Bài viết trình bày khái niệm công khai, minh bạch và sự cần thiết phải bảo đảm công khai, minh bạch trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Các quy định bảo đảm công khai, minh bạch trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Những hạn chế, bất cập về bảo đảm công khai, minh bạch trong thực hiện quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; Một số kiến nghị bảo đảm công khai, minh bạch trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT BẢO ĐẢM TÍNH CƠNG KHAI, MINH BẠCH TRONG QUY TRÌNH XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM Lê Thị Thiều Hoa* *ThS Trưởng ban Ban Nghiên cứu pháp luật Hành - Nhà nước, Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp Thơng tin viết: Từ khóa: Công khai, minh bạch; nhà nước pháp quyền; quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Lịch sử viết: Nhận Biên tập Duyệt : 05/7/2021 : 15/8/2021 : 18/8/2021 Article Infomation: Keywords: Transparency; the rule of law; process of development and promulgation of legal documents Article History: Received Edited Approved : 05 Jul 2021 : 15 Aug 2021 : 18 Aug 2021 Tóm tắt: Công khai, minh bạch thành tố quan trọng quản trị quốc gia hiệu yêu cầu thiếu nhằm đảm bảo thực dân chủ nhà nước pháp quyền dân, dân dân Trong nhà nước pháp quyền, pháp luật tối thượng, sở tổ chức hoạt động nhà nước; đó, pháp luật phải bảo đảm tính cơng khai, minh bạch, khả thi hiệu Tại Việt Nam, yêu cầu xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, khả thi, cơng khai, minh bạch có tính ổn định cao luôn đặt Để đạt mục tiêu đó, điều kiện cần thiết quan trọng phải bảo đảm tính cơng khai, minh bạch quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Abstract: Publicity and transparency are the ones of the important components for an effective national governance and are indispensable requirements to ensure the implementation of democracy in the rule of law state of the people, by the people and for the people Under the rule of law, the law is paramount, stablishing a ground for the organization and operation of the state; therefore, the law should ensure the publicity, transparency, feasibility and effectiveness In Vietnam, the requirement to develop a unified, synchronous, feasible, open, transparent and highly stable legal system has always been required For this goal, one of the necessary and important conditions is to ensure publicity and transparency right in the process of development and promulgation of legal documents Khái niệm công khai, minh bạch cần thiết phải bảo đảm cơng khai, minh bạch quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật 1.1 Khái niệm Cơng khai hiểu “khơng giấu diếm, bí mật mà cho người biết”1 Còn minh bạch “sáng rõ, rành mạch”2 Công khai, minh bạch khái niệm mới, với hình thành phát triển lý thuyết quản trị nhà nước khái niệm ngày sử dụng rộng rãi có nội hàm mở rộng Theo đó, cơng khai khơng “mở” thơng tin mà cịn “mở” việc người dân quyền tiếp cận thơng tin Nhà nước cung cấp Minh bạch có hàm nghĩa rộng hơn, nghĩa phải công khai mà cịn thể tính tin cậy, qn, dễ hiểu, dễ tiếp cận thơng tin, tính Nguyễn Như Ý (chủ biên), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb Đại học Quốc gia Tp Hồ Chí Minh, 2007, tr 346 Nguyễn Như Ý (chủ biên), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb Đại học Quốc gia Tp Hồ Chí Minh, 2007, tr.1037 Số 17(441) - T9/2021 21 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT rõ ràng, khơng khuất tất, khơng khó khăn q trình cung cấp thơng tin Đặc biệt, minh bạch gắn liền với trách nhiệm người cung cấp thông tin, không sẵn sàng chia sẻ thơng tin mà cịn phải đảm bảo điều kiện cho người có khả tiếp