Những bất cập trong hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến quản lý dự án

V. Kết quả dự kiến đạt được

2.1.2.Những bất cập trong hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến quản lý dự án

dự án đầu tư xây dựng công trình

2.1.2.1. Nhận định chung

Luật Xây dựng 16/2003/QH11 được ban hành năm 2003 là cơ sở pháp lý quan trọng nhất, chi phối và ảnh hưởng đến mọi hoạt động xây dựng. Theo

đó Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ đã ban hành hàng chục Nghị định, nhiều Quyết định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Xây dựng trong các lĩnh vực: Quy hoạch xây dựng, quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, quản lý chất lượng công trình xây dựng, quản lý chi phí đầu tư xây

dựng, hợp đồng trong hoạt động xây dựng, cấp giấy phép xây dựng, thanh tra chuyên ngành và xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng, quản lý nhà thầu, tư vấn nước ngoài hoạt động xây dựng tại Việt Nam. Ngoài ra, các Bộ cũng đã ban hành rất nhiều Thông tư hướng dẫn thực hiện các Nghị định của Chính phủ vềcác lĩnh vực liên quan đến xây dựng.

Luật và các văn bản hướng dẫn đã được ban hành tương đối đầy đủ,

ngày càng hoàn thiện, tạo cơ sở pháp lý quan trọng để quản lý các hoạt động

đầu tư xây dựng thuộc các loại nguồn vốn khác nhau. Các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đã tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ đầu tư có cơ

sở triển khai các dự án đầu tư xây dựng, qua đó đã huy động được một lượng lớn nguồn vốn trong xã hội cho đầu tư phát triển. Đồng thời, các văn bản luật là công cụ hữu hiệu để các cơ quan nhà nước thực hiện quản lý các hoạt động

đầu tư xây dựng theo đúng pháp luật, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả

quản lý nhà nước, đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu phát triển của đất nước. Bên cạnh những kết quả đạt được, việc triển khai thực hiện pháp luật về

xây dựng còn có rất nhiều bất cập, gây ảnh hưởng lớn đến lợi ích của các chủ

thể tham gia hoạt động đầu tư xây dựng. Thực tế công tác quản lý đầu tư xây

dựng và hoạt động xây dựng cũng chưa đáp ứng yêu cầu, dẫn đến vướng mắc

trong quá trình thực hiện. Mảng quy hoạch xây dựng vẫn bộc lộ một sự thiếu vắng tầm nhìn xa, chưa thực sự là cơ sở cho phát triển đầu tư xây dựng; tiến

độ thực hiện các dự án đầu tư xây dựng bị chậm trễ, chất lượng không đảm bảo, không hiệu quả, gây lỡ cơ hội đầu tư là thực trạng rất phổ biến. Thêm

vào đó, việc quy định trách nhiệm của các chủ thể chưa rõ ràng, chưa có các chế tài đủ mạnh, dẫn đến tình trạng vi phạm xây dựng vẫn xảy ra thường

xuyên, nhưng chưa có đủ các căn cứ để xử lý. Một trong những nguyên nhân

dẫn đến tồn tại này là sự điều chỉnh của hệ thống pháp luật về những vấn đề

đầu tư xây dựng chưa chặt chẽ, nhiều khâu bị buông lỏng, dẫn tới nhiều dự án

đầu tư có chất lượng không đảm bảo, kéo dài thời gian thực hiện dự án, hiệu quả thấp, lãng phí các nguồn lực.

2.1.2.2. Những hạn chế

* Văn bản không sát thực tiễn, gây khó khăn khi áp dụng

Nhiều văn bản của các cấp như luật, nghịđịnh, quyết định, thông tư đã được ban hành nhằm hướng dẫn hoạt động các chủ thể tham gia vào công tác

đầu tư xây dựng. Tuy vậy, tính phù hợp với thực tiễn hoạt động xây dựng của

các văn bản là chưa cao, biểu hiện rõ rệt của vấn đề này là việc vận dụng các

văn bản còn lúng túng, nên chưa mang lại hiệu quả như mong muốn.

Có thể lấy dẫn chứng cho bất cập này qua vấn đề về thi tuyển thiết kế

kiến trúc. Theo luật, người quyết định đầu tư quyết định việc thi tuyển hoặc tuyển chọn thiết kế kiến trúc công trình. [4] Tuy nhiên khi áp dụng, sẽ nhận thấy trong một số tình huống, điều này không sát với thực tế, dẫn đến việc không thống nhất trong thực hiện, việc kiểm soát bị lơi lỏng là điều không tránh khỏi.

