* Cơ sở lý luận và thực tiễn của vấn đề:
Việc mở rộng và phát huy dân chủ trực tiếp là xu hướng khách quan của tiến bộ xã hội, nhất là trong điều kiện hiện nay, khi nước ta đang trong tiến trình hội nhập khu vực và quốc tế. Thực tiễn đã khẳng định tính tất yếu của công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội, vì mục tiêu của chủ nghĩa xã hội không gì khác hơn là giành dân chủ cho mọi tầng lớp nhân dân, khẳng định quyền lực chính trị thuộc về nhân dân. Dân chủ trực tiếp khơi nguồn sáng tạo về trí tuệ và huy động sức mạnh to lớn về vật chất và sức lao động của toàn xã hội cho sự phát triển của đất nước. Từ đó đặt ra những yêu cầu mới về mở rộng dân chủ xã hội chủ nghĩa.
Đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi của đất nước trong thời kỳ mới, Đảng đã ban hành nhiều nghị quyết: Nghị quyết Trung ương 3 khóa VIII; Nghị quyết Trung ương 8 khóa VII…nhằm củng cố dân chủ đại diện, từng bước mở rộng dân chủ trực tiếp. Trên cơ sở đó Bộ Chính trị đã ban hành Chỉ thị số 30-CT/TW về việc xây dựng và thực hiện dân chủ ở cơ sở. Bộ Chính trị trong kết luận về tiếp tục đẩy mạnh việc thực hiện Chỉ thị số 30-CT/TW về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở đã chỉ đạo "Sơ kết việc dân bầu trực tiếp trưởng thôn, trưởng ấp để có thể thí điểm dân bầu một số chức danh cao hơn". Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong Kết luận số 258/KL-UBTVQH ngày 21/9/2004 về kết quả 5 năm thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở đã yêu cầu "Chính phủ cần tổ chức nghiên cứu việc mở rộng hình thức dân chủ trực tiếp
ở cơ sở để trình cấp có thẩm quyền, trước mắt nghiên cứu, đề xuất thí điểm việc nhân dân bầu trực tiếp Chủ tịch Ủy ban nhân dân ở xã, phường, thị trấn". Trong Thông báo số 187-TB/TW ngày 24 tháng 9 năm 2008, Bộ Chính trị đã chỉ rõ:
Thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường và nhân dân bầu trực tiếp Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã là một chủ trương mới nhằm cụ thể hóa Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X và Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 (khóa X) về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước [21].
Như vậy, có thể khẳng định chủ trương để nhân dân trực tiếp bầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, thị trấn đã được đặt ra từ lâu. Có thể do nhiều điều kiện chưa thuận lợi cho nên vấn đề này vẫn chưa được đem ra triển khai áp dụng. Với tinh thần đổi mới, đã đến lúc phải xem xét việc thay đổi trong toàn quốc cũng như trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa nhằm tăng cường và phát huy dân chủ ở cơ sở, mở rộng và thực hiện các hình thức dân chủ trực tiếp. Điều này thể hiện nét tiêu biểu của một xã hội dân chủ hiện đại so với những xã hội phong kiến, chuyên chế. Cơ chế thực hiện sự tự do dân chủ của nhân dân, biến ý nguyện của đa số nhân dân thành hiện thực mà tiêu biểu là việc nhân dân có quyền tham gia các quyết định quan trọng của đất nước, trong đó có việc trực tiếp lựa chọn người lãnh đạo của mình thông qua lá phiếu.
Thực tiễn đã chỉ ra rằng không chỉ ở Thanh Hóa mà trong phạm vi toàn quốc, việc chính quyền cơ sở hoạt động thụ động, kém hiệu quả, vai trò của Chủ tịch Ủy ban nhân dân mờ nhạt, không phát huy được thế mạnh của mình. Điều đó xuất phát từ chỗ cơ chế, phương thức vận hành bộ máy hành chính các cấp nói chung, cấp cơ sở nói riêng đang chứa đựng nhiều điều bất hợp lý, không phù hợp với quy luật khách quan của quản lý hành chính. Đó là cơ chế làm việc tập thể của Ủy ban nhân dân, theo đó các quyết định quản lý
chủ yếu được quyết định một cách tập thể trong các buổi họp định kỳ. Thẩm quyền quyết định cá nhân của người đứng đầu cấp hành chính rất hạn hẹp. Nguyên lý đã chỉ ra rằng mọi hoạt động quản lý, kể cả quản lý hành chính đều phải theo chế độ thủ trưởng thì mới trôi chảy, thông suốt, mới nhanh nhạy, kịp thời, mới bảo đảm hiệu lực, đồng thời mới rõ được trách nhiệm cá nhân người đứng đầu. Cơ chế hoạt động tập thể kiểu Ủy ban là một nguyên nhân quan trọng hạn chế hiệu lực, hiệu quả quản lý đồng thời lại là chỗ dựa cho những biểu hiện thiếu trách nhiệm, tiêu cực, quan liêu, đùn đẩy trách nhiệm cho tập thể… trong bộ máy hành chính, nhất là đối với người đứng đầu.
