6. Kết cấu ñề tài
2.2 Thực trạng ñầ u tư công ở Vi ệt Nam giai ñ oạn 1986-2012
2.2.1 Đầu tư cơng ở Việt Nam giai đoạn 1986-2012
Cơ cấu đầu tư cơng trong tổng vốn đầu tư
tăng mạnh vốn đầu tư, thể hiện qua tỷ lệđầu tư so với GDP tăng liên tục từ 18,1% năm 1990 lên 42% vào năm 2012. Năm 2011-2012 thực hiện Nghị quyết số 11/NQ-CP ngày 24/02/2011 của Chính phủ về những giải pháp chủ yếu tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mơ, bảo đảm an sinh xã hội, nên tỷ lệ đầu tư so với GDP giảm xuống cịn 34,6%. Trung bình giai đoạn 2001-2012 tỷ lệđầu tư so với GDP đạt 40,2%. Tỷ trọng đầu tư khu vực nhà nước trong tổng đầu tư tồn xã hội đã giảm khá nhanh từ
59,8% năm 2001 xuống cịn 33,9% năm 2008 nhưng lại tăng lên 40,5% vào năm 2009
nhưng đến 2012 đã giảm cịn 37,8%. Tỷ trọng đầu tư của khu vực ngồi Nhà nước tăng từ 22,6% năm 2001 lên 38,9% năm 2012; đầu tư khu vực nước ngồi đã tăng từ 17,6% năm 2001 lên 23,3% năm 2012. Như vậy, tổng đầu tư tồn xã hội đã dịch chuyển rõ nét
và mạnh mẽ từ khu vực Nhà nước sang khu vực ngồi Nhà nước và khu vực cĩ vốn
đầu tư nước ngồi. Tuy nhiên, tỷ trọng đầu tư cơng vẫn chiếm tỷ trọng cao và cĩ xu hướng tăng lên trong thời kỳ sau khủng hoảng. Việc sụt giảm tỷ lệ đầu tư cơng trong tổng đầu tư qua các năm là phù hợp với chuyển đổi kinh tế từ kế hoạch hĩa tập trung sang nền kinh tế nhiều thành phần, hoạt động theo cơ chế thị trường.
Hình 2.2: Cơ cấu vốn đầu tư từ năm 1986 đến năm 2012
Tốc độ tăng trưởng đầu tư cơng
Cùng với sự phát triển mạnh mẽ của đất nước, trong những năm gần đây, tổng vốn đầu tư đã liên tục tăng cao. Tính theo giá thực tế, tổng vốn đầu tư đã tăng từ
72.477 tỷ đồng năm 1995 lên 924.495 tỷ đồng năm 2011. Năm 2012 tăng lên đến 989.300 tỷ đồng. Trong đĩ, vốn đầu tư cơng đã tăng từ 30.477 tỷ đồng năm 1995 lên
374.300 tỷđồng năm 2012.
Hình 2.3: Tăng trưởng vốn đầu tư từ năm 1995 đến năm 2012
Nguồn: Niên giám thống kê
Xét về tốc độ tăng trưởng, trong hơn thập niên trở lại đây, vốn đầu tư cơng cĩ xu hướng tăng trưởng thấp hơn so với khu vực kinh tế ngồi Nhà nước và khu vực cĩ vốn đầu tư nước ngồi trừ năm 2009 và 2010 do ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính và suy thối kinh tế thế giới. Trong thời kỳ 2001-2012, tổng vốn đầu tư cơng tăng bình quân 7,6%, thấp hơn tốc độ tăng vốn đầu tư khu vực kinh tế ngồi Nhà nước (15,7%/năm) và khu vực cĩ vốn đầu tư nước ngồi (17,4%/năm).
Cơ cấu của vốn đầu tư cơng
Cơ cấu vốn đầu tư cơng theo nguồn vốn đầu tư: cơ cấu vốn đầu tư cơng bao
gồm vốn từ NSNN, vốn vay và vốn DNNN. Tỷ trọng vốn ngân sách tăng liên tục từ
năm 1995 đến năm 2009, nhưng cĩ xu hướng giảm do chính sách thắt chặt tiền tệ và cắt giảm đầu tư cơng từ năm 2009 đến năm 2012.
Hình 2.4: Cơ cấu vốn đầu tư cơng theo nguồn tài trợđầu tư từ năm 1995 đến năm 2012
Nguồn: Niên giám thống kê
Vốn DNNN chiếm khoảng 30% tổng vốn đầu tư cơng, cĩ xu hướng giảm trong
giai đoạn 2001-2005, tăng lên trong hai năm 2006 và 2007, và cĩ xu hướng giảm trong
giai đoạn 2008-2012. Khu vực DNNN đã được cải cách tương đối mạnh mẽ nhưng do hiệu quả hoạt động chưa cao, thiếu cơ chế quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp, một số doanh nghiệp thậm chí thua lỗ, vay nợ trong và ngồi nước lớn.
