Nam:
a. Công bố không đầy đủ. Hiện tại ở Việt Nam rất khó có thể xác định một cách chắc chắn (kể cả đối với một luật sƣ thông thƣờng chứ không chỉ là ngƣời dân bình thƣờng). Những văn bản pháp luật nào, quy phạm pháp luật nào ràng buộc và điều chỉnh một thƣơng vụ, một hoạt động, một dự án nhất định. Sở dĩ nhƣ vậy vì công báo là nơi duy nhất ở Việt Nam công bố các văn bản pháp luật chính thức và toàn văn các văn bản pháp luật. Các báo, tạp chí khác thỉnh thoảng
đƣa tin nhƣng không thƣờng xuyên, không kịp thời và chỉ trích dẫn mang tính thông tin thời sự.
Nhƣng Điều 10. đoạn 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và thực tiễn cho thấy chỉ văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Trung ƣơng (tức từ cấp Bộ, cơ quan ngang Bộ và một số cơ quan trực thuộc Chính phủ) đƣợc đăng lên công báo. Nhƣ vậy vô vàn các loại văn bản quy phạm pháp luật hƣớng dẫn, quy định chi tiết của các cơ quan, bộ phận trực thuộc Bộ, các cơ quan cấp dƣới sẽ không đăng công báo. Và nhƣ chúng ta đã biết, ở Việt Nam loại quy phạm trực tiếp ấn định các quyền và nghĩa vụ cụ thể của các chủ thể là loại quy phạm chứa đựng trong các văn bản này. Theo một số luật sƣ đánh giá thì công báo Việt Nam chỉ đăng tải khoảng 70% đối với các văn bản của cơ quan Trung ƣơng [27, tr 93]. Điều đó có nghĩa là 30% các văn bản quy phạm pháp luật của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ là không thể tiếp cận đối với những ngƣời bình thƣờng. Vì vậy có tình trạng một số luật sƣ, văn phòng tƣ vấn luật đã chi phí tiền bạc và nhân lực, bằng mọi cách để có đƣợc tất cả các văn bản quy phạm pháp luật trực tiếp từ các cơ quan ban hành. Thậm chí bằng những cách thức khác nhau, họ có thể có đầy đủ các bản dự thảo của văn bản đó trƣớc khi nó đƣợc chính thức ban hành.
Thêm vào đó thì các đều ƣớc quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia về nguyên tắc sẽ có hiệu lực trực tiếp giống nhƣ một bộ phận pháp luật quốc gia (Xem Điều 827 Bộ Luật Dân sự Việt Nam 1996). Nhƣng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng nhƣ thực tiễn cho thấy các Điều ƣớc quốc tế không đƣợc công bố trên công báo cũng nhƣ phƣơng tiện thông tin đại chúng.
Một lý do nữa, khiến cho chúng ta tại một thời điểm nhất định không dám chắc chắn có bao nhiêu văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động của chúng ta là tình trạng các cơ quan nhà nƣớc Trung ƣơng gửi các văn bản pháp luật của mình để đăng công báo rất chậm. Và trong trƣờng hợp văn bản đƣợc cơ quan ban hành gửi đăng công báo đúng yêu cầu về thời hạn ở Khoản 2 Điều 5 Nghị định 101/CP (ngày 23/9/1997 của Chính Phủ về việc quy định chi tiết thi hành một số
điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật) thì không hẳn nó sẽ được đăng trên công báo số gần nhất. Theo một số luật sƣ đƣợc phỏng vấn thì văn bản quy phạm pháp luật cấp Bộ, cơ quan ngang Bộ thƣờng bị đăng muộn khoảng 2 tháng [27, tr 91]. Trong khi các văn bản quy phạm pháp luật đăng công báo không đầy đủ, đăng muộn thì toàn bộ nội dung Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 không có điều khoản nào nói rằng nếu văn bản quy phạm pháp luật không đăng công báo sẽ không có hiệu lực. Hơn nữa thời điểm có hiệu lực theo Điều 75 luật 96 hoàn toàn không phụ thuộc thời điểm đăng công báo. Có nghĩa là một văn bản sẽ có hiệu lực khoảng 45 ngày (60 ngày trễ - 15 ngày có hiệu lực sau khi ký theo Điều 75) trƣớc khi nó đƣợc đăng công báo.