cận thông tin, sẵn sàng tham gia trao đổi, giải trình cách thẳng thắn, trung thực vấn để xung quanh thông tin cung cấp Có trách nhiệm, có xu hướng cơng khai đảm bảo điều kiện cho công khai, nhờ vậy, tạo minh bạch Như vậy, hiểu, bảo đảm cơng khai, minh bạch quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) việc quan, người có thẩm quyền khn khổ quy định pháp luật có trách nhiệm tạo hội, điều kiện cho cá nhân, tổ chức biết, hiểu, tiếp cận, tham gia ý kiến, trao đổi thông tin nội dung có liên quan suốt q trình xây dựng ban hành VBQPPL 1.2 Sự cần thiết phải bảo đảm cơng khai, minh bạch quy trình xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật Thứ nhất, bảo đảm công khai, minh bạch để người dân thực quyền hiến định Hiến pháp năm 2013 ghi nhận, cơng dân có quyền tham gia quản lý nhà nước xã hội, tham gia thảo luận kiến nghị với quan nhà nước vấn đề sở, địa phương nước Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý Nhà nước xã hội; công khai minh bạch việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị người dân Quyền tham gia quản lý nhà nước xem quyền trị quan trọng công dân, bảo đảm cho công dân thực quyền làm chủ nhà nước, làm chủ xã hội, “được biết, bàn, làm, kiểm tra” Quyền thực nhiều hình thức khác nhau, nội 22 Số 17(441) - T9/2021 dung để Nhân dân tham gia quản lý nhà nước việc Nhân dân tham gia xây dựng hoàn thiện pháp luật Với chất nhà nước dân, dân, dân, pháp luật phải thể ý chí Nhân dân, phản ánh trung thực ý chí Nhân dân Muốn vậy, trước hết, người dân cần biết, tiếp cận thông tin, có ý kiến, tham gia vào trình xây dựng văn pháp luật Nhà nước phải có trách nhiệm bảo đảm quyền cách tạo vận hành chế công khai, minh bạch để thu hút tham gia người dân có hiệu Ỏ cần hiểu người dân tham gia với tư cách người chủ quyền lực thiết chế tư vấn hỏi đến Nhà nước thấy cần thiết Thứ hai, bảo đảm công khai minh bạch để VBQPPL ban hành tạo đồng thuận xã hội, từ mà nâng cao hiệu tổ chức thi hành Thực tiễn cho thấy, trình xây dựng sách, soạn thảo văn khơng cơng khai minh bạch người dân khơng biết dự định sách văn ban hành dễ gây sốc cho xã hội Các chủ thể chịu tác động (trực tiếp gián tiếp) văn không sẵn sàng cho việc thực thi pháp luật điều khiến cho việc tổ chức thi hành pháp luật không đạt hiệu mong muốn Quá trình xây dựng pháp luật trình phức tạp, phải giải nhiều mâu thuẫn, xung đột lợt ích nhớm lợi ích khác xã hội Hơn hết, người dân, đặc biệt đối tượng chịu tác động trực tiếp gián tiếp văn biết dự đốn văn có tác động họ, xã hội đối tượng khác có liên quan Do vậy, sách đối tượng chịu tác động trực tiếp gián tiếp trao đổi, tranh luận trước thông qua tránh phản ứng tiêu cực từ xã hội, dễ tạo NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT đồng thuận xã hội, góp phần đảm bảo tính khả thi VBQPPL tổ chức thi hành Thứ ba, bảo đảm cơng khai, minh bạch để kiểm sốt, ngăn ngừa lợi ích nhóm xây dựng pháp luật, phịng ngừa tham nhũng sách Hoạt động xây dựng pháp luật hoạt động bao gồm nhiều công đoạn khác nhau, chủ yếu tập trung vào Chính phủ, quan Chính phủ (các bộ, ngành) chịu trách nhiệm Điều tiềm ẩn nhiều rủi ro: nhiều trường hợp việc soạn thảo sách bị chi phối lợi ích nhóm, toan tính cục bộ, đặc quyền, đặc lợi bộ, ngành dẫn đến sách trở nên méo mó, lệch lạc, xa rời thực tiễn Vì vậy, góc độ kiểm sốt, phịng ngừa chi phối lợi ích nhóm tham nhũng sách, việc bảo đảm cơng khai, minh bạch hoạt động xây dựng pháp luật nội dung quan trọng, liều “vắc xin” để phòng, chống bệnh quan liêu, lạm quyền bệnh cố hữu người nắm giữ quyền lực Các quy định bảo đảm công khai, minh bạch quy trình xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật Trên sở quy định Hiến pháp năm 