Trường hợp quy định về kiến trúc xung quanh khu vực hồ Hoàn Kiếm, Hà Nội là một trong những vấn đề rất được quan tâm. Kiến trúc các công trình tại khu vực này phải phù hợp với cảnh quan xung quanh, đảm bảo nhiều tiêu chí về quy mô, độ cao, mỹquan đô thị, nhằm ngăn ngừa việc gây phá vỡ

không gian lịch sử của khu vực trung tâm thủđô này. Chính vì vậy, các công trình nếu được cấp phép xây dựng tại đây, cũng như một số công trình ở các khu vực đặc biệt khác, có quy mô, tính chất riêng, cần được đưa vào hạng mục những công trình bắt buộc phải tổ chức thi tuyển kiến trúc. Ngoài ra, đối với các công trình khác thì người quyết định định đầu tư vẫn có thẩm quyền trong việc có tổ chức thi tuyển thiết kế kiến trúc hoặc không. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});

Các văn bản Luật và hướng dẫn dưới Luật còn có những quy định thiếu thống nhất, thiếu đồng bộ, chồng chéo với một sốvăn bản quy phạm pháp luật

chuyên ngành khác có liên quan đến hoạt động đầu tư xây dựng. Một số quy

định trong các văn bản hướng dẫn Luật còn bất cập, chưa phù hợp với thực tế.

Đây là vấn đề gây rất nhiều khó khăn cho người thực hiện, do đó yêu

cầu cấp bách cần đặt ra là phải thống nhất quản lý một cách đồng bộ, hướng

đến hiệu quả cao trong quản lý xây dựng, thuận tiện cho các thành phần tham gia hoạt động xây dựng.

Xem xét việc lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng có thể minh chứng cho việc có những văn bản quy định không thống nhất, thiếu sự tham khảo, kết nối với nhau. Theo quy định, người quyết định đầu tư, chủ đầu tư

xây dựng công trình có quyền quyết định hình thức lựa chọn nhà thầu (bao gồm 3 hình thức: đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế; chỉđịnh thầu; lựa chọn nhà thầu thiết kế kiến trúc công trình xây dựng). [1]

Khi đối chiếu vấn đề này với các hình thức lựa chọn nhà thầu được quy

định trong khoản 1 điều 20 Luật Đấu thầu 61/2005/QH11 và khoản 4 điều 2 Luật sửa đổi 38/2009/QH12 sẽ nhận thấy có sự khác biệt, thiếu đồng bộ. Cụ

thể, với việc chỉ định thầu, 2 bộ luật trên quy định 5 nhóm gói thầu áp dụng hình thức này; hiện tại, từ ngày 1/7/2014, Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 (mới) bắt đầu có hiệu lực, theo đó có 6 nhóm gói thầu áp dụng hình thức chỉ định thầu. Như vậy các Luật Đấu thầu đã liệt kê những trường hợp áp dụng

phương án chỉ định thầu; người quyết định đầu tư hay chủ đầu tư xây dựng công trình không thể hoàn toàn có quyền quyết định hình thức lựa chọn nhà thầu, cần phải căn cứ vào đặc điểm, tính chất của gói thầu theo quy định của pháp luật để sử dụng hình thức phù hợp. Qua vấn đề trên, rõ ràng cần có sự

chỉnh sửa cho phù hợp, thống nhất nội dung liên quan giữa các bộ luật. Việc quyết định bãi bỏ các nội dung liên quan đến vấn đềđấu thầu trong xây dựng

thuộc các bộ Luật trước đây ([1],[2],[4]) và ban hành Luật mới ([5],[6]) là

bước tiến pháp lý quan trọng, dự kiến đem lại các quy chế thuận tiện cho hoạt

động xây dựng ở Việt Nam.

* Nội dung văn bản còn chung chung, chưa chi tiết hóa

Nhiều văn bản ban hành chưa thực sự cụ thể và chi tiết, có biên độ vận dụng lớn gây khó khăn cho chủ đầu tư khi thực hiện chức năng quản lý của mình. Với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật thiếu tính cụ thể và chi tiết sẽ tạo ra nhiều lỗ hổng, dẫn đến tình trạng lách luật cũng như tính hiệu lực và hiệu quả các văn bản không cao, thậm chí rất hạn chế. Từ đó không tránh

khỏi việc nhận thức sai lầm từ cấp quản lý cho đến người thực hiện.