Thêm vào tình trạng trên, thì các công văn hƣớng dẫn của Toà án nhân dân tối cao theo quy định tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 cũng nhƣ NĐ101/1997/CP thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Đƣơng nhiên, công văn hƣớng dẫn của Toà án nhân dân tối cao, các báo cáo tổng kết của ngành Toà án, Viện kiểm soát sẽ không đƣợc đăng công báo và cũng không đƣợc đăng định kỳ ở bất cứ đâu. Trong khi đó, trong thực tiễn xét xử của toà án thì hai loại văn bản này đƣợc xem là loại nguồn trực tiếp, mạnh mẽ.
Ví dụ: Điều 680, 684 của Bộ luật dân sự quy định ngƣời chết trƣớc thời điểm thì đƣợc hƣởng thừa kế của ngƣời chết sau(thông qua thừa kế thế vị) nhƣng ngƣời chết cùng thời điểm không đƣợc hƣởng tài sản thừa kế của nhau. Khắc phục điểm bất hợp lý này của Bộ luật dân sự không phải bằng một đạo luật, mà Toà án nhân dân tối cao ban hành công văn (Số 15/KHXX ban hành ngày 19/6/1998) hƣớng dẫn dù chết trƣớc hay chết cùng thời điểm đều đƣợc hƣởng thừa kế của nhau. Và thực tiễn xét xử, các toà án xem công văn này là chuẩn mực.
Tình trạng không xác định đƣợc các quy phạm liên quan một hoạt động nhất định, các quy phạm pháp luật sẽ không được áp dụng đúng hoặc có lúc áp dụng đúng một cách vô ý thức về sự tồn tại của quy phạm đó. Đó là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng vi phạm pháp luật cao. Đó cũng là
nguyên nhân cản trở các nhà đầu tƣ, làm ảnh hƣởng đến tốc độ tăng trƣởng kinh tế và phát triển xã hội nói chung.
b. Khó tìm kiếm các văn bản quy phạm pháp luật, đối với nhà nghiên cứu pháp luật pháp bình thƣờng sẽ ít ai có đủ tất các số công báo của các năm. Trong khi đó ở Việt Nam không có nơi nào tập hợp tất cả các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan trung ƣơng, các qui định, tiêu chuẩn pháp lý và các điều của quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia. Kể cả các thƣ viện hay các tuyển tập dữ liệu luật, kể cả Bộ tƣ pháp hay Văn phòng quốc hội.
Mặt khác, các văn bản quy phạm pháp luật đƣợc ban hành một cách tản mạn, không đƣợc soạn thảo và sắp xếp theo từng vấn đề và các chỉ mục làm cho việc tìm kiếm các văn bản pháp luật liên quan một vụ việc cụ thể càng thêm khó khăn.
Việc tìm kiếm càng khó khăn đối với các công văn của TATC, VKSTC, các bản báo cáo tổng kết. Vì đó là loại văn bản chủ trƣơng ít phổ biến. Hàng năm TATC có ra các tuyển tập về văn bản của ngành mình. Nhƣng tuyển tập đó chỉ mang tính sƣu tầm nhiều hơn là tính áp dụng. Vì nó đƣợc xuất bản sau gần một năm có hiệu lực.
Việc tìm kiếm trở thành bí mật đối với các bản án của Toà án. Bản án của Toà án chính là luật sống, chỉ qua tìm hiểu bản án và các phán quyết cụ thể thì chúng ta mới có thể hiểu được một quy phạm pháp luật được áp dụng như thế nào, có nghĩa trên thực tế như thế nào. Nhƣng theo qui định hiện hành, tuy trong phiên toà đƣợc xét xử công khai nhƣng việc tiếp cận các bản án đã xét xử là điều không thể đối với ngƣời bình thƣờng, mặc dù chúng ta sẵn sàng trả những chi phí cần thiết để phục vụ cho việc đó.
c. Việc qui định thời gian có hiệu lực chưa hợp lý.
