HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT .
3.2.1. Nhà nước pháp quyền và việc lấy ý kiến nhân dân trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Nhà nƣớc pháp quyền theo tiếng Anh là rule of law, có nghĩa là sự ngự trị của pháp luật. Hiện nay có nhiều khái niệm, quan điểm, tiêu chí khác nhau để xem một Nhà nƣớc là Nhà nƣớc pháp quyền [20, tr 132]. Mặc dù các tác giả khác nhau về một số khía cạnh của khái niệm Nhà nƣớc pháp quyền, các nguyên tắc, đặc điểm, tiêu chí để xem một Nhà nƣớc là Nhà nƣớc pháp quyền nhƣng mọi ngƣời đều thống nhất rằng Nhà nƣớc pháp quyền là Nhà nƣớc có sự ngự trị của pháp luật, sự ràng buộc của pháp luật đối với Nhà nƣớc và tất cả các thành viên khác trong xã hội, và pháp luật đó phải bảo đảm yêu cầu khách quan, thúc đẩy tiến bộ xã hội.
Tại sao trong Nhà nƣớc pháp quyền thì pháp luật do Nhà nƣớc ban hành ra hay nói cách khác Nhà nƣớc sinh ra pháp luật, Nhà nƣớc lại bị ràng buộc bởi pháp luật?
Trong nhà nƣớc chủ nô, phong kiến chỉ có “Nhà nƣớc pháp chế” mà không có “Nhà nƣớc pháp quyền”. Nhà nƣớc chủ nô mà hiện thân là vị vua là hiện thân cho ý chí của Thƣợng đế. Lúc đó không có khái niệm chủ quyền nhân dân, ý chí nhà vua là cao nhất, là luật nên ông ta có thể tuỳ tiện vi phạm vì chính vua là hiện thân của luật.
Theo chúng tôi, nếu dùng học thuyết đấu tranh giai cấp để lý giải hiện tƣợng “pháp luật cao hơn nhà nƣớc” sẽ có một vài khía cạnh chƣa đƣợc thoả đáng. Vì theo học thuyết giai cấp của Lênin thì Nhà nƣớc là sản phẩm của cuộc đấu tranh giai cấp không thể dung hoà đƣợc. Nhà nƣớc luôn thuộc về một giai cấp thống trị, là công cụ bạo lực của giai cấp thống trị nên cả Nhà nƣớc và pháp luật đều là sản phẩm trực tiếp của ý chí giai cấp thống trị, cái ý chí bị quy định bởi điều kiện sinh hoạt vật chất của giai cấp thống trị. Vì vậy Nhà nƣớc đƣợc tổ chức theo mô hình tập quyền và chỉ lệ thuộc ý chí của giai cấp thống trị mà không nhất thiết bị ràng buộc bởi pháp luật.
Nếu thừa nhận chủ quyền nhân dân và khế ƣớc xã hội thì lý giải sự ngự trị của pháp luật đƣợc triệt để hơn. Cách mạng tƣ sản thừa nhận quyền lực Nhà nƣớc không từ hƣ vô mà từ nhân dân [26, tr 94]. Từ khi con ngƣời biết lao động theo tập thể thì sẽ xuất hiện nhu cầu quản lý tập thể đó và có các thiết chế tƣơng ứng để thực hiện nhiệm vụ đó. Khi các quan hệ xã hội ngày càng phát triển, càng trở nên đa dạng, phức tạp thì để đảm nhiệm công việc khổng lồ đó mọi ngƣời dân cùng nhau “thoả thuận” thành lập ra một tổ chức quyền lực chung nhằm thực hiện nhiệm vụ trên. Tổ chức đó chính là Nhà nƣớc (Tôi cho rằng đó là một khế ƣớc giữa các chủ thể không ngang nhau về sức mạnh nên hợp lý nhƣng không hoàn toàn tự nguyện đối với kẻ yếu). Quan niệm nhà nƣớc là sản phẩm của khế ƣớc xã hội không của riêng cá nhân, đẳng cấp, giai cấp nào. Vì vậy quyền lực nhà nƣớc phụ thuộc vào chủ quyền nhân dân. Nhân dân thiết lập ra nhà nƣớc nhƣng vẫn kiểm soát nó thông qua pháp luật và bằng cách:
+ Chia quyền lực nhà nƣớc thành ba bộ phận và trao cho các cơ quan khác nhau là hành pháp, lập pháp và tƣ pháp. Nghị viện-cơ quan lập pháp ban hành ra
luật ràng buộc các cơ quan hành pháp, tƣ pháp phải thi hành. Nhƣ vậy có sự ngự trị của luật đối với hoạt động của cơ quan hành pháp và tƣ pháp.
