7. Kết cấu của luận văn
2.3. Thực tiễn đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
pháp luật
Nghị định số 24/2009/NĐ-CP đã có các quy định hướng dẫn thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 về việc lập báo cáo đánh giá tác động của việc xây dựng chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định, xây dựng đánh giá tác động trước và trong quá trình soạn thảo văn bản. Tuy nhiên, hoạt động này vẫn là hoạt động mới mẻ đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tại Việt Nam. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2009, trong khi đó Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của nhiệm kỳ Quốc hội khoá XII đã được thông qua từ trước[22], nên các dự kiến xây dựng luật, pháp lệnh trong nhiệm kỳ này chưa có RIA sơ bộ. Vì vậy việc xây dựng các dự thảo luật, pháp lệnh được Quốc hội khoá XII thông qua năm 2009 (Năm đầu tiên áp dụng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới), không phải dự thảo nào cũng có RIA trước và trong quá trình soạn thảo văn bản.
Tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá XII thông qua 11 văn bản luật đó là: Luật lý lịch tư pháp (Luật số 28/2009/QH12 ngày 17/06/2009); Luật quản lý nợ công (Luật số 29/2009/QH12 ngày 17/06/2009); Luật quy hoạch đô thị(Luật số 30/2009/QH12 ngày 17/06/2009);
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật điện ảnh (Luật số 31/2009/QH12 ngày 17/06/2009);
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật di sản văn hoá (Luật số 32/2009/QH12 ngày 17/06/2009);
Luật cơ quan đại diện Nước Cộng hào Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài(Luật số 33/2009/QH12 ngày 17/06/2009);
Luật sửa đổi bổ sung điều 126 của luật nhà ở và điều 121 của luật đất đai (Luật số 34/2009/QH12 ngày 17/06/2009);
Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước (Luật số 35/2009/QH12 ngày 17/06/2009);
Luật sửa đổi và bổ sung một số điều của luật sở hữu trí tuệ (Luật số 36/2009/QH12 ngày 17/06/2009);
Luật sửa đổi và bổ sung một số điều của luật hình sự (Luật số 37/2009/QH12 ngày 17/06/2009);
Luật sửa đổi và bổ sung một số điều của luật liên quan đến đàu tư xây dựng cơ bản (Luật số 38/2009/QH12 ngày 17/06/2009);
Tuy nhiên, trong 11 văn bản luật nêu trên có tới 10 văn bản luật (trừ dự án Luật bồi thường nhà nước) cho đến khi trình quốc hội để thông qua, các ban soạn thảo mới chỉ có báo cáo tổng kết áp dụng các quy định pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội mà dự thảo văn bản luật điều chỉnh, chưa có báo cáo RIA trong quá trình soạn thảo văn bản. Có những bản báo cáo tổng kết đánh giá pháp luật rất công phu, trong đó ban soạn thảo đã thực hiện nhiều cuộc khảo sát, nghiên cứu, phân tích nhằm đánh giá hiệu quả các quy định pháp luật đã được ban hành sau một thời gian áp dụng vào thực tiễn có liên quan đến dự thảo luật. Thông thường kết quả của các báo cáo tổng kết của việc thi hành pháp luật của các cơ quan soạn thảo dự luật, dự án luật mới chỉ đề cập đến sự cần thiết phải điều chỉnh các quan hệ xã hội bằng một văn bản có giá trị pháp lý cao - đó là văn bản luật. Chưa nêu ra được chính sách pháp luật mà văn bản pháp luật cần điều chỉnh. Hình thức báo cáo tổng kết này chưa thể gọi là RIA đối với VBQPPL sau khi ban hành, hay là RIA sơ bộ.
Ví dụ trong quá trình xây dựng dự án Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước, việc xây dựng dự án luật bồi thường nhà nước đòi hỏi phải có sự tổng kết thực trạng pháp luật và thực tiến thi hành pháp luật về bồi thường thiệt hại do cán bộ công chức nhà nước gây ra trong khi thi hành công vụ[30]. Để thực hiện nhiệm vụ này Bộ Tư Pháp đã tiến hành một số hoạt động sau:
- Khảo sát, điều tra thực trạng thi hành pháp luật về bồi thường thiện hại do cán bộ, công chức gây ra trong khi thi hành công vụ.
