T NG QUAN HP ÁC CÔNG RON GL NH V CY
3.2.Cá cy ut thành công cb n (CFSs) trong PPP
Nhi u nhà nghiên c u v PPP nh Rockart (1982), Akintoye (2003) và Li (2005) đ ng quan đi m v i nhau khi cho r ng vi c xác đ nh các nhân t tác đ ng đ n s thành công cho mô hình PPP là nh ng v n đ c b n c n ph i có và c n đ c duy trì trong su t vòng đ i d án đ đ m b o d án đ c tri n khai thành công và hi u qu . H n th n a, chúng còn là n n t ng đ đ m b o th tr ng PPP c a m t qu c gia phát tri n. V i t ng b i c nh nghiên c u c th , m i nhà nghiên c u đã ch ra t p h p các nhân t quy t đ nh thành công c a d án PPP khác nhau nh ng nhìn chung có n m nhân t mà các nhà khoa h c th ng nh t
quan đi m v i nhau r ng s nh h ng đáng k đ n s thành công c a PPP, c th nh sau:
3.2.1. Vai trò và trách nhi m c a Chính ph
Chính ph gi vai trò r t quan tr ng trong vi c phát tri n các d án PPP. v n hành mô hình PPP thành công, các nhà nghiên c u đ xu t r ng chính ph c n th c hi n m t lo t các c i cách bao g m:
- Hoàn thi n khung pháp lý đ y đ , t o s thu n l i cho nhà đ u t (nghiên c u c a Boyfield, 1992; Stein, 1995; Qiao, 2001;Young, 2009): M t khung pháp lý đ y đ và minh b ch là đi u ki n tiên quy t cho s thành công c a PPP nh m gia t ng ni m tin c a nhà đ u t t nhân, đ m b o d án đ t hi u qu , phân chia r i ro phù h p và tránh nh ng r i ro ti m tàng.
- Chính sách h tr c a chính ph (nghiên c u c a Zhang et al, 1998; Gildenhuys và Knipe, 2000; Mark, 2003): M c dù đ i v i các d án PPP, khu v c t nhân tham gia và ch u trách nhi m là ch y u nh ng Chính ph c n tích c c tham gia su t vòng đ i d án đ đ m b o d án đáp ng các m c tiêu, c th là thành l p các b ph n giám sát quá trình th c hi n d án, x lý các v n đ phát sinh, qu n lý ch t l ng d án.
- n đ nh môi tr ng kinh t v mô (nghiên c u c a Dailami và Klein, 1997; Zhang, 2005; Young, 2009): S hài lòng c a các nhà đ u t ph thu c r t l n vào đi u ki n kinh t v mô t i khu v c mà d án đ c tri n khai. Vì v y Chính ph c n t o l p m t môi tr ng đ u t thu n l i v i đi u ki n xã h i, pháp lu t, kinh t và tài chính n đ nh.
- Phát tri n th tr ng tài chính (nghiên c u c a Akintoye et al, 2001b): Th tr ng tài chính là ngu n cung ng v n cho các khu v c. Phát tri n th tr ng tài chính là ti n đ cho vi c phát tri n và n đ nh kinh t v mô.
Theo nghiên c u c a Tiong (1996); Birnie (1999); Miller (2000); Marcus và Graeme (2004); Zhang (2005); Young (2009) thì Chính ph c n l a ch n các t p đoàn t nhân có n ng l c và v ng m nh. S thành công c a d án PPP ph thu c nhi u vào s l a ch n này. Khi tham gia d án, t nhân có trách nhi m tài tr v n, thi t k , xây d ng, v n hành, b o d ng và cung c p d ch v cho đ n khi k t thúc th i gian nh ng quy n. đ m b o l a ch n đ c nhà đ u t có n ng l c, Chính ph c n xây d ng quy trình đ u th u minh b ch và c nh tranh, d a trên các c s nh ph m vi khách hàng, công b ng, c nh tranh và tài chính minh b ch. Ngoài ra, c n s d ng nh ng ph ng pháp đánh giá khoa h c và xây d ng b tiêu chu n đánh giá phù h p v i m c tiêu c a chính ph .