Vốn vay bao gồm vay trong nước (trái phiếu Chính phủ) và vay ngồi nước. Tỷ
trọng vốn vay trong tổng đầu tư cơng đang cĩ xu hướng gia tăng từ năm 2009 đến năm 2012 đã làm nợ cơng của Việt Nam gia tăng. Tính đến hết năm 2012 nợ cơng của Việt
Cơ cấu vốn đầu tư cơng theo phân cấp quản lý: Vốn đầu tư cơng được phân bổ
theo hai cấp ngân sách là ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. Cơ cấu vốn
đầu tư cơng theo cấp quản lý ít cĩ sự chuyển dịch trong giai đoạn 2001-2012. Vốn đầu
tư cơng do Trung ương quản lý chiếm 43% năm 2001 tăng lên 50% năm 2002 và gần
như giữổn định cho đến nay. Trước năm 2003 tất cả các dự án được quyết định ở cấp Trung ương, tuy nhiên từ năm 2003 quyết định dự án đầu tư được phân cấp theo tính chất của dự án và từ năm 2006 phần lớn các dự án được phân cấp cho ngành và địa phương. Điều này làm cho đầu tư chồng chéo, trùng lắp ở các vùng vốn cĩ điều kiện thuận lợi, trong khi các vùng khĩ khăn lại ít được đầu tư. Phân cấp đầu tưđã làm phát sinh nhiều dự án cơ sở hạ tầng cĩ tính manh mún và khơng hiệu quả, đặc biệt là các khu cơng nghiệp, khu kinh tế, cảng biển, sân bay. Mỗi tỉnh thường hành động một cách riêng rẻđể xây dựng các dự án cơ sở hạ tầng khơng đem lại hiệu quả tối ưu hoặc thậm chí trở nên vơ ích.
Hình 2.5: Cơ cấu vốn đầu tư cơng theo phân cấp quản lý từ năm 1995 đến năm 2012
2.2.2 Hiệu quả đầu tư cơng ở Việt Nam giai đoạn 1995-2012
Để đo lường hiệu quả đầu tư các nhà kinh tế học thường sử dụng hệ số ICOR
(Incremental Capital Output Ratio) để đánh giá. ICOR xác định mối quan hệ giữa vốn
tư bản và đầu ra (GDP). Cĩ nhiều cách để tính tốn hệ số ICOR, nếu tiếp cận theo hiệu quả sử dụng vốn thì ICOR là tỷ số giữa tỷ lệđầu tư trên GDP so với tốc độ tăng trưởng
GDP. Theo khuyến cáo của WB, ICOR ở mức 3 là đầu tư cĩ hiệu quả và nền kinh tế
phát triển theo hướng bền vững.
Bảng 2.1: Tăng trưởng kinh tế và ICOR các thành phần kinh tếở Việt Nam giai đoạn 1995-2012 Năm TăGDP(%) ng trưởng ICOR vốn đầu tư tồn xã hội ICOR khu vực nhà nước ICOR khu vực ngồi nhà nước ICOR khu vực cĩ vốn đầu tư nước ngồi 1995 9,50% 3,31 3,47 1,19 10,19 1996 9,30% 3,44 3,89 2,09 7,92 1997 8,20% 4,22 4,38 4,50 4,89 1998 5,80% 5,63 8,06 10,54 3,47 1999 4,80% 6,87 19,11 9,82 2,50 2000 6,80% 5,02 6,78 3,26 4,00 2001 6,90% 5,12 7,41 3,00 6,08 2002 7,10% 5,27 7,85 2,83 6,42 2003 7,30% 5,31 6,92 4,08 4,06 2004 7,80% 5,22 6,45 4,84 3,30 2005 8,40% 4,84 6,83 4,13 2,88 2006 8,20% 5,05 8,24 4,10 2,79 2007 8,50% 5,50 8,17 4,15 4,83 2008 6,40% 6,53 9,08 4,25 8,88
2009 5,30% 8,04 12,38 4,77 12,38
2010 6,80% 6,18 10,26 3,92 7,18
2011 5,90% 5,88 9,16 3,71 7,49
2012 5,03% 6,67 11,58 4,21 9,36
Nguồn: Niên giám thống kê
Nhìn vào bảng số liệu ta thấy hệ số ICOR tồn xã hội của Việt Nam tăng rất nhanh, giai đoạn 1995-2000 ICOR bình quân là 4,75, giai đoạn 2001-2005 tăng lên 5,15 và giai đoạn 2006-2012 đã tăng lên 6,20. Hệ số ICOR tăng nhanh đồng nghĩa với
đầu tư khơng hiệu quả và tăng trưởng kinh tế khơng bền vững. Trong nhiều năm qua, tăng trưởng kinh tế Việt Nam phụ thuộc chủ yếu vào vốn đầu tư. Phần đĩng gĩp vào tăng trưởng GDP của yếu tố số lượng vốn đầu tưđã đĩng gĩp khoảng 76,8%, yếu tố số
lượng lao động đĩng gĩp khoảng 15,6%, cịn yếu tố khoa học cơng nghệ chỉ đĩng gĩp khoảng 7,5%. Điều đĩ nĩi lên vì sao để tạo được 1 đơn vị tăng trưởng GDP, Việt Nam lại cần phải đầu tư nhiều hơn so với các nước khác trong khu vực. Một nền kinh tế tăng trưởng dựa vào tăng số lượng thì chất lượng tăng trưởng sẽ thấp và tăng trưởng kém bền vững.
