2.1.1. Thu Ngân sách Nhà nƣớc
Theo các Báo cáo Quyết toán NSNN giai đoạn 2003-2010, có thể thấy nguồn thu NSNN của Việt Nam khá ổn định, dao động trong khoảng từ 25-30% GDP. Tổng nguồn thu được phân chia thành ba khoản bao gồm thu từ thuế và phí, thu về vốn, và thu viện trợ không hoàn lại. Trong số này thì phần lớn vẫn đến từ nguồn thu thuế và phí, thu về vốn chiếm khoảng 2% và thu viện trợ không hoàn lại chỉ chiếm khoảng 0.5%. Năm 2009 nguồn thu từ thuế có dấu hiệu suy giảm nhẹ do Chính phủ thực hiện hàng loạt các biện pháp cắt giảm nhằm kích thích tổng cầu. Tuy nhiên sang năm 2010 thì tỉ lệ thu thuế lại gia tăng trở lại, lên đến gần 30%. Theo như Dự toán NSNN trong hai năm gần nhất là 2011 và 2012 thì tỉ lệ thu thuế đang có xu hướng giảm xuống chỉ còn khoảng 25%. Mặc dù vậy những con số của năm 2011 và 2012 chưa thể phản ánh đúng xu hướng này, do nếu căn cứ vào thực trạng tổng thu NSNN từ năm 2003 đến 2010 thì những số liệu quyết toán luôn luôn vượt so với những số liệu dự toán.
Hình 2.1: Các nguồn thu trong NSNN Việt Nam 2003 – 2012 (%GDP)
Nguồn: Cổng thông tin điện tử - Bộ Tài chính
Về cơ cấu các nguồn thu trong NSNN, có thể thấy nguồn thu từ các doanh nghiệp ngoài quốc doanh đang có xu hướng tăng lên. Nếu căn cứ vào số liệu Dự toán của Bộ Tài chính thì nguồn thu từ khu vực này đã tăng gấp hơn hai lần nếu như so với một thập kỷ trước, từ khoảng 7% vào năm 2003 lên đến 15% vào năm 2012 (Hình 2.2).
Tuy nhiên bất chấp việc đã có đóng góp nhiều hơn cho tổng nguồn thu của NSNN, thì mức độ đóng góp của khu vực này vẫn nhỏ hơn nhiều so với mức đóng góp của khu này vào GDP cả nước, gần 50% (Hình 2.3). Tương tự như thế, nghịch lý được đầu tư nhiều nhưng
25
đóng góp vào nguồn thu kém càng được thể hiện trong khu vực nhà nước, khi đóng góp của khu vực này vào GDP cả nước vào khoảng 40%, nhưng nguồn thu từ khu vực này lại chỉ ở mức trên dưới 20%. Nghịch lý này có thể được giải thích bằng các hoạt động tham nhũng và trốn thuế của các doanh nghiệp Việt Nam. Ngoài ra, nguồn thu từ khu vực các doanh nghiệp đầu tư nước ngoài lại đang suy giảm, từ chỗ khoảng 35% vào năm 2005 đã giảm xuống chỉ còn vào khoảng 25% tổng nguồn thu. Trong khu vực này đáng chú ý là nguồn thu từ dầu thô đã suy giảm đáng kể và chỉ còn ở mức khoảng 12% tổng nguồn thu (Hình 2.4). Điều này là dấu hiệu tích cực khi nguồn thu NSNN đã không còn lệ thuộc nhiều vào dầu thô như trước đây, mặc dù vẫn giữ được sự ổn định.
Hình 2.2: Cơ cấu thu NSNN 2003-2012 phân theo từng khu vực (% tổng thu)
Nguồn: Cổng thông tin điện tử - Bộ Tài chính
Hình 2.3: Đóng góp vào GDP theo từng khu vực 2001-2010 (%)
26
Hình 2.4: Tỷ trọng thu từ dầu thô (%)
Nguồn: Cổng thông tin điện tử - Bộ Tài chính
2.1.2. Chi ngân sách nhà nƣớc
Theo các Báo cáo Dự toán và Quyết toán của Bộ Tài chính thì tổng chi cân đối NSNN sẽ bao gồm chi tiêu cho đầu tư phát triển và chi thường xuyên. Bắt đầu tư năm 2009, tổng chi tiêu NSNN đã có xu hướng giảm do chính phủ thực hiện những chính sách thắt lưng buộc bụng nhằm bình ổn nền kinh tế. Tuy nhiên, nhìn vào thực trạng chi tiêu trong Hình 2.5, có thể thấy rằng bất chấp sư thu hẹp của tổng chi tiêu, các khoản chi thường xuyên lại đang có xu hướng tăng lên, trong khi các khoản chi cho đầu tư phát triển lại đang có xu hướng giảm xuống. Rõ ràng điều này phản ánh sự không hiệu quả trong chi tiêu của chính phủ. Việc chi thường xuyên tăng lên chứng tỏ rằng chính phủ vẫn đang phải gồng gánh một bộ máy nhà nước cồng kềnh và hoạt động kém hiệu quả.