- Đánh giá bước đầu thực trạng pháp luật về bồi thường thiện hại do cán bộ, công chức gây ra trong khi thi hành công vụ.
- Đánh giá dự báo tác động pháp luật của dự án luật bồi thường nhà nước tại 3 địa phương là Hà Nội, Tiền Giang và Đà Nẵng trong tháng 1/2008.
- Lấy ý kiến các bộ, ngành, địa phương về tình hình thi hành pháp luật về bồi thường thiệt hại trọng phạm vi lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, Ngành, địa phương mình quản lý.
- Lấy ý kiến Toà án nhân dân tối cao, Bộ công an về tình hình thi hành pháp luật về bồi thường cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra theo quy định của nghị quyết số 388/2003/NQ- UBTVQH11 ngày 17/03/2003 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Từ kết quả thu được của các hoạt động trên, báo cáo tổng kết đã đưa ra các đánh giá về tình hình thi hành pháp luật về bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra như sau:
Thứ nhất, hình thức văn bản điều chỉnh trách nhiệm bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra có hiệu lực pháp lý không cao.
Quyền được bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra đã được quy định mang tính nguyên tắc trong Hiến pháp và các Đạo luật quan trọng khác như Bộ luật hình sự, luật khiếu lại, Bộ luật dân sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Bộ luật tố tụng hình sự, Luật khiếu nại, tố cáo… Tuy nhiên các văn bản quy định cụ thể về quyền được bồi thường của người bị thiệt hại cũng như trách nhiệm bồi thường của nhà nước lại chỉ được quy định tại các văn bản
dưới luật (Nghị quyết, Nghị định, thông tư…) vì vậy, cần ban hành Luật bồi thường nhà nước để góp phần bảo vệ tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra.
Thứ 2, pháp luật hiện hành về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức nhà nước gây ra chưa được xây dựng trên quan điểm coi đây là trách nhiệm bồi thường của nhà nước nói chung, mà chỉ mới được xây dựng trên quan điểm coi đây là hình thức trách nhiệm bồi thường của từng cơ quan nhà nước cụ thể (cơ quan trực tiếp quản lý công chức đã gây ra thiệt hại).
Hạn chế này dẫn tới một số hậu quả bất lợi như: (1) Không tạo được sự thuận lợi cho người bị thiệt hại trong quá trình thực hiện quyền yêu cầu bồi thường của mình, nhất là trong trường hợp thiệt hại do công chức thuộc nhiều cơ quan nhà nước quản lý khác nhau gây ra; (2) Không tạo ra được sự thuận lợi cho cơ quan trực tiếp quản lý công chức đã gây ra thiệt hại trong quá trình giải quyết yêu cầu bồi thường do thiếu quy định về trách nhiệm phối hợp, hỗ trợ của các cơ quan nhà nước khác có liên quan tới cơ quan này.
Thứ ba, cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường trong nhiều trường hợp chưa được pháp luật xác định rõ và đặc biệt pháp luật chưa quy định cơ chế để hỗ trợ cho cơ quan này, nên việc giải quyết bồi thường không đạt được kết quả như mong muốn.
Theo quy định của pháp luật (Bộ luật dân sự năm 2005) thì cơ quan giải quyết bồi thường là cơ quan trực tiếp quản lý công chức đã có hành vi gây thiệt hại. Nguyên tắc xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường theo Bộ luật dân sự dẫn đến hệ quả là, nếu người bị thiệt hại không xác định được cơ quan nào đã gây ra thiệt hại cho mình hoặc nếu xác định được cơ quan đã gây thiệt hại nhưng không có sự chấp thuận nhận đơn yêu cầu bồi thường của cơ quan đó thì họ sẽ không thực hiện được quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại. Mặt khác, do chưa xác định được trách nhiệm bồi thường nhà nước là trách nhiệm
của nhà nước nói chung nên pháp luật hiện hành đã không quy định cơ chế phối hợp hỗ trợ của các cơ quan nhà nước khác có liên quan đối với cơ quan có trách nhiệm giải quyết việc bồi thường. Đây là một trong những nguyên nhân cơ bản làm hạn chế hiệu lực, hiệu quả của cơ chế bồi thường nhà nước hiện hành. Trong lĩnh vực tố tụng hình sự (Theo nghị quyết số 388/2003/NQ- UBTVQH11), thì cơ quan giải quyết bồi thường lại là cơ quan cuối cùng làm sai, bất kể chuỗi hành vi trước đó là do cơ quan nào thực hiện.
