* Cơ sở lý luận và thực tiễn của vấn đề không tổ chức Hội đồng nhân dân phường
- Về mặt lý luận, Theo GS.TS Nguyễn Đăng Dung, cũng như ý kiến của nhiều nhà khoa học, tổ chức chính quyền địa phương nói chung, chính quyền cấp cơ sở nói riêng phụ thuộc vào nhiều thứ, nhưng trước hết vào việc hình thành ra các lãnh thổ hành chính trực thuộc. Các đơn vị lãnh thổ địa phương trên thế giới hiện nay được hình thành theo hai nguyên tắc cơ bản: tự nhiên và nhân tạo.
Lãnh thổ hành chính tự nhiên tức là lãnh thổ hình thành một cách tự nhiên. Đó là các cộng đồng dân cư bền vững, nhà nước buộc phải thừa nhận trong quá trình thực hiện sự cai trị-quản lý của mình. Ví dụ như các Commun của các nước phương Tây; xã, làng ở các nước phương Đông (Việt Nam), các thành phố cho dù là những thành phố rất lớn, rất đông dân, cũng như những thành phố rất nhỏ… Thường những đơn vị lãnh thổ này là những đơn vị lãnh thổ cơ sở, nhà nước không nên chia nhỏ ra thành nhiều đơn vị cơ sở khác. Việc tổ chức quản lý những vùng lãnh thổ này cần thiết phải tính đến nguyện vọng và ý chí của cộng đồng dân cư. Vì vậy, tham gia vào cơ chế vận hành bộ
máy chính quyền địa phương, ngoài các cơ quan quản lý còn có cả các cơ quan do dân cư hợp thành trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Việc tổ chức chính quyền ở đây mang nhiều tính chất tự quản, tự trị.
Khác với các đơn vị hành chính tự nhiên, mà nhà nước buộc phải công nhận, các đơn vị lãnh thổ hành chính nhân tạo là những đơn vị được nhà nước trung ương chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính trực thuộc theo nhu cầu quản lý của trung ương. Đối với các lãnh thổ hành chính nhân tạo, việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan địa phương chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý. Việc tổ chức các cơ quan nhà nước ở đây đơn giản chỉ cần những cơ quan hành chính để đảm nhiệm chức năng hành chính như mục tiêu của nó đã đề ra, chúng thường được gọi là cấp chính quyền không hoàn chỉnh. Theo đó, "các nhân viên đảm nhiệm các công việc hành chính ở đây được bổ nhiệm mà không cần có sự lựa chọn bằng phương pháp bầu cử từ cử tri địa phương. Ở đây không nhất thiết phải thành lập hay tổ chức ra các cơ quan đại diện dân cử" [14, tr. 422].
Đối chiếu về mặt lý luận chúng ta thấy rằng: Ở cấp cơ sở hiện nay, phường và xã tương đương nhau, nhưng xã, thị trấn và phường khác nhau ở nhiều mặt. Phường ở địa bàn đô thị, xã ở địa bàn nông thôn, thị trấn là sự giao thoa giữa đô thị và nông thôn, song tính chất nông thôn vẫn còn chiếm ưu thế.
Hai địa bàn đô thị và nông thôn vốn khác nhau ở nhiều thứ như đã đề cập ở chương 1. Xét về đặc điểm hình thành tự nhiên, xã mới là cấp cơ sở, ở xã quan hệ cộng đồng dân cư rất rõ nét. Còn ở đô thị, phường là cánh tay nối dài của chính quyền thành phố, là cơ quan hành chính trong một chính quyền đô thị chứ không phải là chính quyền cơ sở của cộng đồng dân cư cố kết chặt chẽ với nhau như ở làng xã. Do vậy, xét về mặt lý luận việc không tổ chức Hội đồng nhân dân phường là hợp lý.
