bộ, công chức phải thường xuyên cập nhật pháp luật
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam được hình thành và phát triển trong quá trình đấu tranh giải phóng dân tộc, thống nhất đất nước và xây dựng chủ nghĩa xã hội đầy khó khăn và do đó, không tránh khỏi sự thăng trầm. Ngay từ khi mới thành lập, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa trước đây, Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ngày nay đã có rất nhiều đặc điểm của một nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên, mãi đến những năm Đổi mới, nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa mới trở thành một khái niệm chính trị - pháp lý chính thức trong xã hội ta và để từ đó được hiện thực hóa trong sự
nghiệp Đổi mới và trở thành một trong những nền tảng của công cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc ngày nay. Tuy nhiên, do được xây dựng trên nền tảng của một hệ thống chính trị - pháp lý đặc thù của thời kỳ chuyển đổi từ kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường, nên nhiều cấu trúc, định chế, đặc biệt là hệ thống pháp luật của Nhà nước xã hội chủ nghĩa Việt Nam, cần được tiếp tục hoàn thiện để đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền.
3.3.4.1. Nhận diện những hạn chế của hệ thống pháp luật hiện hành
Hệ thống pháp luật nước ta trong hai thập kỷ qua đã có sự phát triển mạnh mẽ, với nhiều thành tựu to lớn. Chính những thành tựu này trong lĩnh vực lập pháp đã giúp Việt Nam vượt qua những điều kiện về mặt thể chế mà Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) đặt ra đối với việc kết nạp các thành viên và đương nhiên đáp ứng được rất nhiều nhu cầu phát triển nội tại của đất nước. Tuy nhiên, bài viết này cố gắng nhận diện và phân tích không phải là những thành tựu, mà là những hạn chế của hệ thống pháp luật, để từ đó hướng tới những ý tưởng đề xuất giải pháp hoàn thiện. Theo chúng tôi, hệ thống pháp luật hiện hành có một số hạn chế lớn sau:
Thứ nhất, rất đa dạng về thể loại văn bản và khổng lồ về số lượng văn bản quy phạm pháp luật. Trong hệ thống pháp luật có 26 loại văn bản được xác định là văn bản quy phạm pháp luật. Theo số liệu của Cơ sở dữ liệu pháp luật Bộ Tư pháp, tính từ ngày 1 tháng 1 năm 1987 đến 30 tháng 11 năm 2008, chỉ tính riêng văn bản pháp luật do các cơ quan trung ương ban hành thì hệ thống pháp luật nước đã có tới 19126 văn bản, trong đó có 208 luật, bộ luật, 192 pháp lệnh, 2097 nghị định, 267 nghị quyết và 36 thông tư, 1213 thông tư liên tịch. Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 2004 đã cần đến trên 40 văn bản pháp luật khác nhau để hướng dẫn thi hành. Luật Đất đai năm 2003 muốn được thực hiện phải dựa trên 126 văn bản. Trong lĩnh vực môi trường thì có đến khoảng 300 văn bản pháp luật khác nhau đang còn hiệu lực. Nếu kể cả các văn bản pháp luật do các cấp chính quyền địa phương ban hành thì con số
này sẽ rất đồ sộ. Hơn nữa, do có quá nhiều loại văn bản, được nhiều cấp ban hành, nhưng lại thiếu cơ chế cân nhắc toàn diện các lĩnh vực pháp luật khác nhau, nên mâu thuẫn và chồng chéo là khó tránh khỏi. Tính cồng kềnh, sự tồn tại các bất cập và mâu thuẫn làm giảm tính minh bạch của pháp luật, khiến cho pháp luật trở nên phức tạp, khó hiểu và khó áp dụng và, vì thế, kém hiệu lực.
Với hệ thống pháp luật như vậy, việc áp dụng, thực hiện không hề dễ dàng đối với cán bộ pháp luật có trình độ, chưa nói đến các doanh nghiệp và các tầng lớp nhân dân.
Thứ hai, pháp luật thường xuyên thay đổi. Thực tế này là hệ quả tất yếu của việc chuyển từ cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường. Trong quá trình thể chế hóa các yêu cầu của sự phát triển kinh tế - xã hội, có không ít các quan điểm e ngại với những vấn đề mới, chỉ chấp nhận những vấn đề đã chín muồi, có sự đồng thuận cao, do đó khó tạo ra những đột phá và từ đó, có sự ổn định cần thiết. Thực tế này có nguyên nhân ở sự thiếu vắng những tầm nhìn và quan điểm chiến lược cho sự phát triển các lĩnh vực kinh tế - xã hội cụ thể và từ đó, của cả hệ thống pháp luật. Chính vì vậy, nhiều văn bản pháp luật tuổi thọ rất ngắn, thậm chí mới ban hành đã phải tạm hoãn thực hiện hoặc phải sửa đổi, bổ sung. Pháp luật thường xuyên bị thay đổi, dẫn những khó khăn đáng kể trong việc thực hiện và tác động xấu đến sự ổn định của các quan hệ xã hội, nhất là đối với các quan hệ kinh tế.