Hình 2.5: Cơ cấu chi cân đối NSNN 2003 – 2012 (% GDP)
Nguồn: Cổng thông tin điện tử - Bộ Tài chính
2.1.3. Thực trạng thâm hụt ngân sách
Giai đoạn trước năm 1986, thâm hụt NSNN luôn ở tình trạng cao quá mức, thu ngân sách không đủ bù đắp cho chi thường xuyên, chi tiêu của Chính phủ Việt Nam phải dựa chủ yếu vào sự viện trợ của nước ngoài, đặc biệt là Liên Xô và các nước XHCN Đông Âu.
27
chế quản lý kinh tế, chuyển từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung quan liêu, bao cấp sang cơ chế thị trường có định hướng XHCN. Với những bước đi chập chững ban đầu, chính sách tài chính đã có đổi mới một bước. Tuy nhiên, thu NSNN càng không đủ chi và bù đắp thâm hụt NSNN không chỉ phải vay trong và ngoài nước mà còn phải lấy từ nguồn tiền phát hành.
Giai đoạn 2001-2012: trong những năm gần đây, NSNN cũng đã có chuyển biến đáng kể. Tốc độ tăng thu hàng năm bình quân là 18.8%. Tốc độ tăng chi bình quân hàng năm đạt 18.5%. Bội chi NSNN trong giai đoạn này về cơ bản được cân đối ở mức 5% GDP.
Bảng 2.1: Bội chi NSNN 2001-2014
Năm Số bội chi (Tỷ đồng) Bội chi so với GDP (%)
2001 25,885 4.67 2002 25,597 4.96 2003 29,936 4.90 2004 34,703 4.85 2005 40,746 4.86 2006 48,500 5.00 2007 56,500 5.00 2008 66,200 4.95 2009 142,355 6.90 2010 119,700 6.20 2011 120,600 5.30 2012 140,200 4.80 2013 162,000 4.80 2014 224,000 5.30
Nguồn: Cổng thông tin điện tử - Bộ Tài chính
Hình 2.6: Quy mô thu – chi NSNN và thâm hụt NSNN (%)
28
Nhìn chung, chi ngân sách có xu hướng tăng cao và luôn vượt thu ngân sách. Tỷ lệ thâm hụt ngân sách so với GDP từ năm 2003 đến nay đang có xu thế đi lên. Nguyên nhân một phần là do chính sách tăng chi ngân sách để thực hiện các gói kích cầu nhằm kích thích tăng trưởng kinh tế trong giai đoạn 2009 - 2010. Kết quả là bội chi NSNN năm 2009 đã tăng tới mức cao nhất là 6.9% GDP. Một nguyên nhân khác là do yêu cầu đảm bảo nguồn lực thực hiện các chủ trương của Nhà nước trong việc tăng chi cho công tác an sinh xã hội, xóa đói, giảm nghèo trong những năm gần đây.
2.1.4. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng thâm hụt ngân sách (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Thâm hụt ngân sách do rất nhiều nguyên nhân, và có sự ảnh hưởng khác nhau đến sự cân đối vĩ mô của nền kinh tế. Về cơ bản, tình trạng thâm hụt NSNN gồm các nguyên nhân chính sau:
2.1.4.1. Thất thu thuế nhà nước
Thuế là nguồn thu chính và bền vững nhất cho NSNN bên cạnh các nguồn thu khác như tài nguyên, lợi nhuận từ quá trình sản xuất kinh doanh của các DNNN, vay, nhận viện trợ… Tuy nhiên, do hệ thống pháp luật ta còn nhiều bất cập và chưa chặt chẽ trong việc quản lý đã tạo kẽ hở cho các cá nhân, tổ chức lợi dụng để trốn thuế, gây thất thu một lượng đáng kể cho NSNN… Điển hình, trong năm 2008 lượng thuốc lá nhập lậu đã làm thất thu thuế, lấy đi của NSNN 2,500- 3,000 tỉ đồng. Ngoài ra, thuốc lá nhập lậu còn làm chảy máu ngoại tệ của đất nước khoảng 200 triệu USD/năm, làm gia tăng thất nghiệp, ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển kinh tế. Hay như vụ chuyển giá của các tập đoàn nước ngoài, liên tục khai báo lỗ giả trong thời gian qua đã làm Nhà nước thất thu rất nhiều thuế. Bên cạnh đó, việc giãn thuế, giảm thuế và miễn thuế một mặt giúp các doanh nghiệp có thêm nguồn vốn đầu tư, duy trì và mở rộng sản xuất, nhưng mặt khác làm ảnh giảm thu ngân sách và gây thâm hụt NSNN.
