo luận họp chủ tịch không phát trước cho thành viên tham dự khoảng thời gian hợp lí, vậy, ủy ban khơng có đủ thời gian để thảo luận văn Các chuyên gia coi kết họp chủ tịch áp đặt nên họ thận trọng việc làm theo giải pháp đề xuất thế, có khác biệt đáng kể áp dụng văn ủy ban.(31) Ví dụ: họp thứ 31 vào tháng 6/2019, chủ tịch thông qua “Quan điểm tương lai hệ thống quan điều ước”,(32) ủng hộ ý tưởng việc hợp thủ tục báo cáo theo sáng kiến học thuật Học viện nhân quyền Luật nhân quyền quốc tế Geneva (Học viện Geneva).(33) Tuy nhiên, văn không giải thích lí chủ tịch tập trung chủ yếu vào đề xuất Học viện Geneva mà không thảo luận khuyến nghị Nghị 68/268 Do đó, văn dường khơng đưa quan điểm (30) Guidelines against Intimidation or Reprisals („San José Guidelines‟), 30 July 2015, UN Doc HRI/ MC/2015/6 (31) UN Doc A/73/309, para 52 (32) Treaty body Chairpersons, Position Paper on the future of the treaty body system, July 2019, https:// www.ohchr.org/EN/HRBodies/AnnualMeeting/Pages /Meetingchairpersons.aspx, truy cập 03/02/2020 (33) Geneva Academy of International Humanitarian Law and Human Rights (2018), Academic platform report on the 2020 review „Optimizing the UN treaty body system”, https://www.geneva-acade my.ch/joom latools-files/docman-files/Optimizing%20UN%20 Treaty%20Bodies.pdf, truy cập 22/12/2020 21 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI chung quan điều ước mà quan điểm chung chủ tịch với nghi ngờ định việc trước họp đó, liệu ủy ban có hội để đưa quan điểm hay khơng Hơn nữa, thủ tục báo cáo đơn giản chưa mang lại đơn giản hoá Nghị 68/268 đề xuất quốc gia thành viên nên xem xét khả sử dụng Thủ tục báo cáo đơn giản hoá (SRP),(34) theo đó, quan điều ước chuẩn bị Danh sách vấn đề trước quốc gia thành viên nộp báo cáo (LOIPR) Như vậy, quốc gia chuẩn bị báo cáo dựa danh sách mà gửi câu trả lời cho câu hỏi báo cáo quy trình báo cáo truyền thống SRP nhằm giảm gánh nặng báo cáo quốc gia làm cho toàn thủ tục (bao gồm đối thoại) trở nên tập trung dự đoán quốc gia bên khác tham gia đối thoại Tuy nhiên, không chắn SRP làm thay đổi quốc gia khơng nộp chậm nộp báo cáo,(35) thực tế đến SRP nhận đánh giá khác bên liên quan hệ thống Các chủ tịch mô tả SRP thủ tục phù hợp, tất ủy ban thực giúp quốc gia thành viên thực nghĩa vụ báo cáo quốc gia.(36) Mỗi ủy ban giới thiệu thủ tục với điều kiện cụ thể riêng số ủy ban chí giới 34 UN Doc A/RES/68/268, para.2 (35) Report of the Working Group, „Simplifed reporting procedure‟, December 2018, UN Doc CCPR/C/123/3, para.81, https://undocs.org/es/CCPR/ C/123/3, truy cập 22/12/2020 (36) UN Doc A/73/140, para.22 22 thiệu thủ tục đề án tiên phong.(37) Hơn nữa, SRP yêu cầu nhiều thông tin từ ủy ban ban thư kí, đặc biệt liên quan đến việc chuẩn bị LOIPR.(38) Hiện tại, chưa có đánh giá thức tác động việc sử dụng thủ tục SRP tất quan điều ước Về phía quốc gia khơng có quan điểm chung vấn đề này.(39) Trong số liệu thống kê cho thấy có gia tăng ổn định việc sử dụng SRP toàn hệ thống quan điều ước(40) có tỉ lệ tương đối nhỏ quốc gia áp dụng thủ tục này.