Thứ ba, rất nhiều văn bản pháp luật có tính quy phạm thấp, tức là thiếu những quy tắc xử sự cụ thể mà chủ thể phải thực hiện. Có những văn bản chứa đựng những quy định mang tính tuyên ngôn hơn là quy phạm pháp luật. Nhiều lĩnh vực quan hệ xã hội đòi hỏi phải được điều chỉnh cụ thể, chi tiết thì pháp luật lại là văn bản pháp luật "khung" hay văn bản pháp luật "ống". Phần lớn các văn bản luật như vậy giao cho Chính phủ ban hành nghị định để cụ thể hóa. Nhiều nghị định của Chính phủ lại giao cho bộ, ngành, địa phương hướng dẫn thực hiện. Thực tế này đã dẫn đến tình trạng nảy sinh
không ít mâu thuẫn giữa văn bản hướng dẫn và văn bản được hướng dẫn thi hành. Sự khác nhau trong ý kiến của Bộ Tài Nguyên và Môi trường và Bộ Xây dựng xung quanh quyết định của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về các giấy tờ nhà đất được giao dịch và của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội về việc giao cho một cơ quan cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà và quyền sử dụng đất là một ví dụ. Việc triển khai thực hiện pháp luật theo cách này thiếu kịp thời, khó mang lại hiệu quả cao, vì phải chờ văn bản của các cấp khác nhau.
Thứ tư, tính minh bạch của hệ thống pháp luật còn hạn chế, nhất là nhìn nhận từ tính minh xác, tính minh định. Công báo của Trung ương và các tỉnh đã đăng tải khá đầy đủ, kịp thời các văn bản quy phạm pháp luật. Các phương tiện thông tin đại chúng, cả hệ thống chính trị và xã hội đã có nhiều cố gắng tuyên truyền, phổ biến rộng rãi pháp luật. Như vậy, xét ở khía cạnh khả năng tiếp cận thì tính minh bạch của hệ thống pháp luật được bảo đảm tốt hơn. Tuy nhiên, xét ở tính minh xác, tính minh định thì hệ thống pháp luật vẫn còn thiếu tính minh bạch. Chính hạn chế này khiến các chủ thể thực sự lúng túng khi thực hiện hay áp dụng pháp luật. Quy trình xây dựng pháp luật vẫn chưa tạo được cho công chúng những tiếp cận và tham gia cần thiết. Các ý kiến của chuyên gia, của các nhà khoa học nói riêng và của công chúng nói chung chưa thực sự được cân nhắc và tiếp thu. Mặt khác, tính tích cực công dân tham gia xây dựng pháp luật nhìn chung chưa cao.
Thứ năm, tính hệ thống của pháp luật còn rất hạn chế. Các văn bản luật, các văn bản dưới luật khác nhau chưa thực sự tạo thành một chỉnh thể với những nguyên tắc chỉ đạo xuyên suốt mang tính chuyên ngành hoặc liên ngành. Những mâu thuẫn giữa Luật Nhà ở, Luật Đất đai, Bộ luật Dân sự về một số vấn đề (như: hiệu lực các giao dịch, về căn cứ xác định sở hữu, đăng ký quyền sở hữu) mà công luận nêu lên gần đây là ví dụ cho tính hệ thống thấp của pháp luật hiện hành của nước ta.
Cuối cùng, trên nhiều lĩnh vực quan hệ xã hội, xây dựng pháp luật chưa gắn với quản lý thi hành pháp luật và, do đó, khó tránh khỏi hậu quả pháp luật xa rời thực tiễn, không những không phản ánh đầy đủ thực tại, mà còn khó có khả năng dự báo, đi trước sự phát triển của quan hệ xã hội. Tham mưu xây dựng chính sách, pháp luật hình sự mà không quản lý công tác phòng chống tội phạm, xử lý tội phạm, giáo dục phạm nhân… thì khó có được một chính sách hình sự hoàn chỉnh, ổn định, thúc đẩy, chứ không phải kìm hãm sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
3.3.4.2. Hoàn thiện hệ thống pháp luật theo định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đang được hiện thực hóa trong thực tiễn hoạt động của bộ máy nhà nước và các thiết chế xã hội. Điều quan trọng cần được nhấn mạnh khi nói về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam mà chúng ta chủ trương xây dựng, chính là sự vận dụng về cơ bản toàn bộ các tiêu chí của nhà nước pháp quyền nói chung và những giá trị riêng của một nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Những nghiên cứu khác nhau cho thấy hệ thống pháp luật trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa có những tiêu chí riêng sau đây:
Thứ nhất, pháp luật trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa không chỉ chú trọng bảo đảm các quyền tự do, dân chủ của nhân dân và công lý mà còn đặc biệt chú trọng đến sự bình đẳng xã hội, công bằng xã hội. Trong một nhà nước theo chế độ pháp trị, pháp luật mang một ý nghĩa hoàn toàn khác. Pháp luật trong nhà nước pháp quyền "bao gồm một tập hợp các quy định mà nếu thiếu chúng thì không thể có sự cùng tồn tại trong hòa bình và tự do". Với nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thì giá trị của pháp luật phải bổ sung thêm yếu tố là bình đẳng xã hội, công bằng xã hội. Pháp luật trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa không chỉ bảo đảm cá nhân, tổ chức cùng tồn tại trong sự hòa hợp và tự do mà cả trong sự bình đẳng, công bằng xã hội, chống lại mọi sự phân biệt giàu nghèo, sự thống trị của chủ nghĩa tự do cực đoan.
