CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP CƠ SỞ NÓI RIÊNG, CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG NÓI CHUNG
Từ việc phân tích những căn cứ, yêu cầu của sự đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở nói chung và chính quyền phường lam Sơn nói riêng, xuất phát từ lý luận và kinh nghiệm xây dựng chính quyền cấp cơ sở của các nước trên thế giới, chúng ta thấy rằng không thể có một mô hình tổ chức chính quyền cơ sở chung cho tất cả các nước, và cũng không thể có một chính quyền cơ sở phù hợp với một quốc gia trong mọi thời kỳ phát triển của nó, mà phải căn cứ vào mục tiêu chính trị, kinh tế - xã hội của từng thời kỳ để tổ chức cho phù hợp. Với mục tiêu xây dựng một nhà nước pháp quyền, kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đòi hỏi bộ máy chính quyền phải hoạt động có hiệu lực và hiệu quả, đáp ứng nhanh nhạy các yêu cầu mà thực tiễn đòi hỏi. Vì vậy, để thiết kế mô hình chính quyền cơ sở phù hợp trong giai đoạn hiện nay ở nước ta, theo chúng tôi cần quán triệt một số quan điểm chủ yếu sau đây:
Một là, cần xuất phát từ các quan điểm, tư tưởng chỉ đạo việc xây dựng và hoàn thiện chính quyền địa phương nói chung, chính quyền cấp cơ sở nói riêng, đã được khẳng định trong các văn kiện, nghị quyết của Đảng.
Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, dưới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam. Tăng cường sự chỉ đạo và điều hành tập trung thống nhất của trung ương, đồng thời phát huy trách nhiệm và tính chủ động, năng động của địa phương. Phát huy dân
chủ kết hợp chặt chẽ với tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo đảm trên thực tế quyền làm chủ của nhân dân trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.
Hai là, nghiên cứu đổi mới tổ chức chính quyền chính quyền cấp cơ sở nói chung và chính quyền phường lam Sơn nói riêng hiện nay cần phải trên cơ sở kế thừa những kinh nghiệm lịch sử tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta trong lịch sử, đặc biệt từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay.
Mục đích của việc nghiên cứu pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương nói chung, chính quyền cấp cơ sở nói riêng trong lịch sử là nhằm xác định cho được khả năng kế thừa, bởi vì kế thừa trong pháp luật chính là trân trọng, khai thác và phát huy những giá trị truyền thống văn hóa dân tộc. Một hệ thống pháp luật, trong đó có pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương có khả năng duy trì một trật tự xã hội ổn định, phát triển và tiến bộ là một hệ thống vừa bao gồm cái truyền thống, vừa có cái mới. Cái mới chỉ có thể có sức sống và vươn được vào tương lai khi nó là sự kết tinh tất cả những tinh túy của truyền thống.
Khi nghiên cứu những kinh nghiệm lịch sử tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cần xem xét một cách khách quan, toàn diện, phân tích, đánh giá đầy đủ cả những kinh nghiệm thành công, cũng như cả những hạn chế, thậm chí sai lầm và nguyên nhân của những sai lầm, hạn chế đó để kế thừa và phát triển những kinh nghiệm hay, tránh lặp lại những sai lầm của quá khứ.
Ví dụ, sự khác nhau về mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở địa bàn đô thị và địa bàn nông thôn không phải bây giờ mới được đặt ra. Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, chúng ta đã phân biệt rõ sự khác nhau trong việc quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở nông thôn với quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở đô thị, nên Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành
hai sắc lệnh: Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 quy định tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ; và Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 quy định về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố với hai mô hình khác nhau. Tiếc rằng kinh nghiệm này đã không được chúng ta kế thừa và phát triển.
Hay vấn đề bầu xã trưởng: Lê Thánh Tông trong tổ chức bộ máy và quản lý hành chính cấp xã đã thay đổi chức danh "xã quan" thành xã trưởng và quy định tiêu chuẩn, tư cách, trách nhiệm của xã trưởng, tổ chức bầu xã trưởng. Thời Tây Sơn cũng thiết lập chế độ bầu xã trưởng. "Hình thức bầu cử trực tiếp để chọn người đứng đầu hàng xã thực hiện từ thế kỷ XV cho chúng ta nhiều suy nghĩ" [51, tr. 210].