2013, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Luật Sửa đổi, bổ sung số điều Luật Ban hành VBQPPL năm 2020 (Luật Sửa đổi, bổ sung năm 2020), Nghị định số 34/2016/ NĐ-CP ngày 4/5/2016 Chính phủ quy định chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (Nghị định số 34) có nhiều quy định nhằm mở rộng dân chủ, tăng cường công khai, minh bạch trình xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 xem việc bảo đảm công khai, minh bạch nguyên tắc mà quan người làm công tác xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật phải tuân thủ Theo quy định Điều Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, việc xây dựng ban hành VBQPPL phải bảo đảm tính minh bạch quy định VBQPPL; bảo đảm công khai, dân chủ việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị cá nhân, quan, tổ chức trình xây dựng, ban hành VBQPPL Cụ thể hóa nguyên tắc này, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Luật Sửa đổi, bổ sung 2020 văn hướng dẫn thi hành quy định số nội dung sau: - Một là, quy định rõ cá nhân, tổ chức, quan quyền tham gia ý kiến xây dựng VBQPPL trách nhiệm quan có thẩm quyền phải tạo điều kiện để cá nhân, quan, tổ chức tham gia ý kiến Điều Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định cách khái quát: Trong trình xây dựng VBQPPL, quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội chủ trì soạn thảo quan, tổ chức có liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện để quan, tổ chức, cá nhân tham gia góp ý kiến đề nghị xây dựng VBQPPL, dự thảo VBQPPL, tổ chức lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp VBQPPL Căn vào tính chất phức tạp loại VBQPPL mà trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành loại văn có điểm khác nhau, nhiên việc bảo đảm cho cá nhân, tổ chức, quan tham gia góp ý vào đề nghị xây dựng văn dự thảo văn xem u cầu xun suốt, có tính chủ động bắt buộc tồn quy trình từ giai đoạn lập đề nghị, phân tích sách giai đoạn soạn thảo, thẩm định, thẩm tra dự án, dự thảo VBQPPL Đặc biệt, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 với việc thực quy định phân tích sách, đánh giá tác động sách giai đoạn lập đề nghị xây dựng văn khiến cho “ẩn số” xuất sách trở nên minh bạch, Số 17(441) - T9/2021 23 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT rõ ràng quan lập đề nghị luận giải đầy đủ mục tiêu, tác động giải pháp thực sách Để tăng cường tính minh bạch sách đề xuất, giai đoạn này, quan lập đề nghị phải đánh giá tác động sách, xây dựng dự thảo báo cáo đánh giá tác động có trách nhiệm lấy ý kiến góp ý, phản biện dự thảo báo cáo3 - Hai là, phân định đa dạng đối tượng tham gia với mức độ tham gia khác để tăng cường tính hiệu thực chất cho hoạt động tham gia ý kiến xây dựng VBQPPL Bên cạnh quy định có tính chất tạo hội mở cho tham gia rộng rãi cá nhân, quan, tổ chức nói chung, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 trọng đến việc lấy ý kiến số đối tượng đặc thù; ví dụ, quy định trách nhiệm bắt buộc lấy ý kiến Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp giải pháp thực sách đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định Các Bộ nêu có trách nhiệm góp ý kiến văn đánh giá nguồn tài chính, nguồn nhân lực, tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam thành viên, tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống đề nghị xây dựng với hệ thống pháp luật;4 tổ chức, vai trò Phịng Thương mại Cơng nghiệp (tổ chức đại diện cho tiếng nói cộng đồng doanh nghiệp) Mặt trận Tổ quốc Việt Nam khẳng định; cá nhân, Luật quy định rõ trách nhiệm bắt buộc lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp sách giai đoạn lập đề nghị soạn thảo văn bản5 Các chuyên gia, nhà khoa