4. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu:
1.4.2. Tình hình thực hiện các dự án PPP
(Các dự án PPP đã được thủ tướng chấp thuận chủ chương đầu tư) 1.4.2.1. Dự án đường cao tốc Dầu Giây – Phan Thiết
Dự án đường cao tốc Dầu Giây – Phan Thiết là dự án đầu tiên thí điểm áp dụng mô hình đầu tư đối tác công tư (PPP) tại Việt Nam do Bộ giao thông vận tải chủ trì thực hiện với sự hỗ trợ của WB, AUSAID và đại diện các bộ, ngành liên quan (thông qua tổ công tác liên ngành triển khai thực hiện dự án). WB cam kết tài trợ vốn ODA cho chính phủ Việt Nam. Trong đó vốn vay IDA để tham gia phần vốn đóng góp từ phía chính phủ vào dự án, hỗ trợ nhà đầu tư tham gia dự án được vay vốn IBRD.
Nhà đầu tư Bitexco là đơn vị đề xuất dự án, lập báo cáo nghiên cứu khả thi cho dự án và được chỉ định là nhà thầu thứ nhất của dự án. Nhà thầu thứ hai sẽ được lựa chọn thông qua đấu thầu rộng rãi quốc tế để cùng với nhà đầu tư thứ nhất hợp thành phía đối tác tư nhân của dự án.
Theo tiến độ của dự án, báo cáo nghiên cứu khả thi được phê duyệt và hiện đang cập nhật bổ sung về tổng mức đầu tư và thiết kế cơ sở. Chính phủ đã phê duyệt cơ chế đặc thù để quản lý và thực hiện dự án nhằm tạo điều kiện hỗ trợ, thúc đẩy việc xây dựng tuyến đường (theo quyết định 1597/QĐ-TTg ngày 26/10/2012).
Bộ GTVT đang đề xuất phương án chính phủ không vay khoản IBRD, chỉ vay IDA của WB trị giá 429 triệu USD sử dụng làm VGF, phần còn lại các nhà đầu tư tự thu xếp. Bộ GTVT, Bộ KH&ĐT thống nhất với WB cơ cấu vốn cho vay của dự án, điều chỉnh lại kế hoạch vay WB tài khóa 2012-2014 phù hợp với thỏa thuận của WB và triển khai các bước tiếp theo. Đề xuất tách công tác giải phóng mặt bằng (dự kiến chi phí GPMB khoảng 107 triệu USD) thành một dự án độc lập, triển khai thực hiện trước công tác khảo sát chi tiết, thiết kế bình đồ và cắm cọc GPMB trên hiện trường. Đồng thời bố trí vốn từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước cho các công tác này của dự án đảm bảo thực hiện kịp thời với tiến độ chung của dự án. Xác định tiêu chí chủ yếu để lựa chọn nhà đầu tư thứ hai qua đấu thầu quốc tế rộng rãi là mức VGF đề xuất thấp nhất. Nhà thầu sẽ thu xếp tài chính, khảo sát thiết kế kỹ thuật, lựa chọn nhà đầu tư và dự kiến khởi công tháng 10/2014. Để đẩy nhanh tiến độ triển khai dự án đường cao tốc Dầu Giây – Phan Thiết theo hình thức đối tác công tư PPP. Bộ GTVT sẽ phối hợp với ngân hàng thế giới tổ chức giới thiệu, quảng bá dự án tại một số nước Châu Á để kêu gọi, tìm kiếm nhà đầu tư thứ hai cho dự án.
1.4.2.2. Các dự án PPP đã và đang được nghiên cứu tại các Bộ, Ngành
Bộ GTVT hiện đang nghiên cứu thực hiện 02 dự án theo mô hình PPP, gồm dự án đường cao tốc Biên Hòa – Vũng Tàu, dự án đường cao tốc Ninh Bình – Hà Tĩnh (Bãi Vọt). Trong đó, đặc biệt ưu tiên thúc đẩy tiến độ dự án đường cao tốc Biên Hòa – Vũng Tàu. Hiện phía Nhật Bản đã nghiên cứu triển khai dự án bằng vốn PSIF. Đối với dự án đường cao tốc Ninh Bình – Hà Tĩnh, Bộ đang nghiên cứu triển khai mô hình PPP và xác định thời điểm, phạm vi đầu tư phù hợp.
1.4.2.3. Các dự án PPP đã và đang nghiên cứu tại các địa phương
Danh mục dự án dự kiến triển khai theo mô hình PPP từ một số địa phương đề xuất gồm:
TP. Hà Nội (02 dự án trong đó có 1 dự án giao thông): Dự án đầu tư vành đai 4 (QL3 đến QL 32);
Tỉnh Thanh Hóa (02 dự án trong đó có 1 dự án giao thông): Dự án cầu đường Nguyệt Viên.