Do thiếu sự tham khảo ý kiến của các đối tƣợng chịu ảnh hƣởng của văn bản quy phạm pháp luật trƣớc khi ban hành nên bên cạnh việc qui định các nội dung bất hợp lý thì các văn bản quy phạm pháp luật đặt ra một khoảng thời gian
quá ngắn kể từ khi ban hành đến khi có hiệu lực mà Nghị định về bắt buộc đội mũ bảo hiểm ở trên là một ví dụ.
Các văn bản nhƣ luật, pháp lệnh, nghị định thƣờng cân nhắc và định ra một khoảng thời gian hợp lý trƣớc khi có hiệu lực thi hành đối với những văn bản liên quan quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân hoặc đòi hỏi có sự chuẩn bị cho việc áp dụng luật. Còn các văn bản của cán bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thì thƣờng có hiệu lực sau 15 ngày kể từ ngày ký mà không cân nhắc đến các yếu tố trên.
d. Công bố các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chưa được chú trọng. Công bố các văn bản quy phạm pháp luật không chỉ cần thiết sau khi ban hành mà trƣớc khi ban hành chính thức rất quan trọng. Việc công bố các dự thảo của các văn bản quy phạm pháp luật trƣớc khi ban hành sẽ giúp:
- Bảo đảm tính có thể dự đoán ở cấp độ thứ nhất đối với các chủ thể liên quan.
- Nâng cao tính dân chủ trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cho phép các chủ thể có quyền lợi liên quan thông qua báo chí, truyền hình, các kênh khác nhau bày tỏ tái độ đối với dự thảo.
- Nâng cao chất lƣợng ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Vì qua việc thăm dò phản ứng và các ý kiến đóng góp từ các đối tƣợng liên quan các nhà chức trách có đầy đủ thông tin hơn và dự đoán trƣớc đƣợc hiệu quả thực tế của văn bản.
Hiện nay ở Việt Nam chỉ có một số ít dự thảo luật, pháp lệnh, nghị định liên quan các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân đƣợc đăng tải toàn văn. Còn lại các văn bản dƣới nghị định thì chƣa bao giờ đăng toàn văn trên các báo đại chúng.
Trong khi rất nhiều các văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam qui định "các điều khoản trong văn bản này đƣợc áp dụng trừ trƣờng hợp các điều ƣớc quốc tế mà Việt Nam ký kết và tham gia có qui định khác" (phần điều khoản
hiệu lực thi hành của các văn bản quy phạm). Và trong thực tiễn áp dụng pháp luật thì các quy phạm chƣa đựng trong các điều với quốc có hiệu lực trực tiếp mà không cần thông qua thủ tục "nội luật hoá" nào. Hay nói cách khác các điều ƣớc quốc tế có hiệu lực giống nhƣ một phần của hệ thống pháp luật quốc gia. Nhƣng các điều ƣớc quốc tế rất ít khi đƣợc đăng trên báo chí và chƣa bao giờ đăng dự thảo. Điều này vi phạm quyền đƣợc thông tin của công dân, trái với tính transparency của pháp luật và gây ra những nghi ngờ không đáng có.
Qua phân tích sự cần thiết việc công khai kịp thời các văn bản quy phạm pháp luật sau khi ban hành nhƣ là một nhu cầu bức xúc cho việc hội nhập quốc tế và tiến hành xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, cũng nhƣ phân tích những ích lợi thu đƣợc từ việc đăng tải toàn văn dự thảo các văn bản quy phạm pháp luật của tất cả các cấp ( chỉ cần đăng mà không nhất thiết phải tổ chức lấy ý kiến) và phân tích thực trạng bất cập của việc công khai các văn bản pháp luật, chúng tôi có một vài đề xuất:
1- Yêu cầu tất cả các văn bản quy phạm của cơ quan Trung ƣơng phải đƣợc đăng công báo trừ trƣờng hợp văn bản có nội dung bí mật Nhà nƣớc và qui định giống nhƣ ở Nga và một số nƣớc khác (Article 4 Chapter VI of The Agreement between the Socialist republic of Viet Nam and The United state of America on Trade relation). Nếu một văn bản không đăng công báo theo đúng yêu cầu thì chỉ có hiệu lực đối với nội bộ cơ quan ban hành và các cơ quan trực thuộc cơ quan đó mà không có hiệu lực ràng buộc đối với mọi công dân và chủ thể khác.