học huy động tham gia vào hoạt động giai đoạn lập đề nghị xây dựng văn như: tổng kết, đánh giá tình hình thi hành pháp luật; rà sốt đánh giá văn quy phạm pháp luật hành; khảo sát, điều tra xã hội học; tập hợp, nghiên cứu, so sánh tài liệu, điều ước quốc tế có liên quan đến sách đề xuất; đánh giá tác động sách đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật6 - Ba là, quy định rõ trách nhiệm quan nhà nước việc tạo hình thức lấy ý kiến công khai, đa dạng, phong phú vào giai đoạn khác trình xây dựng VBQPPL như: lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo văn đề nghị góp ý kiến, tổ chức hội thảo, tọa đàm, thông qua phương tiện thông tin đại chúng, tổ chức họp báo thông tin, tổ chức đối thoại trực tiếp sách cần thiết7 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 yêu cầu đăng tải công khai hồ sơ, tài liệu có liên quan đến dự án, dự thảo VBQPPL Cổng thông tin điện tử Quốc hội/ Chính phủ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo để quan tâm có hội chủ động tham gia ý kiến Trong giai đoạn lập đề nghị, tài liệu đăng tải bao gồm báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động Khoản 3, khoản Điều 85; Điều 86; khoản 3, Khoản Điều 112; Điều 113 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Khoản Điều 36 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Khoản Điều 36; khoản Điều 86, khoản Điều 113; khoản Điều 55; khoản Điều 57; khoản Điều 81; Điều 90, 91, Điều 97, Điều 101, Điều 114 Điều 11 Nghị định số 34 Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, trường hợp cần thiết tổ chức họp báo thơng tin sách đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để thu hút quan tâm đối tượng chịu tác động Đối với đề nghị xây dựng nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trường hợp cần thiết, quan chủ trì soạn thảo tổ chức đối thoại trực tiếp sách với đối tượng chịu tác động trực tiếp nghị 24 Số 17(441) - T9/2021 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT sách đề nghị xây dựng văn bản8 với thời gian đăng tải 30 ngày Trong trình soạn thảo văn bản, tài liệu đăng tải toàn văn dự thảo văn tờ trình thời gian 60 ngày (trừ văn ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn) để quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến9 Bên cạnh việc đăng tải toàn văn dự thảo văn bản, quan lấy ý kiến xác định nội dung lấy ý kiến phù hợp với đối tượng lấy ý kiến xác định cụ thể địa tiếp nhận ý kiến; tập trung vào sách lớn, quan trọng, trực tiếp ảnh hưởng đến doanh nghiệp, người dân Trong thời gian dự thảo lấy ý kiến, quan chủ trì soạn thảo chỉnh lý lại dự thảo văn mà khác với dự thảo đăng tải trước phải đăng lại dự thảo văn chỉnh lý10 - Bốn là, quy định rõ trách nhiệm quan lấy ý kiến việc tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý11 Có thể nói rằng, khâu tiếp thu, phản hồi ý kiến công dân, tổ chức thủ tục quan trọng thể tính dân chủ, minh bạch hoạt động quan nhà nước, đồng thời, thể mối quan hệ thông tin hai chiều chủ thể lấy ý kiến chủ thể góp ý Phản hồi không dừng lại việc chủ thể lấy ý kiến thông tin lại cho đối tượng lấy ý kiến việc tổng hợp tiếp thu, chỉnh lý dự thảo mà quan trọng giải thích lý việc tiếp thu hay khơng tiếp thu Chính vậy, luật quy định cụ thể việc quan chủ trì lấy ý kiến phải đăng tải báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến Cổng thông tin điện tử đề nghị xây dựng VBQPPL trình xây dựng dự thảo VBQPPL12 Thời gian đăng tải ba mươi ngày Báo cáo giải trình việc tiếp thu ý kiến tài liệu bắt buộc hồ sơ trình quan có thẩm quyền xem xét, ban hành13 - Năm là, quy định rõ việc bảo đảm quyền tiếp cận VBQPPL quan, tổ chức, cá nhân sau văn ban hành Sau VBQPPL thông qua ký ban