(41) Bên cạnh đó, đề xuất thể hố khơng có tính khả thi Trước hết, hợp đánh giá quốc gia theo đề xuất Học viện Geneva:(42) quốc gia đánh giá tất quan điều ước có liên quan tuần, sau - năm, sở báo cáo quốc gia Điều có nghĩa báo cáo tổng hợp thay báo cáo định kì mà quốc gia phải nộp cho ủy ban liên quan Tương tự, danh sách tổng hợp câu hỏi chuẩn bị phạm vi SRP mà ủy ban phối hợp chuyển tiếp (37) UN, Identifying progress achieved in aligning the working methods and practices of the treaty bodies, Note by the Secretariat, 23 March 2018, UN Doc HRI/MC/2018/3, p - 3, https://undocs.org/ HRI/MC/2018/3, truy cập 22/12/2020 (38) UN Doc CCPR/C/123/3, para (39) UN Doc A/73/309, para 14 (40) UN Doc CCPR/C/123/3, Table „Procedures used for State party reports to all treaty bodies‟, p 8, https://undocs.org/CCPR/C/123/3, truy cập 22/12/2020 (41) UN Doc HRI/MC/2018/3, p (42) Geneva Academy of International Humanitarian Law and Human Rights (2018), tlđd TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 8/2020 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI tới quốc gia trước đánh giá Đánh giá tổng hợp dẫn đến ý kiến kết luận riêng từ ủy ban Thực tế, đề xuất yêu cầu tất ủy ban (trừ SPT) phải ngồi đồng thời Geneva phòng họp khác tuần Các quốc gia đánh giá gặp ủy ban liên quan Một lựa chọn khác, báo cáo quốc gia hợp đánh giá quốc gia theo cụm Theo đề xuất này, thay đánh giá lần tất ủy ban khoảng thời gian - năm, quốc gia đánh giá theo cụm (một cụm đánh giá sau năm) ủy ban khác Cơ chế báo cáo làm giảm gánh nặng báo cáo phía quốc gia, tránh trùng lặp thông tin báo cáo quốc gia lặp lại khuyến nghị ủy ban, làm cho hệ thống báo cáo dễ dự đoán cho quốc gia bên liên quan Thời gian phiên họp quan điều ước tương đương với lịch trình, chí cho phép phái đoàn giảm chuyến tới Geneva Tuy nhiên, đề xuất đặt số thách thức: - Thay đổi công việc hệ thống quan điều ước, đặc biệt thủ tục báo cáo, thay đổi nghĩa vụ theo điều ước Vì vậy, thay đổi cần đồng ý quốc gia, chí phải sửa đổi điều ước có Mỗi quan thành lập sở điều ước riêng biệt điều ước có khác quốc gia thành viên Tuỳ thuộc vào phạm vi điều ước, việc cải cách hệ thống quan điều ước yêu cầu sửa đổi điều ước có Vấn đề phức tạp nữa, mặt kĩ thuật, sửa đổi yêu cầu họp riêng biệt quốc gia thành viên khác đối TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 8/2020 với điều ước quốc gia lại phải tiến hành thủ tục theo cách thức pháp lí riêng biệt Đây khơng đơn thách thức thủ tục mà cịn thách thức trị - Hợp báo cáo làm suy yếu tính chun mơn hố quan điều ước Làm để chuyên gia vấn đề điều ước cụ thể lại chuẩn bị đối chiếu danh sách tổng hợp khía cạnh thuộc phạm vi điều ước khác? - Danh sách hợp vấn đề bao gồm phân bổ câu hỏi ủy ban nào? Tất quan điều ước xem xét toàn danh sách vấn đề vài ngày với số khác biệt nhỏ, vấn đề phân chia chặt chẽ ủy ban? Trong trường hợp thứ nhất, trùng lặp tránh khỏi Trong trường hợp thứ hai, ủy ban khả đặt câu hỏi mà họ quan tâm phạm vi nhiệm vụ Điều dẫn đến vấn đề quan trọng liên quan đến không giám sát việc thực quyền người - Cách thức để báo cáo tồn đọng tích hợp vào hệ thống báo cáo lịch trình tổng hợp cho tồn hệ thống nào? Việc đánh giá khơng có báo cáo khơng phải lựa chọn tốt từ góc độ thiết lập đối thoại mang tính xây dựng quốc gia ủy ban Thứ ba, đề xuất thể khác, ví dụ: đề xuất thành lập án nhân quyền giới(43) sở hợp Hội (43) De Gaer, The institutional future of the covenants: a world court of human rights? In Moeckli D et al (eds) Human Rights Covenants at 50: their 23 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI đồng nhân quyền (HRC) Uỷ ban quyền kinh tế, xã hội, văn hoá;(44) xây dựng hiến chương giới quyền người(45) thành lập nhóm cơng tác phối hợp quan điều ước vấn đề khiếu kiện cá nhân…(46) Mặc dù đề