Nếu so sánh hệ số ICOR giữa ba khu vực kinh tế thì giai đoạn từ năm 2000 cho
đến nay ICOR khu vực cơng luơn cao hơn so với khu vực tư và khu vực cĩ vốn đầu tư
nước ngồi. Điều này cho thấy đầu tư cơng thời gian qua kém hiệu quả. Năm 2012, hệ
số ICOR của khu vực cơng là 11,58 lần, cao hơn nhiều so với con số 3,71 lần của khu vực tư. Hệ số ICOR của tổng vốn đầu tư tồn xã hội cũng như ICOR khu vực cơng ở
mức cao cĩ phần vì đầu tư cơng cho kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội lớn, tác động đến tăng trưởng GDP cĩ độ trễ. Thêm vào đĩ, Việt Nam mới bước vào giai đoạn đầu của quá trình cơng nghiệp hĩa và phát triển. Vì vậy, xu hướng tăng trưởng theo chiều rộng, tăng trưởng dựa vào số lượng vốn đầu tư và khai thác các ngành cĩ lợi thế về tài nguyên và lao động cĩ trình độ thấp, giá rẻ là điều tất yếu.
Hình 2.6: Hệ số ICOR của các thành phần kinh tế từ năm 1995 đến năm 2012
Nguồn: Niên giám thống kê
Tuy nhiên, trong quá trình đầu tư phát triển kinh tế, ICOR tăng nhanh lại là điều
đáng lo ngại của mọi nền kinh tế. Vì vậy, để đạt được hệ số ICOR =3 (theo khuyến nghị của WB) thì trong tương lai Việt Nam phải nâng tốc độ tăng trưởng kinh tế trong khi vẫn giữ hoặc giảm được tỷ lệ đầu tư trên GDP. Do đĩ, Việt Nam cần cĩ những chiến lược đầu tư thích hợp để cải thiện hệ số ICOR trong thời gian tới.
2.2.3 Hạn chế của đầu tư cơng
Trong thời gian qua, bên cạnh những đĩng gĩp tích cực vào quá trình tăng trưởng của nền kinh tế, đầu tư cơng ở Việt Nam vẫn cịn bộc lộ nhiều hạn chế.
Đầu tư cơng luơn đi kèm với lãng phí và tốn kém
Việc Tập đồn kinh tế Nhà nước Vinashin bỏ 1.000 tỷđồng để mua tàu vận tải biển tuyến Bắc - Nam, nhưng chỉ chạy mấy chuyến rồi dừng, điều này được nhắc đến như một sự lãng phí của đầu tư cơng. Hay, đầu tư cảng biển dọc 600 km ở bờ biển miền Trung quá dày đặc, cứ khoảng 30-40 km lại cĩ một cảng, song, các cảng biển này lại hoạt động khơng hết cơng suất. Thực tế này cho thấy sự lãng phí của các dự án đầu
đĩ cĩ nguyên nhân chủ quan như: chiến lược kinh doanh, đầu tư sai lầm, quản lý kém,
thiếu trách nhiệm… Các DNNN được Nhà nước hỗ trợ thơng qua các chính sách ưu
đãi, được ưu tiên tiếp cận vốn tín dụng. Chính phủđứng ra bảo lãnh cho DNNN lớn đi vay nợ. Với sự ưu đãi như vậy, một số DNNN lớn đã trở thành lực lượng mạnh chi phối các ngành kinh tế chủ lực. Song Chính phủ chưa cĩ cơ chế giám sát chặt chẽ đối với hoạt động của các DNNN, nhất là đối với việc đầu tư. Nhiều DNNN vay nợ lớn để
mở rộng quy mơ, đầu tư dàn trải vào nhiều lĩnh vực hoạt động ngồi ngành nghề chính, quản lý kém, gây thất thốt, kinh doanh thua lỗ.