hành, quan nhà nước, người có thẩm quyền có trách nhiệm thực số hoạt động như: Công bố VBQPPL; đăng Công báo; đăng tải VBQPPL Cơ sở liệu quốc gia pháp luật đưa tin phương tiện thông tin đại chúng14 Việc công bố, đăng Công báo, đăng tải phải thực thời hạn luật định, nhằm bảo đảm cho tất người tiếp cận VBQPPL cách cơng khai, minh bạch, kịp thời, từ mà giúp người biết quyền, nghĩa vụ để có sẵn sàng cho việc thực thi đầy đủ quy định pháp luật Tóm lại, với nội dung nêu trên, thấy rằng, bản, pháp luật hành có nhiều quy định chặt chẽ, hợp Khoản Điều 36 Khoản Điều 57; khoản Điều 81; khoản Điều 97; khoản Điều 101; khoản Điều 105; khoản Điều 106; khoản Điều 107; khoản Điều 108 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 10 Khoản Điều 57 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Khoản Điều 36, khoản Điều 57, khoản Điều 86 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 12 Khoản Điều 36; khoản Điều 55; khoản Điều 86; khoản Điều 97, khoản Điều 57 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 13 Ngoài ra, theo quy định Điều 36 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015, quan, tổ chức chủ trì soạn thảo dự thảo văn phản biện có trách nhiệm trả lời văn kiến nghị Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, trường hợp khơng tiếp thu kiến nghị phải giải trình; báo cáo ý kiến phản biện xã hội Mặt trận Tổ quốc Việt Nam với quan, tổ chức có thẩm quyền ban hành văn 14 Điều 150 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 11 Số 17(441) - T9/2021 25 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT lý nhằm bảo đảm tăng cường tính cơng khai, minh bạch quy trình xây dựng ban hành VBQPPL Đây sở pháp lý quan trọng góp phần tạo chuyển biến ngày tích cực cơng tác xây dựng, ban hành VBQPPL, từ góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu hoạt động quản trị nhà nước Đây việc đáp ứng đòi hỏi, yêu cầu đặt cam kết quốc tế mà Việt Nam tham gia ký kết gia nhập, là: “Tăng cường tính minh bạch quy trình định, thúc đẩy đóng góp cơng chúng vào quy trình định; Đảm bảo cho cơng chúng tiếp cận thông tin cách hiệu ”15 Những hạn chế, bất cập bảo đảm công khai, minh bạch thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Như phân tích trên, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 đánh giá “bước tiến” trình mở rộng dân chủ, bảo đảm tính cơng khai minh bạch hóa quy trình xây dựng VBQPPL, tạo nhiều hội cho cá nhân, tổ chức (đặc biệt chuyên gia, nhà khoa học, đối tượng chịu tác động, cộng đồng doanh nghiệp) tham gia cách thực chất có ý nghĩa vào quy trình Tuy nhiên, việc thực quy trình xây dựng VBQPPL thực tế số tồn tại, bất cập làm hạn chế phần quy định tiến luật Có thể nêu số bất cập sau: - Việc công khai thông tin thu hút tham gia người dân thông qua hoạt động đăng tải dự thảo văn tài liệu có liên quan Cổng thơng tin điện tử cịn mang tính hình thức, chưa thực có hiệu Việc đăng tải hồ sơ dự án luật trang thơng tin điện tử cịn hình thức Một số dự án luật chưa đăng tải thời hạn theo quy định Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, đặc biệt với dự án luật đề nghị bổ sung vào chương trình Theo thống kê thực hiện, rà soát số dự thảo luật, pháp lệnh lấy ý kiến website: duthaoonline quochoi.vn (cập nhật ngày 20/8/2018) cho thấy, số lượng ý kiến người dân tham gia góp ý dự thảo luật, pháp lệnh (đa số có khoảng 10 đến 20 ý kiến); chí có dự thảo luật khơng có ý kiến góp ý người dân (Luật Đầu tư cơng, Luật sửa đổi, bổ sung Luật có quy định liên quan đến quy hoạch, Dự thảo Luật Kiến trúc…)16 Tại cổng thông tin điện tử, tỷ lệ người tham gia đóng góp ý kiến cịn thấp hơn, văn từ đến hai ý kiến, chí có văn khơng có ý kiến Một nguyên nhân