xuất có khía cạnh tích cực phương diện gắn kết quan điều ước danh sách điểm hạn chế đề xuất lại dài Ví dụ, việc thay đổi nội dung điều ước nghị định thư tuỳ chọn thủ tục khiếu nại cá nhân địi hỏi nỗ lực trị lớn quốc gia để sửa đổi điều ước; nguy tính đặc thù quan điều ước tích lũy chuyên môn phát triển theo thời gian; vấn đề khác liên quan đến thành phần, chuyên mơn quan thể, thành viên từ ủy ban khác phải đánh giá báo cáo nghe vụ việc lĩnh vực áp dụng điều ước cụ thể mà họ thiếu kiến thức phù hợp… Cấu trúc chung bao gồm thành viên từ quốc gia chưa kí kết điều ước nghị định past, present, and future Oxford University Press, Oxford, 2018, p 350 - 355; Nowak M, “It‟s time for a world court of human rights”, in: Bassiouni M, Schabas W (eds), New challenges for the UN human rights machinery What future for the UN treaty body system and the Human Rights Council procedures? Intersentia Publishers, Antwerp, 2011, p 17 - 35 (44) Schrijver N, Fifty years International Human Rights Covenants Improving the global protection of human rights by bridging the gap between the two Covenants Nederlands Tijdschrift voor de Mensenrechten 41(4), 2016, p 457 - 464 (45) Subedi, Effectiveness of the UN human rights system Reform and the judicialisation of human rights, Routledge, Abingdon, 2017 (46) Geneva Academy of International Humanitarian Law and Human Rights, 2018, tlđd 24 thư tuỳ chọn theo dõi cấu trúc Các quốc gia thận trọng đánh giá chuyên gia từ quốc gia không thành viên điều ước Điều dẫn đến nguy số vấn đề nhân quyền định khơng cịn chịu kiểm sốt nhận ý cấu trúc hợp Do đó, số lĩnh vực định, việc bảo vệ chủ thể quyền nhóm cá nhân đặc biệt bị giảm sút Một xu hướng khác đề xuất thể thay hệ thống báo cáo quan điều ước quy trình Kiểm điểm định kì phổ quát (UPR) gắn việc theo dõi khuyến nghị định ủy ban với quy trình UPR(47) Tuy nhiên, ý tưởng không khả thi khác biệt rõ ràng quan điều ước nhiệm vụ UPR Trộn lẫn chức chế đe doạ cân ảnh hưởng hệ thống nhân quyền phổ quát phát triển phận phi phủ (chuyên gia) quan điều ước với phận liên phủ đại diện HRC UPR Sự tương tác chế mang lại kết quan trọng, đặc biệt thúc đẩy quốc gia tham gia điều ước quốc tế quyền người, nộp báo cáo định kì cho uỷ ban tham gia đối thoại tương tác với uỷ ban Một số nhận xét đánh giá triển vọng Hệ thống quan điều ước quốc tế quyền người giai đoạn (47) Geneva Academy of International Humanitarian Law and Human Rights (2018), tlđd TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 8/2020 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI thực Nghị 68/268 tranh hỗn hợp tiến thách thức dai dẳng Bên cạnh thay đổi tích cực mà Nghị mang lại, hiệu hệ thống quan điều ước quyền người xa so với mong đợi Một mục đích Nghị giảm khối lượng công việc quan điều ước thông qua loại bỏ tồn đọng báo cáo quốc gia khiếu nại cá nhân có số quan đạt tiến đáng kể vấn đề Tất phát triển diễn với việc cắt giảm hỗ trợ nhân viên cho quan điều ước theo định Đại hội đồng kêu gọi OHCHR để thúc đẩy xếp thủ tục quan điều ước, từ giảm bớt khối lượng cơng việc ban thư kí Do đó, phát triển đặt nguy điều chỉnh không hiệu không cần thiết công việc quan điều ước Giới hạn khối lượng tài liệu quy định theo Nghị khơng chứng minh tính hiệu khơng áp dụng bình đẳng giới hạn số trang tất bên liên quan Ngoài ra, việc cắt giảm ngôn ngữ làm việc uỷ ban làm suy yếu khả tiếp cận quan sát trực tiếp hoạt động hệ thống, làm