Ba là, cần nghiên cứu, tiếp thu một cách có chọn lọc kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương của các nước phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh cụ thể ở nước ta trong giai đoạn hiện nay.
Nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức bộ máy nhà nước của các nước nói chung, tổ chức chính quyền địa phương nói riêng chính là tiếp thu tinh hoa văn hóa của nhân loại, làm giàu cho trí tuệ và văn hóa Việt Nam. Tuy nhiên cần nghiên cứu thấu đáo, áp dụng một cách linh hoạt kinh nghiệm nước ngoài, tránh tư tưởng, quan điểm lệch lạc và sai lầm trái với các nguyên lý cơ bản của chủ nghĩa Mác-Lênin và các quan điểm của Đảng về bản chất và nguyên tắc tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa của ta.
Bốn là, việc phân quyền giữa trung ương và địa phương cần được tiến hành theo pháp luật nhằm bảo đảm một sự kiềm chế quyền lực.
Thực hiện chế độ phân quyền theo pháp luật. Đòi hỏi phân cấp thẩm quyền ở đây là giữa trung ương và các chính quyền cơ sở. Việc thực hiện phân công thẩm quyền theo pháp luật, tăng quyền chủ động cho Hội đồng nhân dân cấp cơ sở là phù hợp với xu hướng "hướng về cộng đồng cơ sở" hiện nay đang diễn ra phổ biến trên thế giới. Trung Quốc trong hai thập kỷ
qua đang chuyển đổi cơ chế áp đặt sang cơ chế dân chủ hợp tác ở cơ sở, xây dựng thôn, xã tự quản. Ấn Độ thực hiện chủ trương phi tập trung hóa, chuyển ngân sách, chuyển quyền quyết định nhiều việc về các hội đồng nhân dân huyện, xã; ở nước ta trong những năm qua, chính phủ cũng đã có nhiều đổi mới, trong đó là mạnh dạn phân cấp cho chính quyền cơ sở nhiều quyền hạn mà trước đây thuộc thẩm quyền của chính quyền cấp huyện, thậm chí cấp tỉnh như thẩm quyền phê duyệt dự án đầu tư, thẩm quyền cấp phép xây dựng tư nhân đối với công trình bán kiên cố, thẩm quyền về công chứng chứng thực, về cải chính hộ tịch... Điều này có ý nghĩa khơi dậy tính chủ động tự quản, tự quyết định đến từng cơ sở sẽ giúp khai thác hết các tiềm năng vật chất và trí tuệ của từng người dân, từng cộng đồng cơ sở - mà tiềm năng này rất nhiều. Thực hiện quyền công dân, dân chủ phải thật rõ ràng từ cơ sở. Từ đó xây dựng bộ máy chính quyền bầu cán bộ lãnh đạo quản lý cơ sở theo ý kiến và quyết định của dân. Qua đó xây dựng một xã hội công dân tích cực và tăng niềm tin chính trị của đa số vào chế độ hiện hành.
Chủ trương chung của phân cấp giữa trung ương và địa phương là: Những việc gì, ở cấp nào có điều kiện và khả năng thực hiện tốt thì phân giao cho đầy đủ quyền hạn và bảo đảm những điều kiện cần thiết cho cấp đó giải quyết. Cơ quan được phân giao thẩm quyền phải chịu hoàn toàn trách nhiệm về quyết định của mình. Cơ quan chính quyền cấp trên tăng cường kiểm tra, giám sát, nhưng không can thiệp và không làm thay cấp dưới [14, tr. 468].