hạn chế việc lấy ý kiến dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm Việc đăng tải toàn văn dự thảo (nhiều dài, “đồ sộ”) mà không nêu vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với đối tượng lấy ý kiến, khơng có hướng dẫn cụ thể nên người dân khó tiếp cận, khó tham gia ý kiến Bên cạnh đó, phiên dự thảo khác không đăng tải đầy đủ trang tin điện tử quan chủ trì soạn thảo Vì thế, nhiều trường hợp, dự thảo lấy ý kiến công khai phiên khác, sau dự thảo chỉnh sửa với nhiều thay đổi quan trọng lại không công khai Người dân (đặc biệt đối tượng chịu tác động) biết dự thảo dự thảo cuối trước trình ký? Việc thay đổi phiên dự thảo Điều 13 Công ước Liên hợp quốc chống tham nhũng Xem thêm: Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2018), Tác động dư luận xã hội việc xây dựng pháp luật Việt Nam nay, Đề tài NCKH cấp sở (Chủ nhiệm: Lê Thị Thiều Hoa) 15 16 26 Số 17(441) - T9/2021 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT khiến cho tính minh bạch quy trình soạn thảo bị giảm sút ý nghĩa - Việc lấy ý kiến số đối tượng đặc thù chưa mang lại hiệu mong muốn, cịn bỏ sót nhiều đối tượng cần lấy ý kiến Mặc dù Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 nghị định hướng dẫn thi hành tạo chế dân chủ minh bạch để thu hút tham gia chuyên gia, nhà khoa học, đối tượng chịu tác động trực tiếp văn giai đoạn quy trình xây dựng pháp luật, việc lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp chưa đầy đủ chưa tạo hình thức lấy ý kiến đa dạng, phù hợp Chưa có chế thật hiệu để mở rộng tham gia chuyên gia, nhà khoa học vai trị người phản biện sách cách thường xuyên có chất lượng Việc tham gia phản biện xã hội Mặt trận Tổ quốc Việt Nam mờ nhạt Hiện nay, luật quy định việc thực phản biện xã hội Mặt trân Tổ quốc giai đoạn soạn thảo văn mà thực từ giai đoạn lập đề nghị xây dựng sách - Việc nghiên cứu, tiếp thu, phản hồi, giải trình ý kiến góp ý cịn chưa trọng mức, chưa thực nghiêm túc 17 Mặc dù Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định trách nhiệm quan chủ trì lấy ý kiến việc tiếp thu, phản hồi, giải trình ý kiến góp ý đăng tải cơng khai nội dung tiếp thu giải trình, lại khơng quy định cụ thể cách thức, nội dung, thời gian tiếp thu, phản hồi vấn đề khác có liên quan đến việc tiếp thu phản hồi ý kiến Việc tổng hợp ý kiến giải trình, tiếp thu ý kiến đơi cịn mang tính chủ quan quan chủ trì soạn thảo mà chưa xuất phát từ thực tiễn khách quan 17 18 hoạt động lấy ý kiến Các quan hầu hết tiếp thu, giải trình hồ sơ trình, hồ sơ gửi thẩm định, thẩm tra mà không đăng tải công khai nội dung để quan, tổ chức, cá nhân góp ý biết Đối với dự thảo Thơng tư VBQPPL địa phương, luật không quy định trách nhiệm phải đăng tải công khai báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến Trong nhiều trường hợp, khó tiếp cận giải trình quan chủ trì soạn thảo Vì vậy, đối tượng góp ý khơng thể biết ý kiến tiếp thu hay khơng, đặc biệt, sách, vấn đề cịn nhiều ý kiến khác Có thể nói, việc tiếp thu, phản hồi giải trình khâu hạn chế quy trình minh bạch hóa hoạt động xây dựng pháp luật Chính “thờ ơ” tiếp thu, phản hồi ý kiến khiến người đóng góp ý kiến không cảm thấy tôn trọng giảm động lực tham gia góp ý Điều lâu dài làm nản lịng chủ thể có ý kiến niềm tin họ minh bạch, cầu thị từ quan hoạch định sách dần suy giảm - Một số trường hợp xây dựng ban hành văn QPPL theo trình tự thủ tục rút gọn dễ bị bỏ qua thủ tục lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp Để phục vụ cho hoạt động quản lý điều hành kịp thời, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 cho phép áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn xây dựng ban hành VBQPPL số trường hợp đặc biệt