tăng khối lượng công việc quốc gia bên liên quan khác Mặc dù có học rút từ đề xuất cải cách trước đó, ý tưởng nhằm mục đích thống hoạt động quan điều ước gắn với việc sửa đổi sở pháp lí chúng nằm chương trình nghị tăng cường quan điều ước Những khuynh hướng khơng TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 8/2020 thể đề xuất học giả mà cịn thể khn khổ họp chủ tịch quan điểm chủ tịch ủng hộ ý tưởng báo cáo hợp Học viện Geneva đề xuất Tuy nhiên, quan điểm chủ tịch dường bị ảnh hưởng từ đề xuất bên ngồi khơng phải từ quan điểm uỷ ban Với khuynh hướng nói trên, việc tăng cường quan điều ước có hai triển vọng Thứ nhất, thực theo Nghị 68/268 ưu tiên hoạt động quan điều ước với trọng tâm thủ tục báo cáo khiếu nại cá nhân, tuỳ thuộc vào điều kiện phân bổ nguồn nhân lực tài đầy đủ Thứ hai, thơng qua họp, quốc gia thành viên định sửa đổi văn điều ước Đây lựa chọn cấp tiến, mang đến thay đổi sâu sắc cấu trúc hệ thống quan Hội nghị đánh giá năm 2020 đến gần, kì vọng “cải cách” dẫn đến thay đổi đáng kể cấu trúc pháp lí hệ thống quan điều ước khơng đạt được, thay vào cải tiến việc thực Nghị 68/268 Những thách thức phức tạp khơng thể giải việc tìm cách vượt qua tất chúng đơn giản thành lập án nhân quyền giới thực thể thống khác thể loại thuốc chữa bách bệnh kì diệu Quan điểm xác nhận phân tích hệ bất lợi mà đề xuất giải pháp thống dẫn đến cho hệ thống quan điều ước Trong đó, việc thực Nghị 68/268 mang lại “tiến thực tế”, đặc biệt đảm bảo khả dự đoán 25 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI chu kì báo cáo, tổ chức tốt đối thoại mang tính xây dựng phát triển đánh giá kết luận có tính tập trung hơn, hợp lí hố nguồn lực hệ thống mà khơng phải sửa đổi điều ước Như vậy, trình củng cố quan điều ước theo Nghị 68/268 chứng minh bước nhỏ, sáng tạo dẫn đến giải pháp hợp lí phạm vi quy phạm hành Theo hướng này, trước đưa kết luận xác tính hiệu phát triển diễn hệ thống quan điều ước cần thiết thay đổi thích hợp cơng việc hệ thống, cần phải đưa đánh giá tình trạng tất phân khúc hệ thống phù hợp với quan điểm bên liên quan chính, cụ thể: - Trước diễn họp thường niên chủ tịch, uỷ ban nên dành thời gian phiên họp để thảo luận so sánh phương pháp làm việc, từ định tập thể uỷ quyền cho chủ tịch thảo luận tán thành phương pháp thực tiễn làm việc họp thường niên; - Thường xuyên tổ chức thảo luận uỷ ban thông qua hội nghị truyền hình để thảo luận vấn đề liên quan đến gắn kết uỷ ban Điều tạo chế trao đổi thông tin quan điểm uỷ ban, đảm bảo tính hợp pháp việc định - Trong bối cảnh đa sắc thái cách tiếp cận uỷ ban quan điểm quốc gia thủ tục SPR khơng thiết phải tăng tốc độ áp dụng SRP với tất 26 quốc gia bỏ lại tất thủ tục tiêu chuẩn theo điều ước hành Điều cần thiết uỷ ban quốc gia cần có nhiều thời gian để đánh giá ưu điểm hạn chế thủ tục SPR Khi thực đánh giá này, cần ý đến khả thủ tục SRP vấn đề thực điều ước Bước đánh giá tồn diện xác tác động ý nghĩa thủ tục uỷ ban quốc gia toàn hệ thống tác động vấn đề tài nguồn lực Tuy nhiên, vấn đề cốt lõi cần trả lời đánh giá tác động toàn diện liệu so với quy trình truyền thống quy trình SPR có dẫn đến giám sát tốt việc tuân thủ quốc gia với nghĩa vụ họ quyền người hay khơng Đánh giá tồn diện năm 2020 hội thích hợp để thảo luận giải pháp Đánh giá nên dựa phân tích tồn diện vấn đề sau đây: hạn chế nguồn lực lí thực hạn chế này; bước thực tất bên liên quan; xu hướng xác định khơng qn việc giải thích