Việc ban hành quy định mới về thống nhất đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền trên đất và cấp một loại giấy chứng nhận nhằm tạo ra cải cách lớn trong hoạt động quản lý đất đai, đơn giản hóa thủ tục hành chính hướng tới người dân và cơ sở. Tuy nhiên, trên thực tế, việc đưa quy định pháp luật mới vào cuộc sống gặp không ít khó khăn do chậm trễ trong việc ban hành các văn bản hướng dẫn, một số hướng dẫn chưa hợp lý khi áp dụng vào thực tiễn, chậm áp dụng, áp dụng không đúng nội dung văn bản mới, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cũng như sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước.
* Về hệ thống pháp luật
Thứ nhất, Văn bản hướng dẫn thi hành Luật mới chậm được ban hành. Theo quy định tại khoản 2, Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì «Văn bản quy định chi tiết phải .. . được ban hành để
có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết». Tuy nhiên, Nghị định số 88/2009/NĐ-CP và Thông tư số 17/2009/TT-BTNMT hướng dẫn thi hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật về đầu tư, xây dựng cơ bản năm 2009 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/8/2009) lại có hiệu lực thi hành chậm hơn 4 tháng (có hiệu lực thi hành từ ngày 10/12/2009). Điều này không phù hợp với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, gây khó khăn trong việc triển khai trên thực tế [51].
Thứ hai, Các văn bản hiện hành vẫn còn một số điểm chưa hợp lý khi áp dụng vào thực tiễn và thiếu sự đồng bộ giữa các văn bản có liên quan.
Trường hợp thửa đất có nhiều đồng sở hữu chủ, khoản 2, Điều 3, Nghị định 88/2009/NĐ-CP quy định: «Thửa đất có nhiều người sử dụng đất, nhiều chủ sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất thì giấy chứng nhận được cấp cho từng người sử dụng đất, từng chủ sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất». Nghị định cũng quy định giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất trong trường hợp này phải ghi rõ tên từng chủ sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất nhưng chỉ trong một số giao dịch dân sự, hồ sơ đăng ký biến động khi thực hiện các giao dịch liên quan đến quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất mới yêu cầu bắt buộc có ý kiến của người sử dụng đất (Ví dụ: khi thực hiện việc chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất, cho thuê tài sản gắn liền với đất, góp vốn bằng tài sản gắn liền với đất mà chủ sở hữu tài sản không đồng thời là người sử dụng đất, thì hồ sơ phải có văn bản của người sử dụng đất đồng ý cho chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất được thực hiện các giao dịch trên). Trong khi các giao dịch khác lại không bắt buộc phải có văn bản đồng ý của người sử dụng đất, hay chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất thì việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, chủ sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất trong các trường hợp này sẽ được thực hiện như thế nào? Cụ thể:
- Trường hợp giao dịch liên quan đến chuyển quyền sử dụng đất mà người sử dụng đất không phải là chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất, hồ sơ không yêu cầu phải có văn bản đồng ý của chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất, hay văn bản đồng ý của chủ dụng đất khác.
- Trường hợp thế chấp quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất mà người sử dụng đất không phải là chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất, hồ sơ cũng không yêu cầu phải có văn bản đồng ý của tất cả chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất, hay văn bản đồng ý của tất cả các chủ sử dụng đất. Thực tế này xuất phát từ việc đăng ký thế chấp quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất (một trường hợp đăng ký biến động) lại tuân theo quy định riêng tại Thông tư liên tịch số 05/2005/TTLT-BTP-BTNMT; Thông tư liên tịch số 03/2006/TTLT-BTP-BTNMT; Thông tư liên tịch số 06/2010/TTLT-BTP-BTNMT mà các văn bản này chưa có quy định mới phù hợp với pháp luật hiện hành.
Chính sự thiếu đồng bộ giữa các văn bản pháp luật có liên quan đã tạo ra những «lỗ hổng pháp lý» gây rủi ro cho người sử dụng đất, người sở hữu tài sản gắn liền với đất.
Thứ ba, thiếu quy định cụ thể về sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong việc thực hiện các thủ tục hành chính. Các quy định mang tính nguyên tắc chung về việc phối hợp, cung cấp thông tin giữa Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất, cơ quan quản lý nhà ở, công trình xây dựng, cơ quan quản lý nông nghiệp đã được đề cập đến trong Nghị định số 88/2009/NĐ-CP và Thông tư số 17/2009/TT-BTNMT. Tuy nhiên, việc đăng ký, cấp giấy chứng nhận trên thực tế gặp nhiều vướng mắc do tình trạng nhà và công trình xây dựng trên giấy tờ mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã cấp trước đây khác nhiều so với thực tế rất phức tạp. Yêu cầu đặt ra là cần phải có những quy định về sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan này với
những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể trong từng cơ quan nhằm giải quyết dứt điểm tình trạng kéo dài thời gian cấp giấy chứng nhận cũng như thực hiện đăng ký các biến động.