trường hợp khẩn cấp theo quy định pháp luật tình trạng khẩn cấp, trường hợp cấp bách để giải vấn đề phát sinh thực tiễn… Điều đồng nghĩa với việc văn khơng phải thực quy trình phân tích sách giai đoạn lập đề nghị18 Trong giai đoạn soạn thảo, quan chủ trì Xem: Bộ Tư pháp (2019), Báo cáo số 08/BC-BTP ngày 11/01/2019, tlđd, Hà Nội, tr.14 Đối với văn phải thực quy trình lập đề nghị Số 17(441) - T9/2021 27 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT soạn thảo không bắt buộc phải tổ chức lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp văn bản, quan, tổ chức, cá nhân có liên quan dự thảo văn Thực tế cho thấy, quy định dễ bị lạm dụng, đặc biệt việc ban hành văn trường hợp “cần sửa đổi để phù hợp với văn quy phạm pháp luật ban hành” Việc xây dựng VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn trường hợp làm hội có ý kiến đối tượng chịu tác động khiến cho quy định, sách đánh giá chưa kỹ càng, thận trọng, dễ dẫn tới hệ thực tiễn không mong muốn Trên thực tế, có quy định VBQPPL ảnh hưởng đến quyền lợi ích hợp pháp doanh nghiệp Ví dụ, số nghị định quy định điều kiện kinh doanh đề xuất soạn thảo theo trình tự, thủ tục rút gọn (với lý để kịp thời hạn theo yêu cầu Luật Đầu tư năm 2014); vậy, nhiều điều kiện kinh doanh bất hợp lý bị bỏ qua thiếu thời gian để cân nhắc, đánh giá kỹ Việc áp dụng quy định gây vướng mắc, bất cập với số vấn đề khác nảy sinh thực tiễn dẫn tới việc số văn điều kiện kinh doanh vừa ban hành năm 2016 lại phải tiếp tục đề xuất, sửa đổi năm 201819 Một số kiến nghị bảo đảm công khai, minh bạch quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Có thể khẳng định rằng, đổi hồn thiện quy trình xây dựng pháp luật theo hướng ngày bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch trách nhiệm giải trình ln mục tiêu mà Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hướng tới Điều để thực cam kết quốc tế, mà xuất phát từ yêu cầu tự thân Nhà nước nỗ lực tạo thành tố tích cực phục vụ cho quản trị tốt hiệu Để đạt mục tiêu cách thực chất hiệu quả, thực quy trình xây dựng pháp luật, cần thực số giải pháp sau đây: - Đổi cách thức đăng tải nội dung đưa lấy ý kiến người dân Theo đó, nội dung (ý tưởng xây dựng sách, quy định pháp luật vấn đề liên quan) đưa lấy ý kiến phải thuyết minh giải trình rõ ràng mục tiêu, quan điểm, nội dung, tác động sách, dự thảo văn Nếu có nhiều nội dung, phải xác định nội dung trọng tâm, trọng điểm, nội dung có vướng mắc, nội dung liên quan đến lợi ích nhiều nhóm đối tượng xã hội khơng bỏ qua việc phân tích tác động sách, dự thảo văn nhóm lợi ích liên quan - Mở rộng hội tiếp cận thông tin cho người dân, cơng khai thơng tin nhiều chiều, đồng thời khuyến khích người dân chủ động tìm kiếm thơng tin Hiện nay, việc cơng khai thơng tin sách, dự thảo văn pháp luật thực cách đăng tải toàn văn dự thảo cổng thơng tin điện tử Chính phủ, quan chủ trì soạn thảo Để mở rộng hội tiếp cận thông tin cho người dân, cần thiết kế đa dạng hố cơng cụ cung cấp thơng tin, cách thức cơng khai thơng tin (ví dụ lấy ý kiến trang báo điện tử với câu hỏi ngắn, đơn giản, dễ hiểu; nêu vấn đề sách, vấn đề cịn nhiều ý kiến khác thay tung dự thảo đồ sộ, chi tiết ) Các nội dung lấy ý kiến phải rõ ràng, thân thiện với người dân, tránh sử dụng thuật ngữ chuyên môn làm khó người dân VCCI: Tổng hợp khó khăn, vướng mắc việc thực Luật ban hành văn QPPL 2015, http:// vibonline.com.vn/bao_cao/tong-hop-kho-khan-vuong-mac-trong-viec-thuc-hien-luat-ban-hanh-van-banqppl-2015 19 28 Số 17(441) - T9/2021 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT - Đa dạng hóa cách thức, phương pháp thu hút tham gia người dân vào dự thảo văn Với đối tượng khác cần có cách thức phương pháp