Thứ hai, Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước của dân, do dân và vì dân, phục vụ lợi ích của nhân dân. Chính vì vậy, pháp luật trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam phải thể hiện được ý chí của nhân dân mà người đại diện là tổ chức chính trị được nhân dân thừa nhận và sự thừa nhận đó đã trở thành nguyên tắc hiến định trong hệ thống pháp luật nước ta - Đảng Cộng sản Việt Nam. Do đó, pháp luật trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa phải là sự thể chế hóa các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng. Thực tế cho thấy những thành tựu của quá trình xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam trong hơn 20 năm qua gắn chặt với quá trình hoàn thiện các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng. Chính những chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, chẳng hạn về phát triển kinh tế, xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh, đã làm cơ sở cho sự hình thành những quan điểm và định hướng chiến lược cho sự phát triển của hệ thống pháp luật của đất nước. Văn kiện tập trung nhiều quan điểm và giải pháp chiến lược cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật chính là Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 2 tháng 6 năm 2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện pháp luật đến năm 2010, tầm nhìn 2020.
Xuất phát từ những nghiên cứu toàn diện về hệ thống pháp luật, nhất là những bất cập của nó nhìn từ những yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 48/NQ-TW, trong đó đã đánh giá:
Hệ thống pháp luật nước ta vẫn còn chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống. Cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật còn nhiều bất hợp lý và chưa được coi trọng đổi mới, hoàn thiện. Tiến độ xây dựng luật và pháp lệnh còn chậm, chất lượng các văn bản chưa cao. Việc nghiên cứu và tổ chức thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên chưa được quan tâm đầy đủ. Hiệu quả công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật còn hạn chế. Thiết chế bảo đảm thi hành pháp luật còn thiếu và yếu [22].
Trong số những nguyên nhân chính của những yếu kém nêu trên Nghị quyết nhấn mạnh đến sự thiếu vắng tầm nhìn chiến lược. Vì vậy, Nghị quyết số 48/NQ-TW đã xác định nhiều quan điểm, định hướng và giải pháp chiến lược cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, tầm nhìn 2020, với sáu định hướng cho việc xây dựng và phát triển hệ thống pháp luật mang tính chiến lược và khoa học cao; và hai nhóm giải pháp thực hiện có tính khả thi cao (nhóm giải pháp xây dựng pháp luật và nhóm giải pháp thực hiện pháp luật). Từ đó, công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật, nhất là việc xây dựng chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội hàng năm và cho nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII có rất nhiều thuận lợi và thực sự đã mang tính định hướng chiến lược sâu sắc.
Những nghiên cứu, đánh giá ban đầu ba năm thực hiện Nghị quyết số 48/NQ-TW cho thấy giá trị to lớn của văn bản quan trọng này đối với hệ thống pháp luật nhìn từ yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Những thành tựu to lớn mà Nghị quyết số 48/NQ-TW mang lại thể hiện rất rõ nét trong lĩnh vực xây dựng thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế.
Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được, việc thực hiện Nghị quyết số 48/NQ-TW trong ba năm qua cũng cho thấy sự thiếu đồng bộ và sự nhận thức có lúc còn chưa đầy đủ về giá trị to lớn của Nghị quyết này đối với việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Một số định hướng, đặc biệt là "Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của các thiết chế trong hệ thống chính trị phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân" và "Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bảo đảm quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân" chưa được triển khai một cách toàn diện và triệt để.
Do đó, đã đến lúc chúng ta cần tổ chức sơ kết việc thực hiện Nghị quyết số 48/NQ-TW. Mà cũng là đúng lúc, để có những nghiên cứu thấu đáo
chuẩn bị cho việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, cũng là để tiếp tục thực hiện các quan điểm và định hướng chiến lược của Nghị quyết số 48/NQ-TW. Chẳng hạn, những định hướng quan trọng như đến năm 2010 phải xóa bỏ vai trò chủ quản của cơ quan hành chính đối với doanh nghiệp; xác định rõ cơ quan, công chức nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật cho phép; những định hướng cụ thể cho việc xây dựng luật tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp cần sớm được xác định lộ trình và những giải pháp thực hiện cụ thể. Trong thực tế, do nhận thức chưa đầy đủ, việc triển khai thực hiện các quan điểm và định hướng chiến lược đúng đắn của Nghị quyết còn gặp phải những khó khăn, cản trở nhất định ngay từ phía một số cơ quan nhà nước. Xu thế "status quo" (giữ nguyên hiện trạng, không cần thay đổi) không phải là không có trong các cơ quan có