- Về mặt thực tiễn: Việc tổ chức cơ quan chính quyền ở phường bao gồm cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân giống như ở xã, thị trấn thời
gian qua ở phường Lam Sơn và thành phố Thanh Hóa cũng như trong toàn quốc đã nảy sinh nhiều những bất cập và hạn chế như không phân biệt được sự khác nhau trong tổ chức quyền lực nhân dân và quản lý hành chính nhà nước. Không phát huy được vai trò chỉ huy điều hành của bộ máy hành chính ở phương thực hiện chức năng chủ yếu là chuyển tải, quản lý theo quy định của pháp luật chứ không phải bàn bạc, quyết định như ở các đơn vị hành chính tự nhiên (xã, thị trấn).
Mặt khác, đô thị nói chung là một đơn vị quần cư liên hoàn, gắn bó mật thiết với những đặc trưng của mình. Tổ chức chính quyền đô thị phải bảo đảm tính thống nhất và liên thông trên địa bàn về quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng, đời sống dân cư…tránh sự chia cắt. Mỗi một đô thị chỉ nên được quản lý bởi một cấp chính quyền hoàn chỉnh, dưới nó không cần thiết phải tổ chức ra các đơn vị hành chính hoàn chỉnh khác nữa. John Stuart Mill-một nhà lý luận nổi tiếng của thế giới trong tác phẩm Chính thể đại diện đã chỉ ra rằng:
Có những lợi ích đặc thù cho mỗi thành phố, dù lớn hay nhỏ và chung cho mỗi thành phố, không phân biệt kích cỡ, nên có được Hội đồng thành phố. Và cũng hiển nhiên như vậy là mỗi thành phố nên chỉ có một Hội đồng thôi. Các khu phố khác nhau của cùng một thành phố ít khi, hoặc chẳng bao giờ có lợi ích địa phương khác biệt nhau; tất cả họ đều đòi hỏi cùng những thứ cần phải làm, cùng những chi phí phải gánh chịu… Làm đường, điện chiếu sáng, cung cấp nước, hệ thống thoát nước và điều chỉnh thị trường, nếu tổ chức khác nhau ở các khu phố khác nhau trong cùng một thành phố thì nhất định sẽ lãng phí lớn và bất tiện nhiều [50, tr. 400-401].
Như vậy đối với Thanh Hóa, thành phố Thanh Hóa là một đô thị cần thiết được tổ chức và quản lý bởi một cấp chính quyền hoàn chỉnh, việc chia ra phường cũng chỉ để tổ chức triển khai thực hiện các chức năng quản lý hành chính chứ không nên chia cắt về mặt địa giới dẫn đến chia cắt quản lý,
tạo sự khác biệt về cơ chế, chính sách giữa các phường với nhau. Việc thành phố thành phố Thanh Hóa chia thành các phường, xã như hiện nay đã làm chia tách tính thống nhất đó. Mệnh lệnh quản lý từ chính quyền thành phố Thanh Hóa xuống tới phường bị cắt khúc, triển khai chậm do trong nhiều trường hợp phải được Hội đồng nhân dân phường ra nghị quyết để thực hiện. Qua tìm hiểu, nghiên cứu một số nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường thành phố Thanh Hóa thấy rằng nội dung các nghị quyết không có tính riêng biệt, mà đều là những vấn đề chung đã được quyết định ở thành phố. Điều đó chứng tỏ hoạt động của Hội đồng nhân dân phường mang nhiều tính hình thức. Mặt khác, do Ủy ban nhân dân phường cũng thực hiện chế độ "trực thuộc hai chiều" nên tính tập trung thống nhất trong quản lý đô thị ở Thanh Hóa nói riêng, trong toàn quốc nói chung không cao. Mọi mệnh lệnh chỉ huy của Ủy ban nhân dân và Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Thanh Hóa đối với Ủy ban nhân dân phường đôi khi bị chậm trễ, trong khi đó trách nhiệm không dứt khoát, không rõ rệt và đồng thời thành phố cũng không kiểm soát chặt chẽ đối với các phường.
Theo mô hình tổ chức hiện nay, một người dân có tới 4 người đại diện cho mình gồm đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, đại biểu Hội đồng nhân dân cấp huyện, đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã. Nhiều như vậy nhưng trên thực tế, một người dân bình thường nếu có yêu cầu, kiến nghị gì cũng chưa chắc đã tìm được người đại diện cho mình để bày tỏ. Có rất nhiều những bức xúc của dân không được xem xét, nhiều đơn thư, kiến nghị của dân chưa được giải quyết kịp thời. Về phía các cơ quan, các đại biểu đại diện cho nhân dân, do nhiệm vụ, quyền hạn chồng chéo, không rõ ràng.
Trong giai đoạn hiện nay, cái chúng ta cần là một chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân. Nhưng mạnh mẽ và sáng suốt không phải ở chỗ có bộ máy cồng kềnh, có nhiều người đại diện cho dân, mà ở chỗ có bộ máy tổ chức có thực quyền, tinh gọn, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả và phục
vụ đắc lực nhân dân. Không tổ chức Hội đồng nhân dân phường cũng không sợ người dân ở phường mất quyền dân chủ, mất quyền đại diện cho ý chí và nguyện vọng của mình bởi vì người dân vẫn còn có đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh, đại biểu Hội đồng nhân dân thành phố đại diện cho mình, giám sát và bảo vệ quyền lợi hợp pháp của mình.
* Bối cảnh thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân phường
Trong quá trình thực hiện cải cách hành chính phục vụ yêu cầu phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền phường được coi là một nhiệm vụ trọng tâm, một nội dung cải cách lớn thu hút được sự quan tâm của xã hội.
Tại Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X đã xác định tính chủ động trong cải cách mô hình tổ chức chính quyền địa phương, được khẳng định trong Nghị quyết số 17/NQ-TW ngày 01/8/2007 về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã đề ra chủ trương: "Thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường. Qua thí điểm sẽ tổng kết, đánh giá, xem xét để có chủ trương sửa đổi, bổ sung Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương cho phù hợp".
Thể chế hóa về mặt pháp luật, tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa XII đã thông qua Nghị quyết số 26/2008/QH12 về thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường, theo đó việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường tại 67 huyện, 32 quận và 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương bắt đầu từ ngày 25/4/2009.
Thanh Hóa là tỉnh không có phường nào nằm trong diện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân phường lần này, xong xuất phát từ xu thế chung của công cuộc đổi mới, từ những nguyên nhân chủ quan và khách quan như đã nêu, các phường của Thanh Hóa cũng cần có những bước chuyển thích hợp trong công cuộc cải cách này.
* Một số giải pháp và cơ chế hoạt động của chính quyền phường khi không còn Hội đồng nhân dân
- Về việc xác định phường là một cấp ngân sách hay là một đơn vị dự toán ngân sách?
Có thể nói việc bỏ Hội đồng nhân dân phường thì cũng đồng nghĩa với việc không nên coi phường là một cấp ngân sách. Hiện tại cấp xã, phường, thị trấn đang được xác định là một cấp ngân sách theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước vì cấp xã hiện nay có cơ quan lập dự toán (Ủy ban nhân dân) và cơ quan quyết định, giám sát việc thực hiện ngân sách (Hội đồng nhân dân cùng cấp).
Theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 thì Ủy ban nhân dân phường là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân phường có nhiệm vụ lập dự toán, phương án phân bổ dự toán, quyết toán ngân sách phường trình Hội đồng nhân dân phường quyết định và báo cáo Ủy ban nhân dân và cơ quan tài chính cấp trên.
Việc quy định Hội đồng nhân dân phường có quyền quyết định và giám sát việc thực hiện ngân sách phường là xuất phát từ tính chất đại diện của cộng đồng dân cư địa phương của Hội đồng nhân dân, bảo đảm sự công khai, minh bạch trong việc thu chi ngân sách địa phương. Do đó khi không tổ chức Hội đồng nhân dân phường mà lại giao cho Ủy ban nhân dân phường được tự mình quyết định lập dự toán, phân bổ, thực hiện và quyết toán ngân sách địa phương trong khi chưa tạo ra được một cơ chế kiểm tra, giám sát hữu hiệu thì sẽ vi phạm nguyên tắc quản lý tài chính, quản lý ngân sách, là nguyên nhân dẫn đến sự tùy tiện, lạm dụng và phát sinh các tiêu cực từ công tác này.
Vì vậy việc quy định về vấn đề ngân sách như Thông tư số 63/2009/TT-BTC ngày 27/3/2009 quy định về công tác lập dự toán, tổ chức thực hiện dự toán và quyết toán ngân sách huyện, quận, phường nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân là hợp lý. Theo đó:
+ Việc lập dự toán đối với phường thuộc thành phố thuộc tỉnh thì cán bộ phụ trách công tác tài chính phường xây dựng dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách phường báo cáo Ủy ban nhân dân phường gửi phòng Tài chính - Kế hoạch thành phố xem xét, tổng hợp trình Ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh để trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định.
+ Tổ chức thực hiện dự toán ngân sách: Ủy ban nhân dân phường trong quá trình tổ chức thực hiện dự toán ngân sách nếu có sự biến động về ngân sách cần có sự điều chỉnh thì cán bộ phụ trách công tác tài chính phường báo cáo Uỷ ban nhân dân phường, Phòng Tài chính kế hoạch thành phố, thị xã thuộc tỉnh báo cáo Ủy ban nhân dân cùng cấp quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách phường; đồng thời báo cáo cơ quan tài chính cấp trên để báo cáo cấp có thẩm quyền đã quyết định dự toán ngân sách đầu năm. Trường hợp thu không đạt dự toán thì cán bộ phụ trách công tác tài chính phường báo cáo Ủy ban nhân dân phường, Phòng Tài chính kế hoạch thành phố báo cáo Ủy ban nhân dân cùng cấp điều chỉnh giảm một số khoản chi tương ứng, đồng thời báo cáo cơ quan tài chính cấp trên để báo cáo cấp có thẩm quyền đã quyết định dự toán ngân sách đầu năm.
+ Quyết toán ngân sách: Cán bộ phụ trách công tác tài chính phường lập quyết toán thu chi ngân sách phường báo cáo Ủy ban nhân dân phường phê duyệt, gửi phòng tài chính kế hoạch thành phố thẩm định và tổng hợp báo cáo Ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp phê chuẩn.
- Về mô hình tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, tên gọi của Ủy ban nhân dân phường: Việc không tổ chức Hội đồng nhân dân phường sẽ làm thay đổi tính chất của Ủy ban nhân dân phường. Vì vậy chỉ nên tổ chức Ủy ban nhân dân phường là cơ quan hành chính đơn thuần, là cơ quan đại diện của cơ quan hành chính cấp trên tại địa phương. Việc tổ chức cơ quan hành chính theo mô hình này phải theo hướng gọn nhẹ, đảm bảo linh hoạt, mệnh lệnh hành chính
thông suốt từ trên xuống dưới. Ủy ban nhân dân phường không còn là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân phường. Với tính chất như vậy thì chỉ nên giao cho Ủy ban nhân dân phường lúc này những nhiệm vụ, quyền hạn với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Những chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân phường nên được loại bỏ, không cần thiết trong tổ chức đời sống kinh tế-xã hội ở địa phương.
Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa 12 đã ra Nghị quyết số 725/2009/NQ-UBTVQH12 ngày 16/1/2009 điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh, tổ chức bộ máy của Ủy ban nhân dân quận, huyện, phường nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân. Theo đó, Ủy ban nhân dân phường nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều 8 mục 1, Chương III Nghị quyết số 725/2009/NQ-UBTVQH12. Qua đó thấy rằng nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân phường nơi thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân phường về cơ bản vẫn được giữ nguyên, chỉ thay đổi những việc mà vốn