vấn đề nhân quyền tương tự quan điều ước khác nhau; nghiên cứu trở ngại để báo cáo kịp thời thực đầy đủ khuyến nghị uỷ ban; cách tiếp cận quốc gia việc thực thi khuyến nghị quan điều ước cách thức đảm bảo khả quan sát trực tiếp hoạt động hệ thống quan điều ước Việt Nam thành viên số điều ước Liên hợp quốc quyền TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 8/2020 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI người ln tích cực hợp tác với uỷ ban để thực nghĩa vụ thành viên Việc hồn thành khối lượng cơng việc lớn để nộp hầu hết báo cáo quốc gia theo quy định thể nghiêm túc cam kết mạnh mẽ Việt Nam việc bảo đảm tôn trọng thực cam kết quốc tế lĩnh vực quyền người Tuy nhiên, giống nhiều nước phát triển khác, Việt Nam thường nộp báo cáo muộn so với thời hạn quy định thường xuyên phải làm báo cáo gộp nhiều kì,(48) ví dụ ghép báo cáo (lần 2, lần lần 4) báo cáo (lần lần 6; lần lần 8) thực Cơng ước Xố bỏ hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ (CEDAW), chậm nộp báo cáo lần thực Công ước quyền dân sự, trị (ICCPR) Nguyên nhân chủ yếu số lượng báo cáo nhiều (báo cáo định kì, báo cáo kì, báo cáo UPR…), phạm vi điều chỉnh công ước thường rộng nên khó thu thập, tổng hợp đánh giá thơng tin Để tháo gỡ khó khăn này, quan đầu mối chủ trì thực thi điều ước phải tăng cường phối hợp với với tổ chức phi phủ Trước mắt, Việt Nam cần áp dụng thủ tục báo cáo đơn giản hoá (SRP) hướng dẫn báo cáo uỷ ban, tuân thủ giới hạn dung lượng báo cáo, chuẩn bị báo cáo dựa Danh sách (48) Bộ Ngoại giao, “Thực nghĩa vụ báo cáo theo công ước quốc tế quyền người mà Việt Nam thành viên”, Hội thảo ngày 21/11/2017, phát biểu Thứ trưởng Bộ Ngoại giao Vũ Quang Minh, http://dangcongsan.vn/kinh-te-va-hoi-nhap/ thuc- hien-nghia-vu-bao-cao-theo-cong-uoc-quocte-ve-quyen-con-nguoi-463324.html, truy cập 05/02/2020 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 8/2020 vấn đề mà uỷ ban đưa (LOIPR), tăng cường tham gia khoá đào tạo uỷ ban tài trợ nâng cao lực cán nhân quyền… Trong thời gian tới, Việt Nam cần xem xét mời báo cáo viên đặc biệt vào thăm Việt Nam để hiểu thêm tình hình Việt Nam hỗ trợ Việt Nam đảm bảo tốt quyền người Việt Nam quốc gia đồng đề xuất góp phần vào việc thông qua Nghị thiết lập tiến trình liên phủ củng cố tăng cường hoạt động hiệu hệ thống quan điều ước quyền người (ngày 23/02/2012).(49) Hội nghị năm 2020 đánh giá hiệu biện pháp thực hội để Việt Nam tiếp tục thể vai trị tích cực quan điểm chủ đề Nauy, Costa Rica, Thụy Sĩ, Học viện Geneva… tổ chức họp, hội thảo kêu gọi tiến trình học thuật để phát triển ý tưởng, giải pháp để cải tiến hệ thống quan điều ước hỗ cho tiến trình liên phủ năm 2020.(50) Việc tham gia tổ chức nghiên cứu học thuật biện pháp cung cấp nguồn tham khảo để xây dựng lập trường quan điểm thức Việt Nam Hội nghị tới./ (49) https://www.ishr.ch/news/66-states-abstain-garesolution-creating-treaty-body-strengthening-process, truy cập 13/02/2020 (50) Wilton Park, Report, Strengthening the UN human rights treaty monitoring system: what are the next steps?, Jan 2015; OHCHR, Report of the Chairs of the human rights treaty bodies on their twentyseventh meeting, UN Doc A/70/30, http://tbinternet ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Downloa d.aspx?symbolno=A/70/302&Lang=en, truy cập 13/02/2020 27 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI TÀI LIỆU THAM KHẢO Alston P, Crawford (eds), The future