+ Đến lƣợt “Nghị viện lập pháp” lại bị ràng buộc bởi các quy tắc do “Quốc hội lập hiến” đặt ra qua bản hiến pháp. Quốc hội lập hiến có thể nói là nơi chuyển giao quyền lực trực tiếp giữa chủ quyền nhân dân và quyền lực nhà nƣớc. Bởi vậy đến đây nghị viện lập pháp hoạt động dƣới sự ngự trị của luật do “quốc hội lập hiến” đặt ra.
Nhƣ vậy theo học thuyết khế ƣớc xã hội và tam quyền phân lập thì Nhà nƣớc là một tổ chức quyền lực công cộng đặc biệt để thể hiện ý chí chung của nhân dân [37, tr 149]. Cái ý chí đƣợc thể hiện dƣới các hình thức dân chủ trực tiếp nhƣ trƣng cầu dân ý, bầu ra tổng thống, thị trƣởng... hoặc dƣới hình thức của dân chủ gián tiếp là nhân dân bầu ra đại diện của mình và các đại biểu đó thay mặt nhân dân ban hành ra pháp luật . Vì vậy, pháp luật ràng buộc mọi hoạt động của Nhà nƣớc và các chủ thể khác trong xã hội vì pháp luật là ý chí của nhân dân. (Điều 1 Hiến pháp Áo 1929 quy pháp luật nhà nƣớc Áo bắt nguồn từ nhân dân - Austria is democratic republic and its law emanate from people).
Pháp luật là ý chí nhân dân nên pháp luật trong nhà nƣớc pháp quyền cần phải lấy ý kiến nhân dân trƣớc khi ban hành. Đặc biệt đối với những vấn đề liên quan quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân.
3.2.2. Thực tiễn lấy ý kiến nhân dân trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam. Một số kiến nghị
Thực tiễn lấy ý kiến nhân dân trong thời gian vừa qua:
Kể từ sau khi Hiến pháp 1992 đƣợc ban hành. Hoạt động lập pháp của Nhà nƣớc đƣợc đẩy mạnh hơn trƣớc và vấn đề lấy ý kiến nhân dân đƣợc chú trọng hơn trƣớc theo đúng tinh thần nhà nƣớc của dân, do dân, vì dân nhƣ Điều 2 Hiến pháp 1992 đã ghi nhận.
Trong số các văn bản Luật pháp lệnh đƣợc ban hành có nhiều văn bản trƣớc khi thông qua, đã đƣợc công bố lấy ý kiến nhân dân. Đó là các luật nhƣ Luật Đất đai, Luật khuyến khích đầu tƣ trong nƣớc, Bộ luật Lao động, Luật tổ chức hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân, Bộ luật dân sự, Luật khiếu nại tố cáo, Bộ luật hình sự 1999 ... Trong đó việc lấy ý kiến nhân dân của Bộ Luật dân sự và Luật khiếu nại tố cáo tƣơng đối đầy đủ về quy mô, phạm vi và kết quả.
Đồng thời thời gian qua cũng cho thấy nhiều bấy cập trong việc lấy ý kiến nhân dân.
Thứ nhất, chƣa có những tiêu chí định tính đề xác định những dự luật nào sẽ lấy ý kiến nhân dân.
Khoản 1. Điều 39. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định về việc lấy ý kiến nhân dân về dự án luật, pháp lệnh nhƣ sau:
"...Căn cứ vào tính chất và nội dung của dự án luật, dự án pháp lệnh, Quốc hội, Uỷ ban thƣờng vụ quốc hội quyết định việc lấy ý kiến nhân dân về dự án luật, dự án pháp lệnh...".
Điều 39 Hoàn toàn chƣa xác định những tiêu chí dù là định tính tối thiểu để xác định loại dự luật, pháp lệnh nào cần phải lấy ý kiến nhân dân trƣớc khi ban hành. Việc quyết định dự án luật, pháp lệnh nào đƣa ra lấy ý kiến nhân dân cũng nhƣ nội dung, phạm vi, thể thức và thời gian lấy ý kiến nhân dân hoàn toàn do Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội quyết định.