Trong giai đoạn hiện nay, việc áp dụng cơ chế dân bầu trực tiếp Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp cơ sở là hoàn toàn phù hợp với quá trình vận hành của nền hành chính công như đã nêu. Điều đó không chỉ tạo cơ hội để người dân trực tiếp chọn lựa người đủ năng lực, đủ uy tín mà còn phát huy tính năng động của chính người đứng đầu, nâng cao hiệu quả hoạt động của tổ chức hành chính và củng cố hơn nữa quan hệ giữa Nhà nước với công dân.
"Bầu cử cũng là cách cơ bản nhất của người dân ràng buộc những quan chức nhà nước (cụ thể ở đây là Chủ tịch phường) phải chịu trách nhiệm về những hành động của mình, thông qua bỏ phiếu, người dân thực hiện chủ quyền nhà nước thuộc về kiểm tra hoạt động của chính quyền" [14, tr. 104].
Cơ chế dân bầu trực tiếp Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp cơ sở hiện đã là xu hướng phổ biến trên thế giới. Ở các nước, tùy điều kiện và đặc thù địa phương mà bộ máy hành chính cơ sở được thiết kế theo mô thức này hay mô thức kia. Và thường cũng như cấp tỉnh, thành phố, người đứng đầu cơ quan hành chính cấp thấp nhất cũng được dân bầu tại nhiều quốc gia. Trong hệ thống chính quyền ba cấp (thành phố-si; quận-gu; phường-dong) tại Seoul, Hàn Quốc, với tính chất là cấp tự quản của cộng đồng, từ năm 1995 đến nay, người đứng đầu các "dong" đều được dân bầu trực tiếp. Tại Trung Quốc, "một vài địa phương đã mạnh dạn mở rộng quyền của dân trong việc đề cử và
ứng cử cán bộ chủ chốt cấp hương, trấn và thành công bước đầu của những thí điểm ấy đã có ý nghĩa sâu rộng quyền của dân trong cải cách thể chế quản lý nhà nước ở địa phương" [11, tr. 19].
Hiện nay, vấn đề cần quan tâm, nghiên cứu một cách thận trọng đó là phải thiết lập cơ chế phù hợp bảo đảm cho người dân bầu chọn đúng người lãnh đạo xứng đáng nhất. Cơ chế phù hợp được thiết lập sẽ giúp cử tri không thể thờ ơ với việc bầu cử, việc thực hành quyền đi bầu của người dân không bị biến thành hoạt động mang tính hình thức. Lá phiếu bầu của cử tri sẽ không bị trở thành hình thức khi công tác bầu chọn tạo được không khí dân chủ thực sự, người dân có điều kiện thẩm định phẩm chất các ứng viên trong sự minh bạch với cơ chế tranh cử thiết thực nhằm chứng tỏ được năng lực của các ứng cử viên.
Về vấn đề này, nhiều người vẫn còn tỏ ra lo ngại về mặt bằng dân trí, truyền thống văn hóa làng xã ở nông thôn Việt Nam vốn khép kín, trì trệ và bảo thủ liệu có "thích nghi" với những vấn đề mang tính thời đại như vậy hay chưa? Nhiều người cho rằng việc nhân dân trực tiếp bầu Chủ tịch phường, xa có thể sẽ bị thôn lớn, dòng họ lớn thâu tóm, điều khiển... Mở rộng dân chủ trực tiếp cho nhân dân là đúng nhưng đi vào thực tiễn sẽ nảy sinh nhiều vấn đề, có những nơi sẽ chọn Chủ tịch không đại diện được cho dân… Tuy nhiên có thể khẳng định rằng, "chính dân chủ sẽ khiến cho các dòng họ không thể nào cát cứ. Không mấy dòng họ chiếm đa số trong các xã, một người chỉ có thể trở thành Chủ tịch khi thuyết phục được dân chúng rằng sẽ đưa lại lợi ích cho trăm họ chứ không chỉ cho một họ" [1, tr. 1].
