7. Kết cấu
1.3.1.Những yêu cầu về mặt logic để xác định chất lượng của các văn
luật, không được tùy tiện thay đổi chữ dùng. Khi có lý do chính đáng, cần thay đổi, phải tuyên bố rõ trong văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Dùng từ ngữ nghiêm túc, chính xác cũng có nghĩa là không chấp nhận trong ngôn ngữ pháp luật những chữ dùng hoặc lối viết sáo rỗng, bóng bẩy, khoa trương, nhưng nội dung mơ hồ, không rõ ràng. Cách làm này không giúp gì cho việc nâng cao chất lượng của văn bản pháp luật mà chỉ làm giảm tính trong sáng và tính chính xác của văn bản pháp luật.
1.3. Tính tất yếu của việc ứng dụng phƣơng pháp hình thức hóa vào kiểm tra mức độ hoàn thiện của các văn bản pháp luật tra mức độ hoàn thiện của các văn bản pháp luật
1.3.1. Những yêu cầu về mặt logic để xác định chất lượng của các văn bản pháp luật pháp luật
Theo điều tra của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương, thực trạng kém chất lượng hệ thống văn bản pháp luật hiện hành có thể gói gọn trong "chín không": Không đầy đủ, không rõ ràng, không cụ thể, không tương thích, không minh bạch, không tiên liệu trước, không hợp lý, không hiệu quả và không hiệu lực. Đi liền với những quy định chồng chéo, mâu thuẫn là sự thường xuyên thay đổi, tính ổn định không cao của hệ thống văn bản dưới luật đã làm giảm hiệu lực của văn bản luật, dẫn tới khó khăn trong việc thực hiện và tác động xấu đến sự ổn định chính trị xã hội, nhất là quan hệ kinh tế. Đồng thời, rất nhiều văn bản pháp luật có tính quy phạm thấp, thiếu những quy tắc xử sự cụ thể mà chủ thể phải
thực hiện. Còn tồn tại những luật "khung", luật "ống" trong khi đó nhiều lĩnh vực như đất đai, thủy sản, lao động… đòi hỏi phải được điều chỉnh cụ thể và chi tiết.
Trước thực trạng nêu trên của hệ thống pháp luật, muốn xây dưng một hệ thống văn bản pháp luật đảm bảo yêu cầu hợp hiến, thống nhất, đồng bộ, khả thi và đáp ứng yêu cầu hội nhập cần phải xây dựng các tiêu chí để xác định một hệ thống văn bản pháp luật có chất lượng. Trong đó, chất lượng của hệ thống văn bản pháp luật cần được thể hiện ở cả hình thức và nội dung của nó. Để có chất lượng đòi hỏi các văn bản pháp luật phải được ban hành đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục luật định, có tên gọi phù hợp với nội dung thể hiện, có hình thức rõ ràng, có nội dung được kết cấu chặt chẽ, lôgíc, các thuật ngữ pháp lý được sử dụng chính xác, một nghĩa, lời văn trong sáng, ngắn gọn, dễ hiểu, phù hợp với khả năng nhận thức của quảng đại quần chúng nhân dân.
Chất lượng của hệ thống văn bản pháp luật là một trong những cơ sở để bảo đảm cho việc thực hiện và áp dụng pháp luật đạt được kết quả cao trong thực tiễn, đồng thời cho phép dự báo được khả năng hiện thực hoá các quy định pháp luật trong đời sống xã hội. Nếu chất lượng của văn bản pháp luật thấp thì việc thực hiện chúng sẽ gặp rất nhiều khó khăn, thậm chí có những quy định pháp luật nhiều khi không thể thực hiện được trên thực tế.
Để đánh giá chất lượng của hệ thống văn bản pháp luật Việt Nam, xác định mức độ hoàn thiện của nó cần đảm bảo các yêu cầu sau: Tính toàn diện, đồng bộ, tính thống nhất và tính phù hợp.
1.3.1.1. Yêu cầu đảm bảo tính toàn diện, đồng bộ của hệ thống các văn bản pháp luật
Tính toàn diện, đồng bộ của hệ thống pháp luật thể hiện sự thống nhất ở hai cấp độ. Ở cấp độ chung là sự đồng bộ giữa các ngành luật với nhau. Ở cấp độ cụ thể đó là thể hiện sự thống nhất, không mâu thuẫn, không trùng lặp, chồng chéo trong mỗi ngành luật, mỗi chế định pháp luật và giữa các quy phạm pháp luật với nhau. Xét theo cơ cấu của mỗi hệ thống pháp luật với 3 thành tố cơ bản thì ngành luật có tính chất loại, chế định pháp luật có tính chất nhóm, quy phạm pháp luật
có tính chất tế bào. Để tạo ra tính đồng bộ phải giải quyết triệt để, đúng đắn mối quan hệ loại - nhóm - tế bào.
Hệ thống văn bản pháp luật toàn diện và đồng bộ thể hiện ở cấu trúc hình thức của nó, nghĩa là hệ thống pháp luật phải có khả năng đáp ứng được đầy đủ nhu cầu điều chỉnh pháp luật trên các lĩnh vực quan trọng của đời sống xã hội, các quy định pháp luật phải có khả năng bao quát toàn bộ đời sống xã hội, để các quan hệ xã hội quan trọng có tính điển hình, phổ biến cần có sự điều chỉnh của pháp luật thì đều có pháp luật điều chỉnh. Về kết cấu mỗi quy phạm pháp luật phải có cấu trúc logic, chặt chẽ; mỗi chế định pháp luật có đầy đủ các quy phạm pháp luật cần thiết; mỗi ngành luật có đầy đủ các chế định pháp luật theo cơ cấu của ngành luật; còn hệ thống pháp luật có đủ các ngành luật đáp ứng được nhu cầu phát triển của các quan hệ xã hội ở mỗi giai đoạn phát triển của đất nước. Điều này đòi hỏi việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật không chỉ chú trọng tới các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, củng cố chính quyền nhân dân mà còn phải chú ý tới các luật điều chỉnh một cách toàn diện các quan hệ xã hội thuộc các lĩnh vực đời sống dân sinh như dân sự, thương mại, đầu tư, môi trường..., không chỉ chú trọng tới luật nội dung mà còn phải chú ý tới luật hình thức về trình tự, thủ tục.
Tính toàn diện, đồng bộ của hệ thống pháp luật còn thể hiện ở việc ban hành đầy đủ các văn bản quy định chi tiết các văn bản, quy định pháp luật trong những trường hợp cần có sự quy định chi tiết, để khi văn bản pháp luật có hiệu lực thì nó cũng đã có đủ các điều kiện để có thể được tổ chức thực hiện ngay trên thực tế.
Tính toàn diện và đồng bộ của hệ thống pháp luật có ảnh hưởng rất lớn tới tính khả thi và hiệu quả của việc thực hiện pháp luật. Bởi tất cả những mối liên hệ, những sự ràng buộc đó của các quy định, các văn bản pháp luật với những yếu tố và hiện tượng khác nhau trong đời sống xã hội xét đến cùng đều có ảnh hưởng tới sự tác động, điều chỉnh của pháp luật. Việc thực hiện một quy phạm pháp luật hay một chế định luật không tốt có thể sẽ làm việc thực hiện các quy phạm, các chế định pháp luật khác gặp nhiều khó khăn thậm chí là không thể
thực hiện được, tuỳ theo vị trí, vai trò và các mối liên hệ của nó với các yếu tố, các bộ phận khác.
1.3.1.2. Yêu cầu đảm bảo thống nhất của các văn bản pháp luật
Sự thống nhất của hệ thống pháp luật là điều kiện cần thiết bảo đảm cho tính thống nhất về mục đích của pháp luật và sự triệt để trong việc thực hiện pháp luật. Tính thống nhất của hệ thống các văn bản pháp luật được thể hiện trong cả hệ thống cũng như trong từng bộ phận hợp thành của hệ thống pháp luật ở các cấp độ khác nhau, nghĩa là giữa các ngành luật trong hệ thống pháp luật; giữa các chế định pháp luật trong cùng một ngành luật; giữa các quy phạm pháp luật trong một chế định pháp luật cũng phải thống nhất. Không có các hiện tượng trùng lặp, chồng chéo, mâu thuẫn lẫn nhau của các quy phạm pháp luật trong mỗi bộ phận và trong các bộ phận khác nhau của hệ thống pháp luật. Điều này đòi hỏi các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành không chỉ bảo đảm sự thống nhất, hài hoà về nội dung mà còn phải bảo đảm tính thứ bậc của mỗi văn bản về giá trị pháp lý của chúng.