Nếu quan niệm pháp luật bắt nguồn từ nhân dân thì ý chí nhân dân cần đƣợc phản ánh một cách sát thực. Muốn được phản ánh một cách sát thực thì không chỉ nội dung phản ánh, phản ánh như thế nào mà cái quan trọng đầu tiên là phải được phản ánh, nhân dân phải được hỏi ý kiến. Cần phải quan niệm nhân dân được hỏi ý kiến và tư cách là người chủ quyền lực chứ không phải là thiết chế tư vấn được cơ quan nhà nước hỏi đến khi cơ quan nhà nước cảm thấy cần. Việc quy định cho cơ quan nhà nƣớc toàn quyền quyết định việc hỏi ý kiến nhƣ Điều Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật là chƣa hợp lý lắm làm mất đi ý
nghĩa của việc hỏi ý kiến nhân dân vì theo Jame Madison trong Luận về hiến pháp Liên bang (Federalist paper) thì nếu mọi công dân là thiên thần thì không cần đến chính phủ. Nếu thiên thần điều hành chính phủ thì không cần đến sự giám sát từ bên trong cũng nhƣ từ bên ngoài. Nhƣng chính phủ của chúng ta là chính phủ quản lý con ngƣời bởi con ngƣời mà con ngƣời có lúc cao thƣợng cũng có lúc xấu xa cũng nhƣ chính phủ vậy. Vì vậy theo chúng tôi, các cơ quan nhà nƣớc chỉ thay mặt nhân dân giải quyết những vấn đề định trƣớc theo những tiêu chuẩn định trƣớc mà nhân dân đặt ra trong các văn bản luật.
Pháp luật một số nƣớc có cách quy định để hạn chế sự lạm quyền này bằng cách quy định dự thảo hiến pháp và những dự luật liên quan quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân thì phải thăm dò ý kiến nhân dân và quy định nguyên thủ quốc gia hoặc ít nhất 1/3 thành viên nghị viện có thể yêu cầu nghị viện thảo luận xem xét việc đƣa dự luật ra thăm dò ý kiến nhân dân (Theo bài phát biểu của giáo sƣ ICHIASHI tại hội thảo Promulgation of Legal normative documents tại Bộ tƣ pháp).
Thứ hai, việc xác định phạm vi, cách thức và thời gian lấy ý kiến nhân dân còn chƣa đƣợc quy định.
Khoản 2 Điều 39 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 nhƣờng quyền quyết định này cho UBTVQH và UBTVQH quyết định phạm vi, thể thức, thời gian khác nhau tuỳ thuộc các dự luật khác nhau (adhoc) mà không theo một quy tắc nào. Theo chúng tôi, khi một dự luật đƣợc đƣa ra thì mọi vấn đề trong đó đều cần hỏi ý kiến nhân dân , các định hƣớng thảo luận chỉ là khuyến nghị chứ không nên giới hạn trong phạm vi một số điều nhƣ trong lần sửa đổi Hiến pháp 1992 vừa qua đã làm.
Muốn việc ý kiến nhân dân trong thăm dò dƣ luận nói chung đƣợc hiệu quả hơn. Trƣớc hết phải cho nhân dân nắm đƣợc nội dung cơ bản của dự luật, những nhóm lợi ích cần điều chỉnh trong dự luật, những ý kiến quan điểm khác nhau ... Công việc này chủ yếu đƣợc thực hiện thông qua các phƣơng tiện thông tin đại chúng và một số diễn đàn khác nhau sẽ bàn đến ở phần sau.
Hiện nay việc lấy ý kiến nhân dân đƣợc tiến hành chủ yếu theo các cách sau:
- Tổ chức thảo luận tập thể theo địa bàn cƣ trú nhƣ tổ dân phố, phƣờng xã. Đây là cách làm khá phổ biến và có ƣu điểm thu thập thông tin một cách đa chiều rộng rãi phản ánh lợi ích của nhiều thành phần, tầng lớp xã hội trong một cộng đồng nhất định đồng thời phản ánh đƣợc các đặc thù, các lợi ích địa phƣơng.
Nhƣng cách làm này gặp phải hai trở ngại:
Thứ nhất, khó thảo luận tập trung vấn đề. Do thành phần xã hội trong cộng đồng khác nhau về quan điểm, về trình độ học vấn, nhận thức, về lợi ích. Các thành viên nhiều lúc thấy lợi ích mâu thuẫn nhau và thấy tiếng nói lợi ích của mình lọt thỏm giữa cộng đồng, kém hiệu quả dẫn đến sự chán nản của các thành viên, kém thu hút. và tất yếu là khó tổng kết, đánh giá kết quả lấy ý kiến.
Thứ hai, khó thu hút đƣợc đầy đủ nhân dân tham gia vì công việc của mỗi ngƣời trong cộng đồng là khác nhau khó sắp xếp thời gian.
Thứ ba, việc lấy ý kiến nhân dân theo cách này đòi hỏi kinh phí lớn hơn việc lấy ý kiến tại các cơ quan, đoàn thể, tổ chức xã hội nghề nghiệp. Vì thƣờng phải chi cho việc thành lập ra ban tổ chức và có thể phải chi phí cho những ngƣời tham gia để thu hút dân chúng.
Chí phí này có thể lấy từ nhiều nguồn, có thể từ nguồn ngân sách trích trong kinh phí làm luật hoặc do Uỷ ban nhân dân quyết định hoặc từ các nguồn hỗ trợ khác. Đồng thời, việc quản lý các nguồn kinh phí này rất khó.