thu hút tham gia khác nhau; đó, đặc biệt trọng huy động tham gia đối tượng chịu tác động trực tiếp văn chuyên gia, nhà khoa học vào giai đoạn phân tích sách, đánh giá tác động sách, soạn thảo dự thảo văn có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành, có phạm vi tác động chủ yếu số lĩnh vực ngành, nghề định20 Đối với đối tượng này, hiệu tạo cho họ hội phản biện, tham gia ý kiến thông qua diễn đàn đối thoại trực tiếp chế phản biện theo yêu cầu - Xây dựng chế nghe, tiếp thu phản hồi ý kiến cách thường xuyên có trách nhiệm Để thu hút tham gia, phải có đối thoại khơng phải độc thoại Thơng tin phải mang tính chất hai chiều Cơng chúng phải có hội tiếp cận nguồn thơng tin đa chiều, chí khác biệt hồn tồn với ý kiến quan chủ trì soạn thảo Các ý kiến tham gia phải quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu cẩn trọng có trách nhiệm Việc tiếp thu hay khơng tiếp thu phải giải trình rõ ràng, cơng khai kịp thời phương tiện, công cụ nhận ý kiến tham gia người dân Chỉ có phản hồi đầy đủ, cơng khai, rõ ràng, kịp thời cơng chúng thấy ý kiến họ lắng nghe cách thật sự, tạo lịng tin tín nhiệm nhân dân để lần sau họ lại tiếp tục quan tâm tham gia Tạo diễn đàn đối thoại trực tiếp nhà lãnh đạo, nhà hoạch định sách, quan quản lý với đối tượng đại diện cho nhóm lợi ích khác chịu điều chỉnh trực tiếp sách ban hành Tuy nhiên, việc tổ chức đối thoại trực tiếp với công chúng cần phải tổ chức cách thực chất, bản, lựa chọn hình thức phù hợp với loại đối tượng, tránh tính trạng tạo tâm lý e ngại, nể nang, cuối lại tạo dân chủ hình thức thiếu khách quan - Xây dựng chế giám sát hoạt động tổ chức lấy ý kiến tiếp thu, giải trình ý kiến quan chủ trì soạn thảo Việc giám sát thực quan thẩm định, thẩm tra dự án luật, pháp lệnh Các quan phải xem xét, đánh giá việc tổng hợp giải trình ý kiến quan soạn thảo, thấy chưa đầy đủ ý kiến giải trình chưa xác đáng trả lại hồ sơ đề nghị thực lại quy trình Việc giám sát thực đối tượng tham gia ý kiến, trường hợp đối tượng nhận thấy quan chủ trì soạn thảo chưa giải trình ý kiến người góp ý Để thực chế giám sát cần quy định địa để tiếp nhận ý kiến phản ánh người dân công khai việc giải kiến nghị đó21 - Xây dựng hoàn thiện sở liệu quốc gia pháp luật; nghiên cứu sở liệu lịch sử lập pháp để đảm bảo lưu trữ, khai thác thơng tin liên quan đến q trình xây dựng, ban hành đạo luật, có tài liệu liên quan đến ý kiến phản biện, tham gia góp ý báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến quan chủ trì cơng bố hồ sơ trình dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật Vai trò tổ chức xã hội trình xây dựng pháp luật, http://isee.org.vn/vi/blog /Article/ vaitro-cua-cac-to-chuc-xa-hoi-trongqua-trinh-xay-dung-phap-luat, truy cập ngày 03/3/2021 21 Xem thêm: Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2020), Trách nhiệm giải trình quan nhà nước trình xây dựng thi hành pháp luật - Thực trạng giải pháp, Đề tài NCKH cấp Bộ, (Chủ nhiệm: Dương Bạch Long) 20 Số 17(441) - T9/2021 29 ... Sự cần thiết phải bảo đảm công khai, minh bạch quy trình xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật Thứ nhất, bảo đảm công khai, minh bạch để người dân thực quy? ??n hiến định Hiến pháp năm 2013 ghi... minh bạch quy trình xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật Trên sở quy định Hiến pháp năm 2013, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Luật Sửa đổi, bổ sung số điều Luật Ban hành VBQPPL năm 2020 (Luật. .. hành văn quy phạm pháp luật Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 xem việc bảo đảm công khai, minh bạch nguyên tắc mà quan người làm công tác xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật phải tuân thủ Theo quy