* Bộ máy của cơ quan đăng ký
Như đã phân tích ở trên, Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất theo quy định mới có nhiệm vụ và quyền hạn lớn hơn, không chỉ thực hiện các thủ tục liên quan đến quyền sử dụng đất, mà còn đồng thời thực hiện các thủ tục liên quan đến quyền sở hữu nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất. Tuy nhiên, để tiếp quản được nhiệm vụ mới với khối lượng công việc đồ sộ thì các Văn phòng đăng ký quyền sử đất cần phải có một lộ trình để kiện toàn bộ máy tổ chức hoạt động. Những khó khăn mà các Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất đang gặp phải hiện nay là:
- Việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn từ cơ quan quản lý nhà ở và các tài sản gắn liền với đất từ cơ quan xây dựng sang các văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất vẫn chưa rõ về phương thức thực hiện;
- Ở nhiều nơi chưa thành lập Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất. Theo thống kê của Tổng cục quản lý đất đai tính đến cuối năm 2009, cả nước hiện còn trên 160 đơn vị cấp huyện chưa thành lập Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất;
- Đối với các văn phòng đã thành lập, năng lực và điều kiện làm việc chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ, thiếu cả về nhân lực cũng như các trang thiết bị kỹ thuật (thường chỉ đáp ứng được dưới 30% so với yêu cầu), trong khi số lượng hồ sơ đăng ký hằng năm tiếp nhận để giải quyết ở một văn phòng đăng ký tại các đô thị lớn lên đến hàng chục nghìn hồ sơ/năm dẫn đến tình trạng kéo dài thời gian giải quyết so với quy định.
- Công tác quản lý hồ sơ địa chính tại các địa phương ở cả ba cấp đều yếu (ở nhiều nơi hồ sơ chưa được lập đầy đủ và không được cập nhật thường xuyên, chỉnh lý biến động kịp thời, đồng bộ ở các cấp).
* Đội ngũ cán bộ tiến hành thủ tục đăng ký
Sau khi Luật mới được ban hành cùng với chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn mới, các văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất phải đối mặt với khối lượng công việc, khối lượng hồ sơ lớn và phức tạp (do liên quan đến cả quyền sở hữu nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất) nhưng thách thức đặt ra là vấn đề thiếu về số lượng cũng như yếu về chất lượng của đội ngũ cán bộ thực hiện. Cụ thể:
- Trong khi số lượng công việc cần phải thực hiện trở nên quá tải, đặc biệt là trong giai đoạn chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn từ cơ quan quản lý nhà ở và các tài sản gắn liền với đất từ cơ quan xây dựng sang các văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thì với số lượng cán bộ của Văn phòng như hiện tại không thể đáp ứng được yêu cầu;
- Hiện nay, các văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất chưa có cán bộ chuyên trách về chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, công trình xây dựng và các tài sản gắn liền với đất khi thực hiện thủ tục cấp giấy chứng nhận và đăng ký biến động, mà chỉ chuyên về đất. Tình trạng này khiến cho các Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất gặp không ít khó khăn trong việc xác định tình trạng nhà ở và công trình xây dựng gắn liền với đất, đặc biệt là khi tình trạng nhà ở, công trình xây dựng trên thực tế không phù hợp với giấy phép xây dựng, không phù hợp với giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu công trình xây dựng đã được cấp;
- Chất lượng của đội ngũ cán bộ thực hiện công tác đăng ký quyền sử dụng đất là yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến hiê ̣u quả công viê ̣c . Với yêu cầu kiến thức vừa bao quát , vừa chuyên sâu thì đối với mô ̣t đi ̣a chính viên vừa mới tốt nghiê ̣p mô ̣t chuyên ngành đào ta ̣o dù là phù hợp với chuyên ngành quản lí đất đai và địa chính cũng chưa thể đáp ứng được yêu cầu của hoạt đô ̣ng đăng ký quyền sử dụng đất rất phức ta ̣p . Ngoài ra, hiê ̣n nay do yêu cầu
đang từng bước áp dụng công nghê ̣ , khoa ho ̣c hiê ̣n đa ̣i của các nước trên thế giới vào công tác đăng ký quyền sử dụng đất đòi hỏi cán bô ̣ đi ̣a c hính phải có trình độ tin học ngoại ngữ đáp ứng được tiêu chuẩn .
- Sự thoái hóa biến chất của một bộ phận không nhỏ cán bộ công chức , đươ ̣c giao nhiều tro ̣ng trách do công tác cán bô ̣ còn thiếu , thực hiê ̣n toàn bô ̣ các thủ tục hành chính trong quản lý đất đai , từ kiểm kê , thống kê , đi ̣nh giá đất đến đăng ký , cấp giấy chứng nhâ ̣n quyền sử dụng đất . Dẫn đến, nhiều cán bô ̣ còn nă ̣ng tư tưởng bao cấp coi mình là kẻ có quyền , còn người dân là đố i tươ ̣ng quản lí dẫn đến tư tưởng hách di ̣ch cửa quyền , coi công viê ̣c mình đang thực hiê ̣n để phục vụ mục đích trục lợi .