Thứ tư, các loại thiệt hại được bồi thường, mức bồi thường liên quan đến việc giải quyết bồi thường được pháp luật quy định không thống nhất, chưa hợp lý, gây bất lợi cho cơ quan hợp lý bồi thường lẫn người bị thiệt hại.
Theo pháp luật hiện hành thì việc giải quyết bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong các lĩnh vực hoạt động nhà nước khác nhau được áp dụng các văn bản pháp luật khác nhau (Bồi thường trong hoạt động hành chính chủ yếu được điều chỉnh bởi Nghị định số 47/CP, Bồi thường trong hoạt động tố tụng hình sự được điều chỉnh bằng Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11). Tình trạng này đã làm cho pháp luật trong lĩnh vực bồi thường Nhà nước trở lên phức tạp, thiếu tính thống nhất. Hạn chế này dẫn đến hậu quả là thiếu sự công bằng trong việc thực thi chính sách bồi thường của Nhà nước đối với những thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong lĩnh vực hoạt động khác nhau. Ngoài ra, nhiều vấn đề liên quan đến việc xác định trách nhiệm bồi thường (xác định các loại thiệt hại được bồi thường, mức bồi thường) và thực hiện việc bồi thường (thủ tục, trình tự giải quyết yêu cầu bồi thường) được các văn bản pháp luật hiện hành quy định không rõ nên việc bồi thường thiệt hại trên thực tế gặp nhiều khó khăn.
Thứ năm, trách nhiệm hoàn trả của công chức chưa được quy định rõ ràng. Nhà nước thực hiện việc bồi thường thiệt hại thay cho công chức đã gây ra thiệt hại thì Nhà nước có quyền yêu cầu công chức đó hoàn trả một khoản
tiền nhất định. Quy định như vậy là cần thiết để đề cao trách nhiệm của công chức trong khi thi hành công vụ. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể về nhiều vấn đề có liên quan đến nghĩa vụ hoàn trả của công chức như điều kiện phát sinh trách nhiệm hoàn trả, căn cứ xác định mức hoàn trả, cơ chế khiếu kiện đối với quyết định hoàn trả … Hệ quả là, không phát huy được tác dụng của trách nhiệm hoàn trả trên thực tế.
Trên cơ sở đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành và thực tiễn thi hành lĩnh của vực pháp luật này, Bộ Tư pháp và các cơ quan có liên quan nêu ra một số kiến nghị sau đây nhằm góp phần xây dựng Luật bồi thường nhà nước có chất lượng tốt:
Thứ nhất, cần nhất thể hoá pháp luật về bồi thường nhà nước bằng việc ban hành Luật bồi thường nhà nước. Trong đó, việc ban hành Luật bồi thường nhà nước phải nhằm đạt được mục đích trước hết là chấm dứt sự tồn tại biệt lập này và thống nhất hệ thống pháp luật về bồi thường nhà nước trong một đạo luật có giá trị pháp lý cao là Luật bồi thường nhà nước;
Thứ hai, Luật cần xác định việc bồi thường thiệt hại do công chức gây ra là trách nhiệm của Nhà nước nói chung chứ không phải là trách nhiệm của từng cơ quan nhà nước cụ thể;
Thứ ba, Luật cần xác định cụ thể các lĩnh vực hoạt động mà Nhà nước phải bồi thường;
Thứ tư, Luật không chỉ phải xác định ró các lĩnh vực hoạt động mà Nhà nước phải bồi thường mà còn phải quy định rõ các hành vi mà Nhà nước phải bồi thường trong từng lĩnh vực đó;
Thứ năm, Luật cần quy định Nhà nước phải bồi thường thiệt hại không chỉ do oan mà còn do sai trong tố tụng hình sự gây ra;
Thứ sáu, Luật cần quy định áp dụng chế độ bồi thường thiệt hại do tổn thất về tinh thần trong lĩnh vực tố tụng hình sự vào lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước và thi hành án;