Vốn đầu tư cơng đã được bỏ rất nhiều vào các cơng trình từ nhỏđến lớn và phân tán khắp nơi nhằm tạo ra nền tảng cho sự tăng trưởng kinh tế trong dài hạn hay cải thiện phúc lợi xã hội. Tuy nhiên, trên thực tế khơng ít những cơng trình dường như
khơng phát huy hiệu quả hay tiêu tốn một lượng lớn vốn đầu tư. Điều này đã gĩp phần gây ra tình trạng mất cân bằng kép. Thứ nhất, đầu tư cơng dẫn đến thâm hụt ngân sách trầm trọng. Hơn thế nữa, do các khoản đầu tư này khơng tạo ra nhiều giá trị gia tăng cho nền kinh tế nên tạo ra mất cân đối giữa tiền - hàng dẫn đến tình trạng tăng giá chung trong nền kinh tế. Mất cân đối bên trong được thể hiện ở lạm phát và thâm hụt ngân sách cao. Thứ hai, phần lớn nguyên vật liệu và một số dịch vụ của dự án đầu tư
cơng là hàng nhập khẩu. Do vậy, khi đầu tư cao dẫn đến nhập khẩu và thâm hụt thương mại cao. Hơn thế, tình trạng tham nhũng sẽ đẩy giá thành lên cao dẫn đến thâm hụt ngoại thương hay mất cân đối bên ngồi trầm trọng hơn. Đầu tư dàn trải, thiếu trọng tâm, tình trạng thất thốt, lãng phí, cơng tác quản lý vốn đầu tư cơng vẫn cịn nhiều bất cập. Điều này ảnh hưởng nghiêm trọng đến chất lượng tăng trưởng.
Chính sách đầu tư chưa gắn với cơng tác quy hoạch
Chính sách đầu tư chưa quan tâm thỏa đáng đến quy hoạch dẫn đến tình trạng
đầu tư thiếu quy hoạch, thiếu đồng bộ. Với kiểu xin cấp phép xây dựng tràn lan như
hiện nay thì tỉnh nào cũng cĩ sân bay, cảng biển, khu cơng nghiệp, khu đơ thị, khu kinh tế mở mà hiệu quả thì chưa biết được mà mới chỉ thể hiện trên báo cáo nghiên cứu khả
thi. Điều này biểu hiện của việc thiếu chiến lược đầu tư hợp lý theo vùng và sự phát triển cĩ tính cục bộđịa phương.
Đầu tư cơng chưa chú ý đến vấn đề phát triển nguồn nhân lực
Vấn đề phát triển con người và phát triển nguồn nhân lực là một trong những vấn đề được quan tâm nhiều nhất ở nước ta hiện nay. Lao động là một trong những yếu tố đầu vào đĩng gĩp vào tăng trưởng kinh tế. Việt Nam là một nước cĩ dân số tương
đối trẻ, nguồn lao động dồi dào nhưng mức đĩng gĩp của yếu tố lao động vào tốc độ
tăng GDP khơng cao. Thực trạng lao động hiện nay cho thấy Việt Nam đang thiếu lao
động cĩ trình độ kỹ thuật cao nên nhiều ngành nghề và cơng việc phải thuê lao động nước ngồi trong khi lao động xuất khẩu đa phần cĩ chuyên mơn kỹ thuật thấp. Thêm vào đĩ là tình trạng doanh nghiệp phải đào tạo lại khi nhận sinh viên mới tốt nghiệp ra trường. Trong khi đĩ, nền giáo dục chậm được cải cách và chưa được đầu tư thích đáng cũng đang là điểm yếu trên con đường phát triển đất nước. Ngân sách giáo dục hiện
được phân bổ và quản lý một cách phân tán các địa phương quản lý 74% NSNN chi
cho giáo dục hàng năm, các bộ ngành khác 21%, Bộ giáo dục và đào tạo chỉ quản lý 5% [20]. Do đĩ, đầu tư cơng vào giáo dục, đào tạo cần được quan tâm đúng mức để
nâng cao chất lượng nguồn nhân lực phục vụ cho mục tiêu tăng trưởng và phát triển.
Quản lý và giám sát đầu tư cịn yếu kém
Quản lý và giám sát đầu tư cịn yếu kém làm thất thốt vốn đầu tư và chưa đảm bảo chất lượng và hiệu quả cơng trình; phân cấp quyết định và sử dụng vốn đầu tư