Tuy nhiên, trong hệ thống văn bản pháp luật hiện hành vẫn còn rất nhiều văn
bản rơi vào tình trạng chắp vá, chồng chéo, thiếu thống nhất trong nội tại từng
văn bản và trong cả hệ thống văn bản pháp luật. Thực trạng này đã ảnh hưởng đến tính hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật nói chung, hệ thống văn bản pháp luật nói riêng. Biểu hiện cụ thể như sau:
Thứ nhất, có sự chồng chéo về nội dung trong cùng một văn bản: Ví dụ, với câu hỏi: “Công ty Việt Nam có thể cho doanh nghiệp nước ngoài thuê hoặc thuê lại đất không?” thì có đến hai cách trả lời. Trả lời có, vì theo Điều 78c Luật Đất đai sửa đổi (ngày 2/12/1998) thì “Tổ chức kinh tế được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất có quyền cho thuê quyền sử dụng đất gắn liền với công trình kiến trúc đã được xây dựng trên đất đó”. Trả lời không, vì cũng trong Luật Đất đai sửa đổi, Điều 1 lại quy định: “Nhà nước cho tổ chức nước ngoài thuê đất” và theo Nghị định 11 (ban hành ngày 24/1/1995, vẫn còn hiệu lực) thì “Hợp đồng thuê đất là văn bản ký kết giữa cơ quan nhà nước Việt Nam có thẩm quyền với
bên thuê đất”. Ngay trong việc trả tiền thuê đất thì Quyết định số 189/2000/QĐ- BTC (24/11/2000) nói rằng các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thuê lại đất đã xây dựng kết cấu hạ tầng của các tổ chức kinh tế thì không phải trả tiền thuê đất. Trong khi đó, theo Nghị định số 24/2000/NĐ-CP (31/7/2000) thì việc trả tiền thuê là bắt buộc. Xu hướng hiện nay của Chính phủ là mở rộng đầu tư qua việc bổ sung, sửa đổi luật lệ. Nhưng vấn đề quan trọng hơn là sớm giải quyết những vướng mắc ngay trong nội tại của mỗi văn bản.
Thứ hai, không thống nhất giữa các văn bản cùng điều chỉnh về một chủ đề: Chẳng hạn, trong Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 2000 quy định các doanh nghiệp trong quá trình hoạt động không được giảm mức vốn pháp định, nhưng tại Điều 34 Nghị định số 24/2000/NĐ-CP ngày 31/7/2000 quy định: “Trong quá trình hoạt động, Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài có thể cơ cấu lại vốn đầu tư, vốn pháp định khi có những thay đổi về mục tiêu, quy mô dự án, đối tác, phương thức góp vốn và các trường hợp khác”. Với quy định này, vốn pháp định được hiểu theo cả hai chiều tăng hoặc giảm. Như vậy Điều 34 Nghị định số 24/2000/NĐ-CP không thống nhất với Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam.
Thứ ba, nội dung của văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp dưới không phù hợp với nội dung của văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Một thực tế không thể phủ nhận là có quá nhiều những văn bản pháp luật rơi vào tình trạng sai trái này: Công văn số 7696/UB-ĐT ngày 14.12.2004 về tăng cường kiểm tra xử phạt vi phạm trong việc đội mũ bảo hiểm (MBH) khi tham gia giao thông quy định xử phạt nghiêm, áp dụng hình thức phạt giam xe trong vòng 10 ngày đối với người vi phạm.
1.3.1.3. Yêu cầu đảm bảo tính phù hợp giữa các văn bản pháp luật phải đời sống xã hội
Tính phù hợp của hệ thống pháp luật thể hiện ở nội dung của hệ thống pháp luật luôn có sự tương quan với trình độ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Có thể nói pháp luật là những nhu cầu cơ bản, điển hình và có tính phổ biến nhất
của đời sống kinh tế - xã hội được khái quát hoá, mô hình hoá dưới hình thức pháp lý cụ thể thông qua hoạt động lý trí và ý chí của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Do vậy, sự phù hợp của các văn bản quy phạm pháp luật mà đặc biệt là của các văn bản luật với các quy luật khách quan của sự phát triển kinh tế - xã hội là điều kiện vô cùng quan trọng bảo đảm cho tính khả thi và hiệu quả của pháp luật. Phù hợp với các quy luật và điều kiện kinh tế - xã hội sẽ làm cho pháp luật dễ dàng được thực hiện, đồng thời cũng góp phần thúc đẩy, tạo điều kiện cho sự phát triển của kinh tế - xã hội, trường hợp ngược lại, pháp luật khó được thực hiện trên thực tế, thậm chí có thể cản trở hoặc gây ra những thiệt hại nhất định cho sự phát triển đó.