Thứ bảy, Luật phải làm rõ địa vị pháp lý của cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường;
Thứ tám, Luật cần quy định rõ về một cơ quan có trách nhiệm thực hiện chức năng quản lý nhà nước về bồi thường nhà nước;
Thứ chín, Luật cần xác định rõ các điều kiện làm phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước;
Thứ mười, Luật cần phải thiết lập một nguyên tắc, theo đó, trong trường hợp cơ quan quản lý công chức cho rằng mình không vi phạm pháp luật, do đó từ chối trách nhiệm bồi thường thiệt hại thì người bị thiệt hại phải thực hiện các thủ tục pháp lý như khiếu nại hành chính, khởi kiện hành chính để có được một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trong đó khẳng định rõ về tính bất hợp pháp của hành vi mà công chức đã thực hiện;
Mười một, Luật cần bảo đảm tính đa dạng hoá của cơ chế giải quyết bồi thường nhà nước;
Mười hai, Luật cần khẳng định rõ về tính bắt buộc của việc thương lưọng giữa cơ quan có công chức gây ra thiệt hại và bên bị thiệt hại trong thủ tục giải quyết bồi thường;
Mười ba, Luật cần phải dành một phần đáng kể để quy định về thủ tục khôi phục danh dự, uy tín cho người bị thiệt hại;
Mười bốn, Luật cần phải quy định đầy đủ và rõ ràng về nghĩa vụ hoàn trả như sau: khi nào thì phát sinh nghĩa vụ hoàn trả; cơ quan có thẩm quyền quyết định việc hoàn trả; căn cứ xác định mức hoàn trả; nguyên tắc thực hiện việc hoàn trả; thủ tục và thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hoàn trả…
Với nội dung báo cáo đánh giá thực trạng thi hành pháp luật có liên quan đến trách nhiệm bồi thường nhà nước như đã nêu trên mới chỉ là bản báo cáo bước đầu, có nội dung chưa đầy đủ, không toàn diện vì chưa đánh giá dự báo được các quy định mới trong Luật bồi thường nhà nước nếu được ban hành sẽ ảnh hưởng như thế nào đến các đối tượng chịu sự điều chỉnh của văn bản; chưa đánh giá được những lợi ích và chi phí mà Nhà nước và nhân dân được hưởng và phải gánh chịu khi thực thi đạo luật. Phương pháp đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật quy định về trách nhiệm bồi thường nhà nước còn mang nặng tính hành chính, mà chưa áp dụng các phương pháp mang tính khoa học để thu thập đầy đủ toàn diện nội dung vấn đề đánh giá, có sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học, ý kiến cộng đồng để báo cáo thực sự khách quan, có độ tin cậy cao.
Hoạt động đánh giá tổng kết việc thực thi văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước do người thi hành công vụ gây ra để làm cơ sở xác định tính bất cập, chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ, thiếu cụ thể, thiếu tính khả thi khi áp dụng vào thực tiễn là hết sức cần thiết. Tuy nhiên, khi xây dựng một đạo luật mới thì việc cơ quan soạn thảo lập báo cáo đánh giá dự báo tác động pháp luật của Luật bồi thường nhà nước, nghiên cứu và đề xuất phương hướng, cách thức, nguyên tắc xác định phạm vi trách nhiệm bồi thường nhà nước, phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội của nước ta hiện nay sẽ góp phần khắc phục được nhược điểm trên của các quy định pháp luật hiện hành.
Cho đến nay, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã có hiệu lực thi hành được 3 năm. Tuy nhiên, không phải dự án, dự thảo luật, pháp lệnh