TP.Đà Nẵng (06 dự án trong đó có 04 dự án giao thông): Dự án phát triển mạng lưới xe bus thành phố; Xây dựng nút giao khác mức tại nút ngã ba Huế; Xây dựng cảng Liên Chiểu; Xây dựng bãi đỗ xe ngầm.
Tỉnh Đồng Nai (01 dự án): Dự án đường liên cảng huyện Nhơn Trạch.
Tỉnh Quảng Trị (03 dự án trong đó có 01 dự án giao thông): Xây dựng cảng cạn Lao Bảo.
Các đề xuất trên của các địa phương chủ yếu chỉ mới dừng lại ở mức đăng ký tên dự án và chưa thực hiện đề xuất đầy đủ hồ sơ theo quy định tại Quyết định 71 để có cơ sở nghiên cứu, triển khai các bước tiếp theo. Hiện tại, chỉ có dự án đường liên cảng huyện Nhơn Trạch thuộc tỉnh Đồng Nai có những bước phối hợp nghiên cứu, triển khai cụ thể hơn.
1.5. Đánh giá thực trạng áp dụng mô hình PPP trong đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông trên thế giới và tại Việt Nam.
1.5.1.Trên thế giới.
Trên thế giới như đã phân tích ở trên, Các dự án PPP là giải pháp tối ưu cho khu vực nhà nước trong bối cảnh hạn hẹp về nguồn vốn. Sự thành công của mỗi nước tùy thuộc vào sự điều phối về tài chính, thể chế, chính sách và chính trị mỗi nước.
Trong lịch sử, dịch vụ công và dịch vụ xã hội của châu Âu chủ yếu được cung cấp bởi chính quyền địa phương hoặc các tổ chức từ thiện địa phương. Khi quá trình công nghiệp hóa tăng lên do đó đô thị hóa diễn ra nhanh chóng vào thế kỷ 19 thì nhu cầu về cơ sở hạ tầng giao thông là điều kiện tiên quyết phát triển kinh tế của các quốc gia.
PPP được bắt đầu ở Anh từ thế kỷ 19 với việc nhà nước cho phép tư nhân tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình công cộng. Mô hình PPP phổ biến ở Anh là sáng kiến tài chính tư (PFI). Trong mô hình này nhà nước đặt ra các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác mang lại lợi ích cho cả
nhà nước và người dân vì tận dụng được nguồn lực tài chính và quản lý từ tư nhân trong khi vẫn đảm bảo lợi ích cho người dân
Anh là quốc gia khá thành công trong việc huy động vốn góp từ khu vực tư nhân vào các công trình công cộng với số vốn chiếm ¼ chi phí xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật. Với quan điểm chỉ những gì tư nhân không thể làm hoặc không thể tham gia thì nhà nước mới làm. Nhà nước khuyến khích tư nhân đầu tư toàn bộ cơ sở vật chất cho công trình rồi nhà nước thuê lại.
PPP khởi đầu ở Mỹ với các chương trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực tư cùng tài trợ trong thập niên 1950, sau đó nó được sử dụng rộng rãi để nói đến các liên doanh giữa chính quyền thành phố và các nhà đầu tư tư nhân trong việc cải tạo các công trình đô thị ở Mỹ trong thập niên 1960.
Trong 20 năm qua, trên thế giới có hai làn sóng chính thu hút được tư nhân tham gia HTCS và dịch vụ công. Làn sóng thứ nhất xảy ra vào giữa thập niên 1990 mà đỉnh điểm là năm 1997 với tổng số vốn cam kết lên đến 109 tỉ đô la. Đây là giai đoạn mà tiến trình tư nhân hóa xảy ra mạnh mẽ ở các nước Mỹ Latinh. Tuy nhiên, kỳ vọng vào vai trò của khu vực tư trong việc giải quyết các vấn đề về cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ công giảm mạnh. Sau thời gian triển khai rầm rộ các dự án vào giữa thập niên 1990, vào đầu những năm 2000 khiếm khuyết đã bộc lộ. Nguồn thu không đủ bù đắp cho các khoản chi phí và xuất sinh lợi theo yêu cầu, vì vậy chất lượng dịch vụ thậm trí còn thấp hơn trước khi nó được chuyển giao cho khu vực tư nhân và trong nhiều trường hợp nhà nước phải quốc hữu hóa và tự cung cấp các dịch vụ hay cơ sở hạ tầng công.
Tư nhân hóa trong những năm đầu thập niên 1990 ở Liên bang Nga làm cho một số người giàu lên quá mức và tạo ra bất bình đẳng trong xã hội.
Làn sóng thứ hai là trong những năm gần đây khi mà mô hình PPP trở nên phổ biến hơn ở các nước Nam Á, Châu Âu, Trung Á và Châu Phi. Đỉnh điểm là năm 2008 với tổng vốn cam kết lên đến 163 tỉ đô là. Xét về vùng lãnh thổ mô hình PPP phổ biến nhất ở các nước Mỹ Latinh trong 20 năm vừa qua. ở thời kỳ đỉnh điểm của làn sóng thứ nhất, khu vực này chiếm đến 80% lượng vốn cam kết. Hiện
nay các nước này vẫn đang dẫn đầu thế giới về PPP. Đối với khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, mô hình này không có nhiều tiến chuyển.
Xét về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực, năng lượng và viễn thông, hai ngành có tỷ trọng cao nhất trong nền kinh tế. Tỷ phần của ngành giao thông vận tài có hướng tăng trong thời gian gần đây nhưng vẫn thấp hơn khá nhiều so với hai ngành trên.
Theo phân loại của ngân hàng thế giới, dự án xây mới chiếm tỉ phần nhiều nhất với 53,4%. Loại hình cải tạo, vận hành và chuyển giao các dự án hiện hữu.
1.5.2.Tại Việt Nam.
Như đã nêu ở trên, PPP có nhiều hình thức, trong đó phổ biến là các hợp đồng nhượng quyền theo hình thức BOT và các biến thể của nó. Tại Việt Nam, hình thức đầu tư theo hợp đồng BOT, BTO, BT đã có từ cách đây 20 năm theo nghị định 108/2009/ND-CP và nghị định 24/2011/ND-CP sửa đổi một số điều của nghị định 108. Tuy nhiên năm 2010 thủ tướng chính phủ đã ký quyết định số 71/2010/QD- TTg về thí điểm đầu tư theo cơ chế đối tác công tư. Điều này dễ dàng làm cho người ta hiểu rằng đây là hai loại hình dự án khác nhau. Một số cho rằng các hình thức BTO,BOT,BT... tại Việt Nam chính là PPP. Lãnh đạo bộ kế hoạch và đầu tư lại nói cho tới nay Việt Nam chưa có dự án PPP nào. Nhiều người đặt ra câu hỏi vậy hình thức đầu tư theo hợp đồng nhượng quyền BOT từ trước đến nay ở Việt Nam với hợp đồng PPP sẽ được thí điểm có phải là một hay là hai loại dự án khác nhau. Phân tích dưới đây sẽ giúp giải đáp những băn khoăn xung quoanh vấn đề này.
1.5.2.1.Các dự án BOT, BTO, BT, BOO trong cơ sở hạ tầng giao thông tại
Việt Nam.
Về nguyên tắc,BOT, BT là hình thức huy động vốn tư nhân để xây dựng công trình, sau đó doanh nghiệp được phép thu phí (trường hợp BOT) hoặc được giao đất để thực hiện một dự án khác (trường hợp dự án BT) để hoàn vốn và thu lãi. Mức lãi theo quy định là 6%. Nếu thực hiện đúng nguyên tắc thì đây chính là dự án PPP. Tuy nhiên có đến 80% dự án BOT có quy mô lớn trong ngành giao thông đã bị "biến dạng". Một số dự án quan trọng lại phải chuyển sangdùng ngân sách của nhà nước. Có những dự án BOT làm xong rồi nhưng khi cân đối lợi ích giữa nhà đầu tư với hiệu quả xã hội thì lại phải thay đổi phương thức. Ví dụ tp Hồ Chí Minh đã phải
mua lại dự án BOT cầu Bình Triệu vì việc thu phí làm bất tiện cho giao thông ở cửa ngõ thành phố. Tương tự, dự án BOT cầu Phú Mỹ, dự án BOT liên tỉnh lộ 10 năm- giai đoạn 2 thay vì huy động được vốn tư nhân, thành phố Hồ Chí Minh lại phải "mua" lại với giá cao và gánh nợ cho nhà đầu tư.
Ngay cả khi không phải chuyển lại cho nhà nước thì thực tế từ trước tới nay, xu hướng của chính phủ là trao các dự án BOT cho các doanh nghiệp quốc doanh (SOEs) trên cơ sở đàm phán, chứ không phải đấu thầu cạnh tranh. Các SOEs này trong nhiều trường hợp chưa thiết lập nghiên cứu khả thi cụ thể và còn dựa hoàn toàn vào bảo lãnh của chính phủ để huy động vốn. Thêm vào đó hầu hết các dự án BOT, BT đều do doanh nghiệp tự đề xuất, nên nhà nước ở vào thế bị động. Chính vì những lý do này mà các dự án BOT, BT của Việt Nam không được xem là PPP và đấy cũng là lý do chính phủ đưa ra quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức PPP tại quyết định 71/2010/QĐ-TTg.