of the UN human rights treaty monitoring system, Cambridge University Press, Cambridge, 2000 Bayefsky A, The UN human rights system: universality at the crossroads Ardsley: Transnational Publishers Inc., New York, 2001 De Gaer, The institutional future of the covenants: a world court of human rights? In Moeckli D et al (eds) Human Rights Covenants at 50: their past, present, and future Oxford University Press, Oxford, 2018 Heyns C, Viljoen F, The impact of the United Nations human rights treaties on the domestic level Hum Rights Q 23, 2000 Navanethem Pillay, Strengthening the United Nations human rights treaty body system, A report by the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR, 2012 Nowak M, It‟s time for a world court of human rights In: Bassiouni M, Schabas W (eds), New challenges for the UN human rights machinery What future for the UN treaty body system and the Human Rights Council procedures? Intersentia Publishers, Antwerp, 2011 Schrijver N, Fifty years International Human Rights Covenants Improving the global protection of human rights by bridging the gap between the two Covenants Nederlands Tijdschrift voor de Mensenrechten 41(4), 2016 Subedi, Effectiveness of the UN human rights system Reform and the judicialisation of human rights, Routledge, Abingdon, 2017 28 GIỚI HẠN CỦA PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN TẠI VIỆT NAM (tiếp theo trang 14) 11 Dương Thị Thanh Mai (chủ nhiệm), Báo cáo tổng hợp kết đề tài “Thể chế xã hội phát triển xã hội quản lí phát triển xã hội nước ta nay”, Chương trình khoa học & cơng nghệ cấp nhà nước KX02/06-10: “Quản lí phát triển xã hội tiến trình Đổi Việt Nam”, Bộ Khoa học Công nghệ, 2010 12 Đỗ Đức Minh, “Tìm hiểu Học thuyết Pháp luật tự nhiên”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số 06(262), 2014 13 Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Frequently asked questions on a human rights-based approach to development cooperation, United Nations, New York and Geneva, 2006, https://www.ohchr org/Documents/Publications/FAQen.pdf 14 Trương Hồng Quang, “Nhu cầu giải thích quy định hạn chế quyền người, quyền công dân Hiến pháp năm 2013”, Tạp chí Nhà nước Pháp luật, (3), 2018 15 Trương Hồng Quang, Quyền người đồng tính, song tính, chuyển giới liên giới tính theo pháp luật Việt Nam nay, Luận án tiến sĩ luật học, Học viện Khoa học xã hội, 2019 16 Hoàng Thị Kim Quế, “Tiết kiệm pháp luật lãng phí pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (19), 2011 17 Bùi Ngọc Sơn, “Từ giới hạn pháp luật đến điểm dừng Luật hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số chuyên đề Hiến kế lập pháp, số 27(106), 2007 18 W Friedmann, Law in a Changing Society, Middlesex: Penguin Books, 2nd ed., 1972 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 8/2020 ... với quan điều ước tương ứng báo cáo kì Khối lượng cơng việc ngày phi thực tế cấp độ quốc gia quốc tế cho thấy cần thiết phải có giải pháp để củng cố hệ thống quan điều ước quốc tế quyền người. .. cách tiếp cận quốc gia việc thực thi khuyến nghị quan điều ước cách thức đảm bảo khả quan sát trực tiếp hoạt động hệ thống quan điều ước Việt Nam thành viên số điều ước Liên hợp quốc quyền TẠP CHÍ... lại, hiệu hệ thống quan điều ước quyền người xa so với mong đợi Một mục đích Nghị giảm khối lượng cơng việc quan điều ước thông qua loại bỏ tồn đọng báo cáo quốc gia khiếu nại cá nhân có số quan