2.1.4.2. Đầu tư công kém hiệu quả
Trong 2 năm 2007 và 2008, nước ta đã tiếp nhận một lượng vốn rất lớn từ nước ngoài. Nhằm đẩy mạnh đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng và các công trình trọng điểm quốc gia phục vụ lợi ích phát triển của đất nước. Tuy nhiên, trên thực tế, tình trạng đầu tư dàn trải gây lãng phí ở các địa phương vẫn chưa được khắc phục triệt để, tiến độ thi công những dự án trọng điểm quốc gia còn chậm và thiếu hiệu quả, đã gây lãng phí nguồn NSNN và kìm hãm sự phát triển của các vùng miền, là nguyên nhân chính dẫn đến thâm hụt NSNN. Bên cạnh đó, nền hành chính công - dịch vụ công của chúng ta quá kém hiệu quả.Chính sự kém hiệu quả này làm cho tình trạng thâm hụt ngân sách càng trở nên trầm trọng.
29
2.1.4.3. Nhà nước huy động vốn để kích cầu
Chính phủ kích cầu qua 3 nguồn tài trợ chính là: Phát hành trái phiếu Chính phủ, miễn giảm thuế và sử dụng Quỹ dự trữ nhà nước. Sử dụng gói giải pháp kích cầu một mặt làm kích thích tiêu dùng, tăng trưởng kinh tế.Tuy nhiên, sẽ làm mức thâm hụt ngân sách tăng rất cao khoảng 8-12%GDP.
2.1.4.4. Chưa chú trọng mối quan hệ giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên
Đây là một trong những nguyên nhân gây căng thẳng về ngân sách, áp lực bội chi ngân sách (nhất là ngân sách các địa phương). Việt Nam đang áp dụng cơ chế phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách, cơ chế bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Theo đó, ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu ứng với các nhiệm vụ chi cụ thể và được xác định cụ thể trong dự toán ngân sách hằng năm. Vì vậy, khi các địa phương vay vốn để đầu tư thì sau đó ngân sách phải chi thường xuyên để đáp ứng cho việc vận hành các công trình khi hoàn thành và đi vào hoạt động cũng như chi phí duy tu, bảo dưỡng các công trình.Điều này sẽ tạo sự căng thẳng về ngân sách và tạo áp lực bội chi NSNN.
2.1.4.5. Quy mô chi tiêu của Chính phủ quá lớn
Tăng chi tiêu của Chính phủ một mặt giúp nền kinh tế tăng trưởng tạm thời trong ngắn hạn, nhưng lại tạo ra những nguy cơ bất ổn lâu dài như lạm phát và rủi ro tài chính do sự thiếu hiệu quả của các khoản chi tiêu công và thiếu cơ chế giám sát đảm bảo sự hoạt động lành mạnh của hệ thống tài chính. Lý thuyết kinh tế không chỉ ra một cách rõ ràng về hướng tác động chi tiêu của chính phủ đối với tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên đa số các nhà kinh tế thường thống nhất rằng chi tiêu của Chính phủ một khi vượt quá một ngưỡng nào đó sẽ làm cản trở tăng trưởng kinh tế do gây ra phân bổ nguồn lực một cách không hiệu quả dẫn tới thâm hụt NSNN và cuối cùng là gây ra lạm phát.
2.1.4.6. Chính sách
Sự thiếu hụt ngân sách trong những năm qua còn được sử dụng như một công cụ trong chính sách tài khóa để kích thích sự tăng trưởng kinh tế. Chúng ta có thể dễ dàng nhận ra điều này thông qua cân đối NSNN hằng năm. Về nguyên tắc, sau khi lấy tổng thu trừ đi tổng chi trong năm sẽ xác định được số thặng dư hoặc thiếu hụt ngân sách trong năm. Tuy nhiên, khi cân đối ngân sách chúng ta thường xác định số bội chi trước (thông thường tương đương với mức Quốc hội cho phép) và nguồn còn lại được Quốc hội cho phép chuyển nguồn sang năm sau. Đây là chính sách ngân sách thận trọng khi áp dụng lý thuyết bội chi một cách chủ động và điều đó không gây xáo trộn trong chính sách kinh tế vĩ mô, nhưng phải cân nhắc và kiểm tra xem toàn bộ số bội chi có được sử dụng để chi đầu tư phát triển cho các dự án trọng điểm
30
và hiệu quả qua đó tạo thêm công ăn việc làm, tạo đà cho nền kinh tế phát triển, tăng khả năng thu NSNN trong tương lai hay không.