- Đội ngũ cán bộ ở địa phương do phân cấp chức năng nhiệm vụ các địa phương không đươ ̣c chủ đô ̣ng trong đi ̣nh hướng đào ta ̣o , hơn nữa cán bô ̣ ở cấp xã nơi vùng xa , vùng sâu còn trình độ chỉ tốt nghiệp phổ thông trung học không đủ trình đô ̣ để đi đào ta ̣o la ̣i hoă ̣c nếu được cử đi đào ta ̣o thì la ̣i được điều đô ̣ng về đơn vi ̣ cấp trên để công tác , dẫn đến tình tra ̣ng trình đô ̣ cán bô ̣ cấp xã vẫn không được cải thiê ̣n .
* Về thủ tu ̣c đăng ký quyền sử du ̣ng đất
Thứ nhất, Theo quy định, thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất được thực hiê ̣n ta ̣i Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất các cấp . Hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất là mô ̣t hoa ̣t đô ̣ng di ̣ch vụ công , tuy nhiên xem xét hoa ̣t đô ̣ng đăng ký đất đai ban đầu và đăng ký biến đô ̣ng quyền sử dụng đất chúng ta thấy chức năng đăng ký vẫn chưa tách khỏi chức năng quản lí . Cơ quan hành chính vẫn tham gia có tính chất quyết đi ̣nh đối với hoa ̣t đô ̣ng đăng ký quyền sử dụng đất. Thực chất, trong thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất , Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất chỉ có chức năng tiếp nhâ ̣n hồ sơ , kiểm tra, đối chiếu với hồ sơ đi ̣a chính đang lưu giữ , ghi nhâ ̣n và sau đó chuyển hồ sơ lên cơ quan tài nguyên và môi trường có thẩm quyền quyết đi ̣nh . Quyền quyết đi ̣nh thuô ̣c về
cơ quan tài nguyên và môi trường đối với trường hợp cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất . Sau khi được cơ quan tài nguyên môi trường cấp giấy chứng nhâ ̣n quyền sử dụng đất Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất chính thức lưu giữ vào hồ sơ địa chính. Trong trường hợp quyền sử dụng đất đã được xác lập bởi cơ quan địa chính nhưng có biến động quyền sử dụng đất thì những biến đô ̣ng này cũng được quyết đi ̣nh bởi cơ quan tài nguyên và môi trường, văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất sẽ chỉnh lý hoặc ghi nhận vào hồ sơ địa chính khi đã có quyết định của cơ quan tài nguyên và môi trường.
Chính quyền hạn của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất bị hạn chế hoàn toàn phụ t huô ̣c vào cơ quan tài nguyên và môi trường . Thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất bi ̣ hành chính hóa dẫn đến tâm lý e nga ̣i của người dân khi thực hiê ̣n thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất .
Thứ hai, Thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất đã được quy định cụ thể cho từng trường hợp đăng ký quyền sử dụng đất ban đầu và đăng ký biến động quyền sử dụng đất, nhưng thực tế thì thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất chỉ tập trung vào những trường hợp biến động về quyền sử dụng đất. Vẫn còn những thông tin quan trọng đối với việc khai thác, sử dụng đất chưa được đăng ký, ghi nhận như quyền sử dụng đất đang bị kê biên, quyền sử dụng hạn chế bất động sản liền kề giữa các thửa đất liền nhau hiện vẫn chưa có các quy định về việc đăng ký. Từ những điều này dẫn đến người sử dụng đất không nhận thức đầy đủ quyền hạn và trách nhiệm của mình dẫn đến những tranh chấp của những bất động sản liền kề mà chính quyền không thể giải quyết triệt để dẫn đến khiếu kiện kéo dài.
* Triển khai hoạt động đăng ký
Thứ nhất, chậm thực thi văn bản mới vào thực tế. Cùng với việc chậm ban hành các văn bản hướng dẫn chi tiết thi hành của Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường như đã phân tích ở trên, thì việc áp dụng các văn bản
này trên thực tế cũng chậm theo. Bộ Tài nguyên và Môi trường đã lên kế hoạch chuẩn bị đầy đủ phôi giấy mới, phần mềm viết trên giấy chứng nhận cũng như có kế hoạch tập huấn cho cán bộ địa phương để đảm bảo các điều kiện tiến hành thủ tục đăng ký, cấp giấy chứng nhận, đăng ký biến động cho người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất kể từ ngày Nghị định 88/2009/NĐ-CP và Thông tư 17/2009/TT-BTNMT có hiệu lực thi hành (ngày 10/12/2009). Tuy nhiên, kế hoạch này trên thực tế không khả thi, ngày đầu tiên Nghị định có hiệu lực, việc tiếp nhận hồ sơ tại nhiều địa phương rơi vào tình trạng «cứ tiếp nhận rồi chờ» do cán bộ chưa được tập huấn, chưa có phôi giấy chứng nhận hoặc có phôi nhưng chưa được chuyển giao phần mềm viết giấy chứng nhận. Cụ thể:
- Tìm hiểu ở 04 địa phương (Hà Nội, Thanh Hóa, Nam Định, Hải Phòng) thì chỉ có Hải Phòng hoàn thành tập huấn cán bộ tuyến huyện, xã