- Tổ chức thảo luận tại các cơ quan , đoàn thể tổ chức xã hội nghề nghiệp. Cách này khắc phục đƣợc hầu hết những nhƣợc điểm của cách trƣớc. Các thành viên thuộc về một tổ chức, đoàn thể nhất định có kỷ luật chặt chẽ nên việc tập hợp thảo luận đƣợc dễ dàng và sử dụng những thiết chế sẵn có vào tổ chức đó nên tiết kiệm đƣợc kinh phí; các thành viên có trình độ nhận thức tƣơng đối
đồng đều lợi ích tƣơng đối giống nhau nên sẽ thảo luận một cách tập trung và phản ánh đúng lợi ích của ngành, nhóm đó.
Cách thảo luận này đặc biệt có ý nghĩa tại các cơ quan, tổ chức liên quan hoạt động áp dụng pháp luật nhƣ Toà án, Viện kiểm sát, các cơ quan nghiên cứu pháp luật nhƣ các viện nghiên cứu , trƣờng đại học hoặc các tổ chức nghề nghiệp của những ngƣời hoạt động trong lĩnh vực pháp luật nhƣ hội luật gia, đoàn luật sƣ... Đây là tổ chức của những ngƣời am hiểu về pháp luật và có cái nhìn toàn diện đối với các dự luật. Lợi ích của họ thƣờng không liên quan trực tiếp đến các dự luật nên ý kiến thƣờng khách quan, chính vì vậy ở các nƣớc tƣ bản thì các buổi thảo luận và ý kiến của các hiệp hội, các trung tâm nghiên cứu, các trƣờng đại học danh tiếng thƣờng đƣợc các phƣơng tiện thông tin đại chúng đăng tải và đóng vai trò nhƣ ý kiến chuyên gia chính những ý kiến ngày chứ không phải là khuyến nghị của các cơ quan nhà nƣớc sẽ đóng vai trò định hƣớng dƣ luận xã hội.
Cách lấy ý kiến theo cơ quan, tổ chức, nghiệp đoàn mặc dù có những ƣu điểm trên nhƣng nó không mang tính phổ quát hơn nữa nó có thể không khách quan khi dự luật liên quan đến quyền lợi của một ngành, nghiệp đoàn, hoặc cơ quan nào đó. Ví dụ: ý kiến của Viện kiểm sát trong việc sửa đổi Hiến pháp 1992 liên quan đến chức năng của Viện kiểm sát.
- Cách lấy ý kiến theo phƣơng pháp điều tra xã hội học. Lấy ý kiến nhân dân theo phƣơng pháp điều tra xã hội học tức là dùng bảng hỏi hoặc phỏng vấn trực tiếp từng ngƣời để xác định ý kiến. Cách làm này cho phép thu đƣợc những gì mà mình muốn bằng cách thiết kế bảng hỏi phù hợp và kết quả thu đƣợc khá trung thực, khả năng bóp méo ý kiến những ngƣời tổ chức đƣợc giảm xuống.
Tuy nhiên phƣơng pháp này chỉ đƣợc áp dụng để lấy ý kiến một phần của dự luật nơi có nhiều ý kiến trái ngƣợc nhau và có các phƣơng án lựa chọn khá rõ ràng mà không đƣợc áp dụng cho toàn bộ dự luật.
Hơn nữa bảng hỏi áp dụng trong trƣờng hợp này thƣờng là bảng hỏi đóng; không có cơ hội cho việc bình luận, phân tích dự luật. Phƣơng pháp này đòi hỏi
nhiều thời gian, nhân lực cho việc lấy bảng hỏi, điều tra cũng nhƣ xử lý dữ liệu khác tốn kém so với điều kiện của Việt Nam nên khó có thể áp dụng với quy mô lớn.
Hiện nay với sự phát triển mạnh mẽ của công nghệ tin học và Internet thì có thể mở ra hướng thứ tư. Đó là việc thành lập các trang Web để tạo diễn đàn thảo luận các vấn đề của dự luật; thành lập ra các hộp thƣ điện tử để có thể nhận ý kiến đóng góp, thực hiện các bảng hỏi và xử lý một cách tự động. Hiện nay số máy thuê bao in Internet còn ít nhƣng trong tƣơng lai gần thì phƣơng pháp này có thể áp dụng cho các thành phố lớn. Đặc biệt là thành phố Hồ Chí Minh nơi đang triển khai mô hình "chính phủ điện tử" .
Thứ ba, việc tập hợp, tiếp thu ý kiến nhân dân.
Việc tập hợp, xử lý ý kiến nhân dân rất quan trọng. Nếu không làm tốt khâu này thì mọi hoạt động ở giai đoạn trƣớc trở nên vô nghĩa.
Việc tập hợp xử lý ý kiến nhân dân phải bảo đảm các yêu cầu: