a.Giai đoạn sáng kiến ban hành:
Giai đoạn sáng kiến ban hành là một yêu cầu bắt buộc đối với thủ tục xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh. Giai đoạn này thể hiện ở chƣơng trình xây dựng Luật, Pháp lệnh. Tại phiên họp đầu tiên của mỗi khoá Quốc hội sẽ có chƣơng trình xây dựng Luật, Pháp lệnh chung cho toàn khoá. Đồng thời, Quốc hội có chƣơng trình xây dựng Luật, Pháp lệnh cho từng năm nhằm triển khai chƣơng trình xây dựng Luật, Pháp lệnh toàn khoá.
Chƣơng trình xây dựng Luật, Pháp lệnh do các chủ thể tại Điều 87. Hiến pháp 1992 đề xuất và đồng thời đƣợc gửi đến Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội và Chính phủ. Trong trƣờng hợp dự kiến Luật, Pháp lệnh của Chính phủ thì đƣợc gửi thẳng đến UB TVQH. Đối với đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội đƣa ra thì Chính phủ phải có trách nhiệm phát biểu ý kiến bằng văn bản về đề nghị đó gửi cho UBTVQH.
Trong dự kiến chƣơng trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Chính phủ và đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh của cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội phải nêu rõ
+ Sự cần thiết ban hành văn bản
+ Đối tƣợng, phạm vi chính của văn bản
Uỷ ban pháp luật Quốc hội chủ trì phối hợp với Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội tiến hành thẩm tra dự kiến chƣơng trình và đề nghị nói trên.
Căn cứ vào dự kiến chương trình của Chính phủ và đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh của cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội, ý kiến thẩm tra
của Uỷ ban pháp luật, UBTVQH lập dự án chƣơng trình xây dựng Luật, Pháp lệnh trình Quốc hội quyết định. Chƣơng trình này có thể đƣợc điều chỉnh. Chủ thể đề nghị và thủ tục điều chỉnh chƣơng trình hoàn toàn lặp lại các bƣớc trên.
b. Chuẩn bị.
Thành lập ban soạn thảo (Điều 25)
Việc soạn thảo dự án Luật, Pháp lệnh do ban soạn thảo đảm nhiệm. Ban soạn thảo do cơ quan, tổ chức trình dự án thành lập. UBTVQH thành lập ban soạn thảo trong 3 trƣờng hợp.
+ Dự án do chính UBTVQH trình
+ Dự án liên quan nhiều ngành, lĩnh vực.
+ Dự án do Hội đồng dân tộc, các uỷ ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội trình sẽ đƣợc thành lập theo đề nghị của cơ quan, đại biểu trình dự án.
Soạn thảo dự án (Điều 26). Trƣớc khi và trong khi soạn thảo phải thu thập các thông tin về:
+ Tình hình thi hành pháp luật, các văn bản hiện hành có liên quan. + Khảo sát thực trạng quan hệ xã hội có liên quan dự án.
+ Các thông tin, tài liệu khác nhƣ kinh nghiệm nƣớc ngoài, kinh nghiệm lịch sử.
Sau khi thu thập thông tin, bản soạn thảo chuẩn bị đề cƣơng, biên soạn, chỉnh lý dự án, tiến hành lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan, và
có thể tiến hành lấy ý kiến nhân dân theo Điều . 39, 40, 41(Xin xem thêm Chƣơng 3 mục 2 Luận văn). Đây là một quá trình có rẽ nhánh và quy hồi.
Sau khi hoàn thiện bàn dự thảo của dự án Luật, Pháp lệnh ban soạn thảo chuẩn bị tờ trình và các tài liệu liên quan chuyển cho Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban hữu quan của Quốc hội để tiến hành thẩm tra Nghị quyết của Quốc hội.
Nếu dự án luật, do các cơ quan không phải là UBTVQH trình thì sẽ đƣợc thẩm tra sơ bộ để UBTVQH cho ý kiến về dự án. Nếu là dự án Luật, Nghị quyết của Quốc hội do UBTVQH trình hoặc dự án pháp lệnh, Nghị quyết của UBTVQH trình để UBTVQH thông qua thì phải đƣợc thẩm tra chính thức. Điều 35 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã có sự phân biệt giữa thẩm tra sơ bộ và thẩm tra chính thức nhƣng cụ thể nhƣ thế nào thì chƣa có văn bản quy định.
Cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra về tất cả các mặt của dự án Luật, dự án Pháp lệnh, dự thảo Nghị quyết, nhƣng tập trung vào những vấn đề chủ yếu sau
1. Sự cần thiết ban hành.
2. Sự phù hợp của nội dung dự án với đƣờng lối, chủ trƣơng chính sách của Đảng, tính hợp hiến, hợp pháp của dự án và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật.
3. Việc tuân thủ thủ tục trình tự soạn thảo. 4. Tính khả thi của dự án.
c. Trình, thảo luận, thông qua: (Điều 45, 46, 47)
Tuỳ theo tính chất và nội dung của dự án, Quốc hội có thể xem xét dự án tại một hoặc nhiều kỳ họp của Quốc hội. Trong trƣờng hợp dự án đƣợc xem xét tại nhiều kỳ họp của Quốc hội thì trong lần xem xét đầu Quốc hội thảo luận và
cho ý kiến về đối tƣợng, phạm vi điều chỉnh, nội dung cơ bản và những vấn đề còn ý kiến khác nhau của dự án .
Sau khi đại diện cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án thuyết trình về dự án; đại diện cơ quan thẩm tra trình báo cáo thẩm tra, Quốc hội sẽ tiến hành thảo luận.
Đoàn thƣ ký kỳ họp phối hợp với cơ quan thẩm tra và cơ quan soạn thảo tiếp thu ý kiến thảo luận, chỉnh lý, dự án và báo cáo với UBTVQH trƣớc khi trình Quốc hội thông qua.
Quốc hội thông qua dự án Luật bằng cách biểu quyết từng điều, từng chƣơng, nghe đọc toàn văn, sau đó biểu quyết toàn bộ dự án một lần. Tuy nhiên trƣờng hợp sẽ biểu quyết theo phƣơng thức một lần thì chƣa có văn bản quy định.
Dự luật đƣợc thông qua khi quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Sau đó Chủ tịch Quốc hội ký chứng thức Luật để ghi nhận một đạo luật ra đời.
Đối với pháp lệnh các bƣớc cơ bản giống nhau trình tự xem xét, thông qua Luật. Nhƣng nếu dự án luật đƣợc thảo luận tại Đoàn, tổ đại biểu Quốc hội trƣớc khi thảo luận tại phiên họp toàn thể thì tất cả các thành viên UBTVQH cùng thảo luận, chủ toạ kết luận sau đó biểu quyết. Ngoài ra pháp lệnh khi đƣợc UBTVQH thông qua thì không mặc nhiên có ý nghĩa pháp lý mà có thể bị Chủ tịch nƣớc đề nghị xem xét lại theo khoản 7. Điều 103 Hiến pháp 1992.
d. Công bố, truyền đạt
Luật, Nghị quyết của Quốc hội sau khi thông qua thì Chủ tịch nƣớc phải ra Lệnh công bố trong vòng mƣời lăm ngày. Đối với Pháp lệnh, một số Nghị quyết
của UBTVQH, trong vòng mƣời lăm ngày Chủ tịch nƣớc phải ký Lệnh công bố hoặc có quyền yêu cầu xem xét lại.
Trong thời gian chậm nhất là hai ngày, kể từ ngày văn bản quy phạm pháp luật đƣợc công bố hoặc ký ban hành. Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm gửi văn bản cho Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nƣớc, Chính phủ, Thủ tƣớng ban hành đến các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các tổ chức chính trị xã hội hữu quan, thành phố trực thuộc Trung ƣơng.
Ngoài ra các văn bản nói trên đƣợc đƣa lên mạng tin học diện rộng của Chính phủ. Văn bản luôn đƣợc giữ ở trên mạng tin học diện rộng của Chính phủ có giá trị nhƣ bản gốc (Điều 4 Nghị định 101/Chính phủ đđ )
2.1.2. Thủ tục xây dựng, ban hành Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ
Trình tự soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Thủ tƣớng Chính phủ đƣợc quy định tại Điều 65 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhƣ sau:
"Điều 65. Soạn thảo, ban hành quyết định chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ:
1- Dự thảo quyết định, chỉ thị do Thủ tƣớng giao và chỉ đạo cơ quan soạn thảo.