Vì vậy Điều 10 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa thành "Văn bản quy phạm pháp luật phải đƣợc công báo hoặc yết thị, đƣa tin trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng, trừ trƣờng hợp văn bản có nội dung thuộc bí mật Nhà nƣớc.
Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà nƣớc ở trung ƣơng, điều ƣớc quốc tế đƣợc đăng công báo trong thời hạn chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày công bố hoặc ngày ký ban hành. Văn bản quy phạm pháp luật chưa đăng công
báo chỉ có hiệu lực đối với cơ quan ban hành và cơ quan cấp dưới trực thuộc một cấp.
Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước trung ương chưa đăng công báo chỉ có hiệu lực ràng buộc công dân và mọi chủ thể khác trong trường hợp khẩn cấp. Cơ quan ban hành phải báo cáo lên Thủ tướng nếu là cơ quan thuộc chính phủ; báo cáo lên Chủ Tịch nước đối với cơ quan trung ương khác về trường hợp này trong vòng 10 ngày kể từ ngày ban hành. Văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp này sẽ chấm dứt hiệu lực nếu không được đăng công báo sau 60 ngày kể từ ngày ban hành.
2- Nên có một khoảng thời gian dài hơn kể từ ngày ban hành đến ngày có hiệu lực. Và do hệ quả sửa đổi Điều 10 nên các thời điểm trong Điều 75 đƣợc xây dựng căn cứ vào thời điểm đăng công báo chứ không phải là thời điểm ban hành.
Theo đó Điều 75 nên sửa thành
Khoản 1: - Luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH có hiệu lực sau 30 ngày kể từ ngày đăng công báo, trừ trƣờng hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác.
Khoản 2: - Văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nƣớc có hiệu lực sau 15 ngày kể từ ngày đăng công báo trừ trƣờng hợp văn bản đó qui định ngày có hiệu lực khác.
Khoản 3: - Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tƣớng chính phủ, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ, Thủ trƣởng cơ quan thuộc chính phủ, Viện trƣởng viện kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân dân tối cao và văn bản quy phạm pháp luật liên tịch có hiệu lực sau 15 ngày kể từ ngày đăng công báo hoặc có hiệu lực muộn hơn nếu đƣợc qui định tại văn bản đó. Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ qui định các biện pháp thi hành trong tình trạng khẩn cấp, thì văn bản có thể quy định ngày có hiệu lực sớm hơn.
3 - Yêu cầu tất cả các dự thảo cuối cùng của các văn bản quy phạm pháp luật phải đƣợc đăng toàn văn trên các báo đồng thời cho các báo chí đƣợc đăng tải các bài bình luận về dự án theo tất cả các chiều hƣớng.
Theo đó Chƣơng I Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên bổ sung thêm một điều trƣớc Điều 10 hiện tại. Nội dung gồm: "Tất cả các bản dự thảo cuối cùng của các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Trung ương phải được đăng toàn văn trên Báo nhân dân nếu dự thảo liên quan các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Các dự thảo còn lại phải được đăng trên các tờ báo, tạp chí mà cơ quan ban hành là cơ quan chủ quản.
Dự thảo lần cuối các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, UBTVQH, tập thể chính phủ phải được đăng báo 60 ngày trước khi thảo luận thông qua. Dự thảo các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ương còn lại phải đăng báo 30 ngày trước khi xem xét thông qua.
Những qui định này không áp dụng cho các văn bản mà việc công bố những thông tin bí mật trong đó làm cản trở việc thi hành văn bản đó hoặc trái với lợi ích của Nhà nước, làm tổn hại đến lợi ích chính đáng của một số chủ thể khác"
(Article 2 Chapter VI of The Agreement between the Socialist republic of Viet Nam and The United state of America on Trade relation).
Đồng thời Luật Báo chí và các luật liên quan cho phép các phƣơng tiện thông tin đại chúng bình luận các dự thảo và tự mình tiến hành các điều tra xã hội học và công bố kết quả về những vấn đề liên quan dự thảo.