Tình trạng văn bản pháp luật không phù hợp tồn tại khá phổ biến:
Thứ nhất, các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam hiện nay có thể nói đang trong tình trạng vừa thừa vừa thiếu. Các văn bản quy phạm pháp luật ra đời là để giải quyết, điều chỉnh các quan hệ, hành vi pháp lý nảy sinh trong xã hội. Các quan hệ, hành vi pháp lý phát triển đến đâu thì các văn bản quy phạm pháp luật phải được điều chỉnh đến đó. Chỉ có như thế thì các quy định mới nhanh chóng đi vào cuộc sống, mới mang lại hiệu quả xã hội thiết thực. Tuy nhiên, trên thực tế do hiểu không đúng về nhà nước pháp quyền, khi nhấn mạnh đến vai trò tối thượng của pháp luật, nhưng lại đồng nhất với việc có nhiều văn bản pháp luật được ban hành nên đang có tình hình muốn ban hành càng nhiều văn bản quy phạm pháp luật càng tốt, lĩnh vực nào, ngành nào cũng muốn có luật, pháp lệnh riêng của mình. Do vậy, nhiều vấn đề xã hội tuy chưa đặt ra yêu cầu cần phải có những quy định điều chỉnh có tính chất pháp lý, nhưng một số bộ, ngành, tổ chức xã hội vẫn xây dựng các dự án luật trình và thuyết phục để được thông qua. Kết quả là bên cạnh những bộ luật hoặc pháp lệnh nhanh chóng đi vào thực tiễn và được cả xã hội đón nhận thì cũng có những luật, pháp lệnh hoặc một phần nào đó của các văn bản này, ý nghĩa điều chỉnh thực tiễn không cao hoặc rất yếu. Có thể thấy điều này khá cụ thể qua một số luật về đối tượng, pháp lệnh về địa phương. Trong những văn bản đó do mang tính chính trị, chủ trương nên không xác định rõ được quan hệ, hành vi, đối tượng, phạm vi điều
chỉnh. Nhiều quy định chỉ là các quan điểm hoặc mang tính hình thức, nặng về ý nghĩa thuyết phục, hô hào, thiếu các quy định có tính chế tài - một đặc trưng không thể thiếu của luật - nên hiệu lực pháp luật yếu, không thực sự đi vào cuộc sống, hiệu quả xã hội không cao. Ngược lại, nhiều vấn đề rất cần phải được quy định, điều chỉnh thì lại thiếu các văn bản pháp lý điều chỉnh. Thí dụ như những vấn đề về thẩm quyền của chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính, của cán bộ, công chức trong thực thi công vụ, hoặc vấn đề bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng mà báo chí đã nêu lại chưa được ban hành. Nói một cách khác, không ít các văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng chủ yếu xuất phát từ ý chí chủ quan của cơ quan quản lý mà không phải từ yêu cầu của các quan hệ xã hội trên thực tế cần điều chỉnh. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Thứ hai, nhiều văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng "quá tầm". Nhiều vấn đề xã hội chỉ cần các văn bản điều chỉnh của Chính phủ hoặc các văn bản quy định của các Bộ là đủ. Nhưng nhiều khi những vấn đề đó lại được nâng lên điều chỉnh trong các văn bản pháp luật ở cấp độ cao hơn, khiến cho việc xây dựng bị kéo dài, không đáp ứng kịp thời việc xử lý những vấn đề xã hội đặt ra. Do vậy, nội dung quy định của các văn bản này nhiều khi không sát hợp, thiếu tính thuyết phục. Nhiều văn bản tính dự báo và tiên liệu thấp, không đáp ứng yêu cầu phát triển của tình hình.
Thứ ba, ngoài việc có nhiều văn bản "quá tầm" còn có hiện tượng nhiều quy