2- Cơ quan đƣợc giao soạn thảo có trách nhiệm xây dựng dự thảo. 3- Tuỳ theo tính chất và nội dung của dự thảo Quyết định, Chỉ thị, cơ quan soạn thảo gửi lấy ý kiến các thành viên Chính phủ, Chủ tịch Hội đồng nhân dân, chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cơ quan tổ chức, cá nhân hữu quan.
4- Bộ Tƣ pháp có trách nhiệm tham gia ý kiến bằng văn bản về dự thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tƣớng Chính phủ.
5- Cơ quan soạn thảo chỉnh lý dự thảo và báo cáo Thủ tƣớng Chính phủ về ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan.
6- Thủ tƣớng Chính phủ xem xét, ký quyết định, chỉ thị,"
Nhƣ vậy, so với trình tự soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Tập thể Chính phủ, trình tự soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Thủ tƣớng Chính phủ có đơn giản hơn và gồm các bƣớc sau đây:
Bước 1: Soạn thảo
- Thủ tƣớng trực tiếp giao và chỉ đaọ cơ quan soạn thảo - Cơ quan soạn thảo xây dựng dự thảo.
Bước 2: Lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo
- Lấy ý kiến Bộ Tƣ pháp bằng văn bản. Bộ Tƣ pháp có trách nhiệm tham gia ý kiến bằng văn bản và chịu trách nhiêm về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật. Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm chậm nhất là 15 ngày, trƣớc ngày trình Thủ tƣớng Chính phủ gửi đên Bộ Tƣ pháp hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị bao gồm:
1- Công văn yêu cầu tham gia ý kiên. 2- Tờ trình Thủ tƣớng về dự thảo. 3- Dự thảo.
4- Bản tổng hợp ý kiến tham gia.
Số lƣợng hồ sơ gửi tham gia ý kiến ít nhất là 05 bộ.
Chậm nhất là 07 ngày, sau khi nhận đƣợc hồ sơ, Bộ Tƣ pháp tham gia ý kiến bằng văn bản và gửi đến cơ quan chủ trì soạn thảo. (Điều 30, khoản 1,2,3,4,5 NĐ 101/1997/NĐ-CP)
Vai trò, trách nhiệm của Văn phòng Chính phủ trong soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Thủ tƣớng Chính phủ tƣơng tự nhƣ trong soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ.
Bước 3: Xem xét, thông qua
Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm chỉnh lý dự thảo quyết định, chỉ thị để trình Thủ tƣớng Chính phủ xem xét, quyết định. Hồ sơ trình ký bao gồm:
1- Tờ trình Thủ tƣớng Chính phủ về dự thảo 2- Dự thảo
3- Bản tổng hợp ý kiến tham gia. 4- Ý kiến tham gia của Bộ Tƣ pháp
Thủ tƣớng Chính phủ xem xét và ký quyết định chỉ thị cụ thể là:
- Thủ tƣớng Chính phủ hoặc Phó Thủ tƣớng thƣờng trực đƣợc Thủ tƣớng uỷ nhiệm, ký quyết định, chỉ thị về xử lý các vấn đề cụ thể này sinh theo lĩnh vực đƣợc phân công phụ trách.
Bước 4: Công bố
Việc công bố quyết định, chỉ thị của Thủ tƣớng Chính phủ đƣợc thực hiện theo quy định tại Điều 10 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về đăng Công báo, yết thị và đƣa tin văn bản quy phạm pháp luật.
2.2. THỰC TIỄN XÂY DỰNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TỪ 01/011/1997 ĐẾN NAY (NGÀY CÓ HIỆU LỰC CỦA LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1996).
Luật 96 đƣợc ban hành là sự phản ánh và ghi nhận thành luật những thực trạng xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trƣớc đó mà chƣa làm
đƣợc vai trò vƣợt trƣớc. Nó chỉ mới dừng lại ở mức độ ghi nhận một thực trạng chưa thống nhất và có nhiều bất cập trước đó.
Tuy chƣa làm đƣợc vai trò định hƣớng, vƣợt trƣớc cho các quan hệ xã hội, nhƣng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 đã đóng vai trò tạo lập hành lang pháp lý; làm cơ sở cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng nhƣ văn bản pháp luật nói chung.
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 đã quy định nhiều vấn đề để mang tính nguyên tắc cho hoạt động xây dựng, ban hành nhƣ:
- Trật tự hiệu lực pháp lý, nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống văn bản pháp luật.