3.2.3. Nh n d ng và phân b r i ro thích h p
Nghiên c u c a Edwards (1991); Flanagan và Norman (1993); Merna và Smith (1996); Grant (1996); Zhang (2005); Nisar (2007); Young (2009) cùng đ c p đ n nhân t này. Phân b r i ro là s phân chia các công vi c gi a các đ i tác trong cùng m t d án, m i đ i tác có trách nhi m tài tr , xây d ng, kinh doanh và gánh ch u các r i ro phát sinh t công vi c đ c giao. Các đ i tác công và t khi tham gia PPP c n ph i xác đ nh và hi u rõ r t c các r i ro ti m tàng liên quan đ n PPP đ đ m b o r ng các r i ro đ c phân chia m t cách h p lý. R i ro s đ c phân chia cho bên có kh n ng tài chính và k thu t t t nh t đ x lý chúng. c bi t, đ i v i các d án đ ng b là r i ro cao do thâm d ng v n, th i gian th c hi n d án dài và nhi u bên tham gia, c n thi t ph i chia s r i ro cho các đ i tác tin c y nh m đ t đ c hi u qu đ u t . Nhìn chung, các nhà nghiên c u đ u kh ng đ nh không có m t danh sách các r i ro c đ nh cho t t c d án. Các r i ro c a d án PPP đ ng b th ng b nh h ng b i quy mô, đ c đi m d án, lo i h p đ ng PPP áp d ng. Ngoài ra, m c đ quan tr ng c a m t r i ro c th c ng khác nhau gi a các d án ho c gi a các qu c gia, nh r i ro chính tr s quan tr ng h n t i các qu c gia đang phát tri n.
Nghiên c u c a Schaufelberger và Wipadapisut (2003) đã cho th y chi n l c tài chính, mà c th là thi t l p c u trúc v n cho d án PPP m t cách h p lý s là quy t đ nh s thành công c a mô hình này. Các nhà nghiên c u này l p lu n r ng do đ c thù r i ro cao c a các d án đ ng b nên tài tr t n c a t nhân b h n ch , chính ph c n m r ng biên đ h tr nh m t ng tính kh thi v tài chính c a d án. Theo đó, m t c u trúc tài tr tiêu chu n c n đ c xây d ng cho m t d án PPP bao g m: v n m i, v n ch s h u và n . V n m i là ph n v n góp ban đ u c a Nhà n c khi tham gia PPP nh m gi m áp l c v v n cho t nhân trong giai đo n xây d ng, đ ng th i t ng tính h p d n c a d án PPP. ây là m t ph n trong các h tr c a Chính ph , ph n v n này Chính ph không thu l i nhu n giúp t nhân mau hoàn v n. C u trúc này đ c bi t phù h p v i các n c đang phát tri n nh VN, nh t là đ i v i các d án có m c đ h p d n không cao.
Ngoài ra, theo Esther (2007) và Young (2009) đ t ng s c h p d n cho các d án PPP, Chính ph c n cung c p các h tr riêng bi t ho c th c hi n b o lãnh. Có nhi u hình th c h tr đ c s d ng nh :
- H tr tr c ti p: nh tr c p, góp v n, mi n phí s d ng đ t, mi n gi m ho c gia h n n p thu , h tr chi phí v n hành,... Ví d , đ i v i d án Westlink M7 nêu trên, đ i tác t nhân đ c mi n ti n s d ng đ t và Chính ph tham gia góp 42% v n.
H tr gián ti p: cung c p s tr giúp cho t nhân thông qua b o lãnh kho n vay, b o lãnh doanh thu t i thi u (phù h p v i các d án mà doanh thu t thu phí không đ bù đ p chi phí đ u t ), đ m b o t giá, b o lãnh ch ng r i ro b t kh kháng (là kéo dài th i gian nh ng quy n ho c chính ph bù đ p t n th t cho đ i tác t nhân khi x y ra r i ro b t kh kháng), th ng cho d án v t ti n đ ,...