Các hình thức đầu tư BOT, BTO, BT đã được triển khai từ cách đây gần 20 năm nhưng sự hưởng ứng của các nhà đầu tư tư nhân còn rất hạn chế. Đầu tư của tư nhân vào HTCS của Việt Nam có quy mô chưa tới 10 tỷ USD, thấp hơn giá trị đầu tư của tư nhân vào HTCS của Lào. Trong suốt gần 2 thập kỷ qua cả nước mới chỉ có khoảng 100 dự án theo các hình thức đầu tư BOT, BOT và BT từ các nhà đầu tư tư nhân trong và ngoài nước. Trong tổng số dự án đầu tư trực tiếp nước ngoài tại Việt Nam (lũy kế các dự án còn hiệu lực đến ngày 20/11/2012) hợp đồng BTO, BOT, BT chỉ chiếm 0.09% (14 dự án).
Các dự án BOT ở Việt Nam chưa có đủ tính khả thi lâu dài về mặt tài chính, vốn chủ sở hữu trong nhiều dự án BOT chiếm tỷ lệ rất nhỏ, chủ yếu dựa vào vốn vay, ví dụ dự án cầu Phú Mỹ, vốn chủ sở hữu chỉ chiếm trên 20% tổng đầu tư, còn lại là vốn vay và huy động, trong đó phần lớn do chính phủ bảo lãnh cho công ty đầu tư tài chính nhà nướctp Hồ Chí Minh (HFIC) vay nước ngoài sau đó cho PMC vay lại. Tương tự, dự án mở rộng xa lộ Hà Nội, dự án cầu Rạch Chiếc mới, dự án mở rộng liên tỉnh lộ 25B... vốn tự có của công ty cũng chỉ khoảng 20%, số còn lại vay của ngân hàng, do vậy số tiền đầu tư bao gồm cả lãi vay trong thời gian thi công đội lên rất nhiều, từ 36% lên đến 250%, thời gian thu phí phải kéo dài và người dân sẽ phải đóng toàn bộ số tiền này.
Hình thức đầu tư BOT, BTO, BT được xem như "chiếc đũa thần" đối với các dự án hạ tầng giao thông trọng điểm nhưng hiện đang vấp phải nhiều khó khăn do khan hiếm quỹ đất sạch, lượng ô tô ít (chỉ khoảng 2 triệu xe) và không còn chỗ đặt trạm thu phí. Thực hiện dự án BT hiện nay cũng không còn hấp dẫn như trước vì quy định thời điểm thanh toán, thời điểm xác định giá trị quyền sử dụng đất. Nếu xác định sớm thì DN có thể huy động được tiền của người đầu tư thứ cấp mới có vốn, nếu không DN phải lợi dụng được vốn từ dự án khác thì mới có tiền thực hiện dự án.
Việc thiếu năng lực quản lý cũng như thể chế pháp luật liên quan, ví dụ chỉ khống chế thời gian thu phí mà không khống chế mức lợi nhuận của nhà đầu tư đã dẫn đến tình trạng các cơ quan nhà nước bị "hớ" trong quá trình thương thảo hợp đồng với nhà đầu tư tư nhân dẫn đến thái độ "ngại" hay "dè dặt" và đây cũng là một trong những nguyên nhân cản trở huy động vốn của tư nhân trong các dự án BOT. Dự án cầu Cỏ May do công ty tư nhân Hải Châu thực hiện theo hình thức BOT trên quốc lộ 51 nối TP.HCM và Vũng Tàu được xem là một dự án "siêu lợi nhuận" trong ngành giao thông với các điều khoản không chặt chẽ ngay từ giai đoạn đàm phán (dự án không được đưa ra đấu thầu xây dựng và khai thác). Trong dự án này nhà đầu tư chỉ đầu tư một cây cầu nhưng lại được chính phủ cho thu phí cả tuyến đường với mức phí 15.000đ/lượtxe trong 15 năm. Thực tế chỉ sau 5 năm nhà đầu tư hoàn được vốn, dẫn đến nhà nước thất thu, mà người dân vẫn phải trả tiền.
Năng lực quản lý yếu kém và thiếu thể chế pháp luật cũng là nguyên nhân xảy ra tình trạng doanh nghiệp tính sai làm đội giá công trình lên cao hơn thực tế nhiều. Dự án BT xây dựng tuyến đường từ Lê Đức Thọ qua sông Nhuệ đến khu đô thị mới Xuân Phương của Công ty cổ phần Tasco có tổng mức đầu tư 1.543 tỷ đồng. Để đổi lấy con đường này, Hà Nội giao trên 21 ha đất tại khu đô thị mới Xuân Phương cho chủ đầu tư khai thác để hoàn vốn. Tuy nhiên, trong tổng số 1.543 tỷ