Năm là, chính quyền các cấp được tổ chức đa dạng các mô hình. Trước hết là phải phân biệt giữa đơn vị hành chính tự nhiên (là đơn vị hành chính được tạo thành khi có sự kết hợp giữa cộng đồng lãnh thổ và cộng đồng dân cư) và đơn vị hành chính nhân tạo (là đơn vị được tạo thành từ một yếu tố hoặc là dân cư hoặc là lãnh thổ), giữa các vùng đô thị với nông thôn. Và từ đó hình thành chính quyền cấp cơ sở hoàn chỉnh trực tiếp từ nhân dân
cho các đơn vị hành chính tự nhiên mà mục tiêu của chúng là thể hiện ý chí của cộng đồng dân cư và của cộng đồng lãnh thổ bền vững. Xã/ thôn/ làng/ bản/ ấp, thị trấn, thị xã, thành phố, kể cả các thành phố trực thuộc trung ương đến các thành phố thuộc tỉnh là những đơn vị hành chính tự nhiên, nên được gọi là cấp chính quyền cơ sở, dưới cấp này không hình thành một cấp chính quyền nào khác. "Tiếp theo đó là phải phân biệt đơn vị hành chính nhân tạo, mà mục tiêu của chúng chủ yếu theo nhu cầu quản lý của Nhà nước, ví dụ như phường, huyện, quận" [14, tr. 470].
Theo hướng đó cần đề cao tính tập trung ở các đơn vị hành chính có tính chất nhân tạo, thiết lập bộ máy chính quyền gọn nhẹ có chức năng chính là triển khai quyền lực nhà nước xuống các lãnh thổ; đồng thời tăng cường tính chủ động cho các đơn vị hành chính tự nhiên. Tiêu chí là ở chỗ các cơ quan chính quyền đều phải tham gia đích thực vào việc giải quyết các công việc của nhân dân chứ không phải ở chỗ có hay không có Hội đồng nhân dân.
Sáu là, cần thiết kế lại các mối quan hệ giữa các cơ quan trong chính quyền địa phương; giữa cơ quan chính quyền địa phương với các cơ quan nhà nước cấp trên.
Trong mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân (nơi có Hội đồng) với cơ quan chấp hành của nó cần bảo đảm sự gắn kết giữa hai cơ quan này, nghĩa là không nên để cơ quan chấp hành đồng thời là cơ quan hành chính nhà nước trực thuộc cấp trên. Các chức năng quản lý hành chính vẫn giao cho Hội đồng nhân dân và cơ quan chấp hành của nó thực hiện nhưng trên tinh thần tự chủ, dưới sự giám sát của một cơ cấu đại diện của cấp trên hoặc cơ chế tự giám sát bằng pháp luật. Mọi cấp chính quyền đều hoạt động theo quy định của pháp luật, trong khuôn khổ và chịu trách nhiệm trước pháp luật. Nhà nước nên để chính quyền tự trị tự tổ chức đời sống của mình, tự chịu trách nhiệm về hành vi của mình, không cần nhà nước phải bao biện làm thay tất cả.
Bảy là, đổi mới quan điểm nhận thức về chính quyền cấp cơ sở trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước ta.
Để có một quan niệm phù hợp về chính quyền cơ sở cần thiết phải khắc phục quan niệm lâu nay xem chính quyền cơ sở chỉ thuần túy là cấp chính quyền thấp nhất, là cấp dưới trực thuộc của cấp huyện, cấp tỉnh, chịu sự lãnh đạo điều hành trực tiếp của chính quyền cấp trên, có trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ cấp trên giao phó theo đúng quan hệ mệnh lệnh - phục tùng. Chúng ta cần phải nhìn nhận sẽ có sự thay đổi về chất trong mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau và với nhà nước trung ương. Để đẩy mạnh việc xây dựng nhà nước pháp quyền thì theo quan điểm của người viết luận văn này, từng cấp chính quyền phải tự chịu trách nhiệm về những hoạt động của mình. Mối quan hệ trên dưới bằng cách hướng dẫn, chỉ đạo, ra lệnh sẽ được thay dần bằng pháp luật, thậm chí bằng các hợp đồng quy định rõ quyền hạn và trách nhiệm của các bên, mỗi cấp phải tự quyết và tự chịu trách nhiệm về quyết định của mình, không đùn đẩy, né tránh.
Tám là, tiếp tục khẳng định cả trong nhận thức và quan điểm, cả trong các quy định của pháp luật, chính quyền cấp cơ sở phải được tổ chức và hoạt động đúng với vai trò chức năng của cấp chính quyền cơ sở, không tự biến mình thành cấp trung gian, đùn đẩy công việc, trách nhiệm xuống các tổ trưởng dân phố.