- S h tr c a Chính ph nên m c phù h p s c i thi n đi u ki n tài chính và t ng tính h p d n c a các d án PPP (Zhang, 2005). N u m c h tr quá nhi u s không phát huy đ c l i ích khai thác ngu n v n c a t nhân mà còn làm gia t ng m i quan ng i r ng khu v c t nhân thu đ c nhi u l i nhu n t khu v c công. Vì th , Chính ph nên đi u ch nh m c đ h tr và l a ch n hình th c h tr thích h p tùy thu c vào đi u ki n c th c a
t ng d án.
3.2.5. Th c hi n phân tích chi phí-l i ích
Ngoài 4 nhân t c b n nêu trên, m t s nhà nghiên c u nh Brodie (1995) và Hambros (1999) còn đ xu t th c hi n phân tích chi phí-l i ích. Phân tích chi phí - l i ích (CBA) là m t quá trình tính toán có h th ng đ so sánh l i ích và chi phí c a m t d án chính sách, ho c quy t đ nh chính ph . Phân tích chi phí-l i ích (CBA) đ i v i các d án đ u t cho phát tri n c s h t ng và giao thông v n t i đã đ c nhi u qu c gia trên th gi i áp d ng t lâu nh Anh v i các d án đ ng cao t c M1 trong n m 1960, d án tuy n Victoria c a Tàu đi n ng m London. Cho đ n n m 2011, CBA v n là n n t ng đ th m đ nh các d án giao thông v n t i Anh. N m 1994, Canada khuy n khích áp d ng CBA b ng cách phát hành b tài li u h ng d n chính th c v phân tích này. T i M , S Giao thông V n t i liên bang và t i các ti u bang c ng th ng áp d ng CBA, b ng cách s d ng m t lo t các công c ph n m m có s n bao g m HERS, BCA.Net, StatBenCost, Cal-BC, và TREDIS. Phân tích CBA c ng đ c Qu Liên k t c a liên minh châu Âu (EU Cohesion Fund) s d ng trong vi c đánh giá các d án v môi tr ng và c s h t ng t n m 1993 đ n nay. Massimo F. và S. Vignetti (2004) đã th c hi n nghiên c u trên th c ti n c a các d án đ đánh giá rút kinh nghi m v vi c s d ng CBA m t cách hi u qu cho EU, ch ra nh ng sai l m th ng g p và đ xu t nh ng đi u ch nh đ vi c áp d ng CBA hi u qu h n.
3.2.6. Các nhân t b t l i cho d án PPP
Có th th y, các nghiên c u v PPP đã đ c th c hi n t nh ng th p niên 80, 90 và v n thu hút s quan tâm cho đ n nh ng n m g n đây. ADB và nhi u qu c gia nh n , Trung Qu c đã t ch c nhi u h i th o rút kinh nghi m v PPP. Bên c nh các nhân t quy t đ nh s thành công, cácnhà nghiên c u c ng ch ra nh ng nhân t có th là rào c n, gây th t
b i cho vi c th c hi n mô hình PPP.
Sader (2000) thu th p d li u t Ngân hàng Th gi i v 1.707 d án PPP (tr giá 459,2 t USD) trong giai đo n t n m 1990 đ n 1998 đã cho th y các d án PPP khó thu hút đ c các nhà đ u t c a khu v c t nhân vì nh ngnhân t c th sau đây:
- Tính b t n, khó d đoán c a môi tr ng đ u t ; - Kh n ng th c thi các cam k t c a Chính ph kém; - Thi u các quy đ nh pháp lý c n thi t;
- L a ch n đ i tác t nhân không theo nguyên t c c nh tranh mà ch u tác đ ng c a chính tr và s b o h c a chính ph đ i v i m t s công ty;
- C ch đi u ti t c a Chính ph kém h p d n khi n nhà đ u t t nhân không đ t đ c k v ng c a mình (v l i nhu n, v chia s r i ro, ...)