Lấy ví dụ về vấn đề quy hoạch xây dựng được quy định tại Luật Xây

dựng 16/2003/QH11, gồm có 3 loại quy hoạch: quy hoạch xây dựng vùng,

quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch điểm dân cư nông thôn. Dù vậy, một trong những mảng quan trọng nhất là quy hoạch xây dựng đô thị lại được đề

cập quá sơ lược, chỉ nằm tại 1 mục và bó gọn trong 9 điều. [1] Theo đó, nhiều vấn đề như: tổ chức nào có trách nhiệm thẩm định, nội dung thẩm định quy hoạch, gần như không được nhắc đến; trong khi vấn đề này được thể hiện rõ

trong các điều 42, 43 Luật Quy hoạch đô thị 30/2009/QH12. Các vấn đề về

quy hoạch chi tiết không giam ngầm trong đô thị, quy hoạch chuyên ngành hạ

tầng kỹ thuật, đánh giá tác động môi trường cũng chưa được nêu tên và cụ thể

hóa trong luật. Tuy nhiên, Luật Quy hoạch đô thị 30/2009/QH12 ra đời năm

2009 đã đề cập cụ thể và chi tiết hơn những nội dung quy hoạch trong đô thị,

quy định đối với công tác lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý các đồ án quy hoạch đô thị. Do vậy, những nội dung liên quan đến quy hoạch đô thị đã được

nhắc đến trong Chương II Luật Xây dựng16/2003/QH11 cần phải bãi bỏ. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});

Ngoài ra, các quy định về quy hoạch xây dựng vùng và quy hoạch xây dựng

chi tiết hơn cho thống nhất với những quy định của quy hoạch đô thị được quy địnhtrong Luật [3]. Qua đó, công tác quản lý nhà nước về quy hoạch xây dựng sẽ trở nên thuận lợi hơn, cũng như tạo điều kiện thông thoáng cho các

nhà đầu tư trong quá trình thực hiện quy hoạch xây dựng đô thị.

* Văn bản liên tục thay đổi, chỉnh sửa, thay thế, thiếu tính chắc chắn

Một thực tế khác cần thừa nhận là việc chỉnh sửa văn bản ban hành xảy

ra quá thường xuyên. Thực tế trong các năm qua, nhiều văn bản ban hành

chưa kịp có tác động đến hoạt động thực tiễn đã có văn bản đưa ra để điều chỉnh. Những việc này diễn ra nhiều lần trong thời gian ngắn làm ảnh hưởng

đến công tác quản lý của CĐT (công tác quản lý đơn giá, định mức, quản lý chi phí nhân công, vật liêu) cũng như nhà thầu. Với đặc điểm của các dự án

đầu tư xây dựng là có thời gian thực hiện dài, giá trị lớn trong khi tính ổn định của các văn bản hướng dẫn thực hiện thấp sẽ có ảnh hưởng xấu đến chất

lượng và hiệu quả của các dự án đầu tư. Do vậy, các nhà hoạch định chính

sách khi ban hành các văn bản mới cần phải có sự phân tích, đánh giá thực trạng và xu hướng phát triển một cách cụ thể chính xác để nâng cao tính ổn

định và hiệu quả của các văn bản pháp luật, tránh tình trạng liên tục sửa đổi

như trước đây.

Không khó nhận thấy tình trạng bất ổn định trong việc ban hành các

văn bản pháp luật nói chung và văn bản liên quan lĩnh vực xây dựng nói riêng. Không chỉ các văn bản Luật phải sửa đổi, bổ sung, các văn bản dưới Luật như Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ,

Thông tư và Thông tư liên tịch của các Bộ cũng liên tục có sự thay đổi. Đối với các văn bản quy định về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình cũng

không phải là ngoại lệ, thể hiện rõ ở trường hợp Nghịđịnh số12/2009/NĐ-CP của Chính phủdưới đây:

Ngày 10/2/2009, Chính phủ ban hành Nghị định số 12/2009/NĐ-CP về

quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, với 5 chương, 58 điều cùng 6 phụ

lục kèm theo, quy định chi tiết về lập, thẩm định, phê duyệt, thực hiện dự án

đầu tư xây dựng công trình và các vấn đề liên quan đến quản lý dự án xây dựng. Chỉ 8 tháng sau, có 9/58 điều của Nghị định trên đã phải sửa đổi, bổ

sung hoặc bãi bỏ với sự ban hành Nghị định số 83/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 của Chính phủ. Tiếp theo đó, tổng cộng 8 điều quy định về giấy phép xây dựng của Nghị định này lại bị hủy bỏ và thay thế bằng sự ra đời Nghị định số 64/2012/NĐ-CP ngày 4/9/2012 của Chính phủ. Đến ngày 15/4/2013, khi Nghị định số 15/2013/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý chất

lượng công trình xây dựng chính thức được áp dụng, đã tiếp tục chấm dứt hiệu lực của 3 điều nữa trong Nghị định 12/2009/NĐ-CP (theo điều 47 Nghị định số15/2013/NĐ-CP).

Tình trạng tương tự cũng diễn ra với các quy định có nội dung liên

quan đến lựa chọn nhà thầu xây dựng. Cụ thể là việc ban hành và lần lượt thay thế nhau của các văn bản:

- Nghị định số111/2006/NĐ-CPngày 29/9/2006,

- Nghi định số58/2008/NĐ-CP ngày 5/5/2008,

- Nghị định số85/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009,

- Nghịđịnh số68/2012/NĐ-CPngày 12/9/2012,

- Và gần đây nhất là Nghịđịnh số63/2014/NĐ-CP ngày 26/6/2014. Những sự điều chỉnh, sủa đổi, bãi bỏ, thay thế này diễn ra trong những khoảng thời gian quá ngắn (chỉ khoảng 2 năm), thể hiện tính thiếu chắc chắn, không ổn định của văn bản ban hành. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});

* Bất cập trong hoạt động quản lý dự án đầu tư xây dựng

Các văn bản luật chưa xác định rõ một nguyên tắc cơ bản trong quản lý

vốn khác nhau thì phải có phương thức quản lý khác nhau. Mặt khác, thẩm quyền quyết định đầu tư đối với các dự án đầu tư xây dựng cũng cần phải quy

định rõ, tránh chồng chéo giữa các văn bản khác nhau.

Trường hợp các công trình quy mô lớn yêu cầu phải lập Báo cáo đầu tư xây dựng công trình để trình Quốc hội thông qua chủ trương đầu tư, theo Luật Xây dựng 16/2003/QH11, Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư các dự án

quan trọng quốc gia nhưng không nói rõ thuộc nguồn vốn nào. Tuy nhiên,

theo Nghị quyết 49/2009/NQ-QH12 quy định cụ thể đối với dự án quan trọng quốc gia mới phải trình Quốc hội thông qua chủ trương; đồng thời Thủ tướng Chính phủ chỉ quyết định đầu tư các dự án quan trọng quốc gia có sử dụng 30% vốn nhà nước trở lên. Do vậy, để đảm bảo thống nhất giữa các văn bản cần phải sửa đổi, bổ sung lại các quy định này.

Thiết kếcơ sở là nội dung quan trọng, cốt lõi của dựán đầu tư xây dựng

nhưng còn thiếu sự kiểm soát của các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành, là một trong những nguyên nhân dẫn đến sự lãng phí lớn trong các dựán đầu tư

xây dựng sử dụng vốn nhà nước hiện nay.

Việc quy định nhà thầu thiết kế xây dựng không được chỉ định nhà sản xuất vật liệu, vật tư và thiết bị xây dựng công trình [1] cần phải xem xét lại cho phù hợp, theo phản ánh của các nhà đầu tư, quy định này đã gây khó khăn cho việc xác định tổng mức đầu tư, dự toán xây dựng; đặc biệt đối với dự án không sử dụng vốn nhà nước thì quy định này càng không phù hợp. Do đó, cần nghiên cứu điều chỉnh lại quy định này cho phù hợp với quy định về quản lý chi phí đầu tư xây dựng theo cơ chế thị trường đã được quy định tại Luật số

38/2009/QH12.

Việc áp dụng các mô hình Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng trong thực tế còn nhiều bất cập, nhất là đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách

Về các trường hợp điều chỉnh dự án đã được quy định tại Luật Xây