* Vị trí pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường do dân bầu trực tiếp
Thực hiện cơ chế nhân dân bầu trực tiếp Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường là cơ chế bầu người đứng đầu cơ quan hành chính phường không thông qua Hội đồng nhân dân như quy định của Hiến pháp và Luật hiện hành.
Với tính chất như vậy, thiết nghĩ không nên giữ tên gọi là Chủ tịch ủy ban nhân dân như hiện tại mà nên thay đổi tên gọi là Chủ tịch phường, vì lúc này không còn là thiết chế do Hội đồng nhân dân phường bầu, không chỉ đơn giản là Chủ tịch của Ủy ban nhân dân mà là Chủ tịch của toàn phường.
Điều này tất yếu dẫn đến vị trí, vai trò của chức danh này rất quan trọng, là một thiết chế bình đẳng với Hội đồng nhân dân vì cả hai thiết chế này đều do nhân dân trực tiếp bầu ra. Nghiên cứu và làm rõ được mối quan hệ giữa Chủ tịch phường với Hội đồng nhân dân, giữa Chủ tịch với cấp phó và các thành viên của Ủy ban nhân dân là một vấn đề cần thiết nhưng lại rất khó khăn vì chưa có tiền lệ, nhất là trong giai đoạn hiện nay, đổi mới nhưng phải giữ vững được tình hình chính trị, định hướng theo đường lối của Đảng và Nhà nước đã đề ra.
Về nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch phường do cử tri bầu trực tiếp nên được nghiên cứu thay đổi trên cơ sở tôn trọng, phát huy tối đa trí tuệ cá nhân người đứng đầu cơ quan hành chính phường để quản lý có hiệu quả, đáp ứng phát triển kinh tế nhanh. Ở một vài nước, trong một nhiệm kỳ, xã trưởng được quyền từ chối chưa thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp không quá vài lần để có thời gian bảo vệ ý kiến của cá nhân vượt trội, đi trước tập thể, tạo điều kiện ở kỳ họp tiếp theo thuyết phục Hội đồng nhân dân thực hiện theo những ý tưởng mới kịp thời mà sau này thực tiễn mới có điều kiện để chứng minh. Đây là điều làm chúng ta cần phải suy nghĩ và học tập để tổ chức nâng cao vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính. Vì trong cơ chế vận hành hiện nay việc đưa ra bàn bạc tập thể quá nhiều, cá nhân phải phục tùng những quyết định tập thể có khi lại dung hòa ý kiến của mỗi người, nó không còn phù hợp với thực tế nữa hoặc khi thống nhất được thì lại mất thời cơ. "Đây là một trong những nguyên nhân làm cho quản lý điều hành của nhà nước xa rời, lạc hậu với thực tiễn hoặc chưa phát huy được những quyết đoán tài năng sáng tạo của cá nhân" [24, tr. 4].
Vì vậy, theo tôi, nên bỏ chức danh Ủy viên Ủy ban nhân dân như hiện nay và bổ sung thêm cho Chủ tịch phường do dân bầu trực tiếp nhiều nhiệm vụ và quyền hạn. Nên chăng quy định Chủ tịch có quyền giới thiệu chức danh Phó Chủ tịch trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp bổ nhiệm. Mục đích để đảm bảo cho bộ máy hoạt động của Ủy ban nhân dân được thống nhất. Phó Chủ tịch là người giúp việc cho Chủ tịch, chịu trách nhiệm trước Chủ tịch, phải được hình thành sau khi nhân dân đã bầu được chức danh Chủ tịch. Bên cạnh đó quy định Chủ tịch phường do dân bầu phải chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của Ủy ban. Chủ tịch có quyền quyết định khen thưởng, kỷ luật với các hình thức khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lượng, cách chức, buộc thôi việc đối với các cán bộ, công chức phường theo quy định của pháp luật và phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình…
Thiết nghĩ đây là vấn đề nhạy cảm, hệ trọng, liên quan đến tổ chức và hoạt động của cả hệ thống chính trị, cần phải được tiến hành thận trọng. Vì vậy, Quốc hội cần sớm cho thí điểm nhân dân trực tiếp bầu Chủ tịch phường, xã. Qua thí điểm sẽ tổng kết, rút kinh nghiệm và nghiên cứu bổ sung hoặc hạn chế những điểm bất hợp lý trong quá trình tổ chức vận hành mô hình này.
* Về các nguồn và cách thức giới thiệu người ứng cử Chủ tịch phường.
Trước hết cần thống nhất việc bầu cử là việc tập thể biểu quyết lựa chọn một chức danh trong số nhiều ứng cử viên, tránh việc "bầu lấy được" mang tính hình thức. Ở đây chúng ta phải tuân thủ nguyên tắc đảm bảo số dư trong việc lập danh sách ứng cử viên.
Bên cạnh đó cần nghiên cứu mở rộng quyền tự ứng cử cho công dân. Về mặt pháp lý, đây là nội dung cơ bản của quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội đã được tuyên bố trong các văn kiện quốc tế quan trọng về quyền con người và được ghi nhận trong Điều 53 Hiến pháp nước ta. Về mặt lý luận, tạo cơ hội bình đẳng cho mọi cá nhân tự khẳng định mình chính là một nội hàm quan trọng của quá trình dân chủ. Cần có quy định cụ thể đối với người
tự ứng cử về tiêu chuẩn, thủ tục đăng ký và quy trình xác lập tư cách ứng cử viên nhằm tạo điều kiện tối đa cho công dân thực hiện quyền tự ứng cử.
* Quy trình nhân dân bầu trực tiếp Chủ tịch phường
Đây là một vấn đề phức tạp và cần thiết phải được nghiên cứu chuẩn bị rất chu đáo trong giai đoạn hiện nay bởi lẽ cho dù các quy định của pháp luật có dân chủ và tiến bộ đến đâu, xong cách thức thực hiện không đảm bảo tính dân chủ, công khai, minh bạch thì cũng sẽ dẫn đến việc bầu cử chỉ là hình thức.
Đã có rất nhiều các ý kiến cho rằng quy trình bầu cử Chủ tịch phường nên giống với quy trình bầu cử đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, tức là cũng tiến hành hội nghị hiệp thương do Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam chủ trì, chọn giới thiệu 2 người có phiếu tín nhiệm cao nhất trong số những ứng cử viên để đưa ra cho nhân dân bầu trực tiếp. Mục đích như vậy để đảm bảo những lá phiếu của cử tri được tập trung. Cũng có ý kiến cho rằng việc bầu Chủ tịch phường, xã chủ yếu dựa trên cơ sở quy trình cách thức tổ chức bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân; có sự vận dụng lồng ghép với quy trình tổ chức cho nhân dân bầu trực tiếp trưởng thôn, tổ dân phố.
Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng không nên quy định như vậy bởi lẽ nếu như thông qua hội nghị hiệp thương có thể làm hạn chế quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân. Hội nghị hiệp thương giống như một lần bỏ phiếu sớm, các ứng cử viên khác không qua được bước hiệp thương đồng nghĩa với việc họ đã bị loại ra khỏi "cuộc chơi" trước khi "cuộc chơi" bắt đầu bởi "một số người" chứ không phải là nhân dân toàn phường, điều này là không đảm bảo việc thực hiện quyền ứng cử của những người đủ tiêu chuẩn, đủ điều kiện theo quy định của pháp luật.
Trong trường hợp số lượng người ứng cử nhiều và bảo đảm đầy đủ các tiêu chuẩn luật định thì cứ đưa ra để nhân dân toàn phường bỏ phiếu lựa chọn. Trong lần bầu đầu tiên, nếu không có ai đạt trên 50% số cử tri thì chọn hai người có số phiếu bầu cao nhất để nhân dân bầu lần hai. Ai cao phiếu hơn
sẽ là người trúng cử chức Chủ tịch phường. Quy định như vậy vừa đảm bảo chọn được một người có lá phiếu cao nhất vừa phát huy quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân.
Tổng Bí thư Lê Khả Phiêu từng phát biểu ngay khi ông vừa nhậm chức: "Dân chủ 100% là hình thức". Nếu chỉ có một ứng cử