Nhà nghiên c u này c ng nh n m nh r ng mô hình PPP không th ho t đ ng t t t i nh ng qu c gia có:
- Th ch chính tr không n đ nh;
- Tham nh ng, quan liêu, đi u hành qu n lý c a Nhà n c kém hi u qu , s c ng ch th c thi h p đ ng hi u l c th p;
- H th ng pháp lu t ch a hoàn ch nh.
Trong m t nghiên c u khác, Akintoye cùng các c ng s (2003) xem xét các d án PPP t i Anh và nh n th y r ng chi phí chu n b đ u t cao, quá trình đàm phán ph c t p và kéo dài, khó kh n khi đánh giá l i ích - chi phí và các xung đ t ti m tàng gi a các bên tham gia s làm phá s n các d án PPP.
Nghiên c u v mô hình PPP các n c đang phát tri n có công trình c a Nyagwachi và Smallwood (2006) xem xét các d án PPP đ ng b t i Nam Phi. K t qu nghiên c u cho th y s th t b i c a PPP do các nhân t sau đây:
- N ng l c qu n lý d án c a khu v c công y u kém; - Chính sách h tr c a Chính ph ch a t ng x ng.
Nhìn chung, các nhà nghiên c u k t lu n r ng m c đ tác đ ng c a các nhân t đ n thành công hay th t b i c a các d án PPP tùy thu c đ c đi m d án và đi u ki n kinh t xã h i đ c tr ng c a m i n c. Ví d , các n c phát tri n nh Anh, M thì quan tâm nhi u đ n nhân t nh n d ng và phân b r i ro c ng nh chi n l c tài chính và s h tr t phía chính ph . Trong khi đó, các qu c gia đang phát tri n n , Trung Qu c thì c n quan tâm t t c các nhân t nêu trên.
M t s nghiên c u khác v các nhân t thành công/các rào c n c a d án PPP đ c trình bày tóm t t b ng 3.1.
B ng 3.1: M t s các nghiên c u v các y u t thành công/ các rào c n c a d án PPPStt N m Tên tác gi V n đ nghiên Stt N m Tên tác gi V n đ nghiên c u Ph ng pháp nghiên c u Kích th c m u K t qu nghiên c u/ Các y u t tác đ ng đ n PPP Khu v c áp d ng 1 2005 Hardcastle và các tác gi Các nhân t thành công c a PPP/PFI Phân tích th ng kê s d ng thang do Likert 61 b ng câu h i: 16 b ng g i các c quan chính ph , 45 b ng g i các t p đoàn t nhân có uy tín và ng i tr l i là các nhà qu n lý, giám đ c có 21.7 n m kinh nghi m Quá trình đ u th u, d án kh thi, môi tr ng v mô, b o lãnh chính ph và th tr ng tài chính phát tri n Anh 2 2008 Roshana Các nhân t thành công/ rào c n c a các d án PFI Phân tích thông kê (SPSS) s d ng thang đo Likert 6 đi m 134 b ng câu h i: 56 b ng g i khu v c công, 78 b ng g i đ n t nhân. Vi c l a ch n m u trên c s nh ng đ i t ng có liên quan tr c ti p đ n qu n lý và đi u hành các d án PPP.
Th i gian h p đ ng dài và giá tr đ ng ti n, t p đoàn t nhân m nh, chia s r i ro và h tr c a chính ph . Malaysia 3 2009 Mohammad Các nhân t tác đ ng đ n vi c ra quy t đ nh đ u t CSHT (nh n m nh đ u t c a FDI) Mô hình các vòng tròn (Rounds model), và mô hình không gian Durbin D li u thu th p t các d án PPP 27 t nh c a Indonexia, giai đo n 1991– 2004. Nhu c u th tr ng, chính sách khuy n khích c a chính ph , t p đoàn t nhân, ngu n nhân l c trong n c.
Indonexia
tr ng PPP trong l nh v c giao thông ch s c a d án (key performance indicators -KPIs PPP c a North America; (2) các d án PPP c a Australia, Portugal, Spain, và The UK trong n m 2008 r i ro, chính sách h tr , đ u