- Các cơ quan, tổ chức, công dân có quyền tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
- Ngôn ngữ của văn bản quy phạm pháp luật; việc dịch văn bản quy phạm pháp luật ra các dân tộc thiểu số, dịch ra tiếng nƣớc ngoài.
- Về hiệu lực thời gian, không gian, đối tƣợng áp dụng.
- Nguyên tắc về sửa đổi, bổ xung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật.
- Chế độ công bố, công khai, thông tin nhƣ đăng công báo, đƣa tin trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng
Cùng với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996, NĐ 101/CP đã tạo đƣợc sự chuyển biến về chất trong hệ thống pháp luật nói chung và trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói riêng. Tính từ năm 1997 đến hết 9/2001, Quốc hội đã ban hành 34 Luật; UBTVQH đã ban hành 40 Pháp lệnh, Chính phủ ban hành hơn 4000 Nghị định và Nghị quyết [15, tr 6].
Theo báo cáo của Bộ Tƣ pháp ngày 16/10/2001: “Bản tổng hợp ý kiến của các Bộ, ngành về việc thực hiện Nghị định 101/CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996”, trong 5 năm thi hành Nghị định 101/CP các bộ, ngành đã có những thành
tựu đáng kể trong công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhƣ sau:
+ Bộ Y tế: đã xây dựng và trình Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ ban hành 25 văn bản; phối hợp với các Bộ, ngành, cơ quan, tổ chức hữu quan ban hành 32 thông tƣ, nghị quyết liên tịch.
+ Bộ Giao thông vận tải: đang tổ chức triển khai soạn thảo 4 dự án luật; đã soạn thảo và trình Chính phủ ban hành 12 nghị định, Thủ tƣớng Chính phủ ban hành 3 quyết định, chỉ thị; ban hành 130 quyết định, chỉ thị, thông tƣ của Bộ.
+ Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trƣờng: từ năm 1998 - 2000 triển soạn thảo 1 dự án luật, 5 dự án pháp lệnh, nhiều dự thảo nghị định, quyết định, chỉ thị và các văn bản của Bộ.
+ Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ: đã xây dựng 3 dự án luật, 4 nghị quyết, 21 dự thảo nghị định, 82 dự thảo quyết định và ban hành hơn 130 quyết định, chỉ thị, thông tƣ, thông tƣ liên tịch.
+ Bộ Thƣơng mại: soạn thảo 7 dự thảo nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Thƣơng mại.
+ Ban Biên giới Chính phủ: soạn thảo 2 dự án luật, 1 nghị định, 2 chỉ thị (trong đó 1 chỉ thị là phối hợp soạn thảo); 2 chỉ thị, 8 quy chế và một số công văn hƣớng dẫn của Ban.
+ Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn: soạn thảo 1 dự án luật, 2 dự án pháp lệnh, 5 nghị định, 41 quyết định, 14 chỉ thị của Thủ tƣớng Chính phủ; ban hành 846 văn bản theo thẩm quyền.
+ Thanh tra Nhà nƣớc: soạn thảo 1 dự án luật, 2 pháp lệnh, 3 nghị định. + Uỷ ban Thể dục, Thể thao: soạn thảo 1 dự án pháp lệnh, 1 nghị định, 1 quyết định và hàng loạt quyết định, chỉ thị, thông tƣ...
+ Uỷ ban Dân tộc và Miền núi: tổng số văn bản soạn thảo, tham gia ý kiến là trên 180 văn bản.
+ Bộ Giáo dục và Đào tạo: soạn thảo 1 luật, 1 nghị quyết, 5 nghị định, 10 quyết định và 1 chỉ thị.
+Tổng cục bƣu điện: 1 dự án pháp lệnh, 1 nghị định, 2 quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ.
+ Cục Hàng không dân dụng Việt nam: soạn thảo 4 nghị định (đã đƣợc ban hành 3), 1 quyết định.
+ Kiểm toán Nhà nƣớc: ban hành 13 văn bản theo thẩm quyền. +Uỷ ban Chứng khoán Nhà nƣớc: soạn thảo 3 nghị định.
+ Bộ Quốc phòng: soạn thảo 306 văn bản, trong đó có 1 dự án luật, 1 pháp lệnh, 4 nghị định, 1 chỉ thị của Thủ tƣớng Chính phủ và các văn bản của Bộ ban