2.2. THỰC TRẠNG NỢ CÔNG VIỆT NAM
2.2.1. Khái quát nợ công tại Việt Nam
Việc đánh giá thực trạng nợ công Việt Nam hiện đang gặp rất nhiều khó khăn do các số liệu về nợ công rất khó tiếp cận. Nguồn thông tin chính thống về nợ nước ngoài của Việt Nam hiện nay được cung cấp duy nhất qua Bản tin Nợ công của Bộ Tài chính. Tuy nhiên, thông tin trong bản tin này không được cập nhật, bản tin chỉ mang tính chất thống kê thuần túy, chưa đưa ra được những thông tin cần thiết về rủi ro của Việt Nam, đặc biệt số liệu dự đoán cho năm tiếp theo. Các thống kê khác về nợ công trong nước và đặc biệt là nợ của khối DNNN đều không được công bố chi tiết và chính thống (Vũ Minh Long, 2013).
Một vấn đề khác là Việt Nam hiện có những cách hạch toán chưa theo thông lệ quốc tế. Nhiều khoản chi ngân sách từ nguồn trái phiếu Chính phủ cho các dự án giáo dục, thủy lợi, y tế… được để ngoại bảng và không được tính đầy đủ vào thâm hụt ngân sách và nợ công. Sự thiếu nhất quán trong cách hạch toán tài khóa khiến cho các con số thống kê không phản ánh chính xác về thực trạng nợ công của Việt Nam, gây khó khăn cho việc kiểm chứng thông tin cho những người tham gia thị trường cũng như cho việc so sánh quốc tế, đánh giá và quản lý rủi ro nợ công của Việt Nam (Ủy ban Kinh tế của Quốc Hội, 2013)
Theo khuyến cáo của Caner, Grennes và Koehler-Geib (2011) thì mức nợ công nguy hiểm cho các quốc gia đang phát triển như Việt Nam là 64%. Dựa vào số liệu nước ngoài trên đồng hồ nợ toàn cầu (The Global Debt Clock) của tạp chí The Economist về mức nợ công Việt Nam từ năm 2004 đến nay, có thể thấy nợ công Việt Nam đã liên tục gia tăng, đỉnh điểm là đạt 54.4% vào năm 2011, vượt qua ngưỡng 50% GDP, tiến gần đến mức nguy hiểm1
.
Hình 2.7: Tỷ lệ nợ công trên GDP (%) của Việt Nam từ 2004 – 2014
Nguồn: The Economist (2015), The Global Debt Clock
1 Xem thêm ngưỡng nợ ở Phụ lục 3 0 20 40 60 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Tỷ lệ nợ công/GDP (%) Tỷ lệ nợ công/GDP (%)
31
2.2.2. Quy mô nợ công
Các công bố chính thức của Việt Nam về nợ công không đầy đủ, thường chỉ công bố số liệu nợ nước ngoài của Việt Nam. Mặt khác, do định nghĩa và cách tính khác nhau nên số liệu nợ công được công bố từ các nguồn rất khác nhau.
Theo số liệu trên đồng hồ nợ toàn cầu (The Global Debt Clock) của tạp chí The Economist, nợ công của Việt Nam năm 2004 mới là 17.61 tỷ USD, tương đương 41.8% GDP, bình quân mỗi người gánh số nợ công xấp xỉ 214.44 USD. Nhưng tính đến hết năm 2014, nợ công đã tăng lên gần 82 tỷ USD, tương đương 47.7% GDP. Như vậy, trong vòng 11 năm từ 2004 đến 2014, quy mô nợ công đã tăng gấp gần 4,7 lần. (xem Hình 2.8).
Hình 2.8: Nợ công của Việt Nam từ năm 2004 – 2014 (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Đơn vị tính: tỷ USD.
Nguồn: The Economist (2015), The Global Debt Clock.
Nợ công tăng trong khi thâm hụt ngân sách thường xuyên qua các năm. Đặc biệt, năm 2009, theo công bố của Bộ Tài chính, thâm hụt NSNN bằng 6.9% GDP. Điều này đã vi phạm nguyên tắc quản lý nợ công cơ bản là nợ công hôm nay phải được bù đắp bằng thặng dư ngân sách tương lai. Bên cạnh đó, tỷ lệ tiết kiệm nội địa trên GDP trong giai đoạn từ năm 2006 đến năm 2010 luôn thấp hơn so với mức đầu tư toàn xã hội trên GDP. Năm 2006, tỷ lệ tiết kiệm nội địa đạt 30% GDP nhưng từ năm 2007 đến 2010, tỷ lệ này giảm xuống còn khoảng 26% GDP. Tuy nhiên, tỷ lệ đầu tư vẫn ổn định khoảng 41% GDP, ngoại trừ năm 2007 tỷ lệ này tăng lên khoảng 46% GDP. Do đó, bên cạnh vốn đầu tư nước ngoài bù đắp phần thiếu hụt, thì Chính phủ sẽ phải tiếp tục đi vay thêm rất nhiều. Vì vậy, nợ công của Việt Nam đang gia tăng