2.1.2.1. Về số lượng và cơ cấu đại biểu
Ngày 22 tháng 5 năm 2011 cử tri tỉnh Thanh Hoá đã bỏ phiếu bầu ra 1034 đại biểu HĐND cấp huyện.
- Cơ cấu đại biểu:
35
+ Tôn giáo: 28, chiếm 2,71%;
+ Dân tộc ít ngƣời: 236 đại biểu, chiếm 22,82%; + Tái cử: 288 đại biểu, chiếm 27,85%.
+ Ngành nghề: cán bộ, công chức Nhà nƣớc: 480 đại biểu, chiếm 46,42%; chuyên trách Đảng: 246 đại biểu, chiếm 24,76%; chuyên trách đoàn thể: 140 đại biểu, chiếm 13,54%; doanh nghiệp: 45 đại biểu, chiếm 4,35%; nông nghiệp: 43 đại biểu, chiếm 4,16%; ngành nghề khác: 70 đại biểu, chiếm 6,77%.
- Trình độ đại biểu:
+ Trình độ văn hoá: THCS: 27 đại biểu, chiếm 2,61%; THPT: 1007 đại biểu, chiếm 97,39%.
+ Trình độ chuyên môn: Sơ cấp: 14 đại biểu, chiếm 1,35%; Trung cấp: 269 đại biểu, chiếm 26,02%; đại học, sau đại học: 674 đại biểu, chiếm 65,18%.
+ Trình độ lý luận chính trị: sơ cấp 33 đại biểu, chiếm 3,19%; trung cấp 372 đại biểu, chiếm 35,98%; cao cấp 458 đại biểu, chiếm 44,294%.
- Độ tuổi: Dƣới 35 tuổi có 120 đại biểu, chiếm 11,61%; từ 35 đến 50 tuổi có 537 đại biểu, chiếm 51,93%; trên 50 tuổi có 379 đại biểu chiếm 36,65%.
2.1.2.2. Về tổ chức bộ máy
- Thƣờng trực HĐND cấp huyện: Thƣờng trực HĐND huyện gồm 3 thành viên: Chủ tịch HĐND, Phó Chủ tịch HĐND và uỷ viên thƣờng trực HĐND. Trong đó:
+ Chuyên trách: 2 (phó chủ tịch, uỷ viên thƣờng trực). + Kiêm nhiệm: 1 (chủ tịch)
- Ban Kinh tế - Xã hội: 7 thành viên kiêm nhiệm (riêng HĐND thành phố Thanh Hóa có 1 phó ban chuyên trách). Trƣởng ban là đồng chí Ủy viên Thƣờng vụ huyện ủy, Trƣởng ban đảng.
- Ban pháp chế: 7 thành viên kiêm nhiệm (riêng HĐND thành phố Thanh Hóa có 1 phó ban chuyên trách). Trƣởng ban là đồng chí Ủy viên Thƣờng vụ huyện ủy, Trƣởng ban đảng.
36
- Bộ phận văn phòng giúp việc thuộc Văn phòng HĐND và UBND cấp huyện.
2.2. Hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp huyện ở tỉnh Thanh Hóa từ đầu nhiệm kỳ 2011- 2016 đến nay
2.2.1. Hoạt động xem xét báo cáo của cơ quan Nhà nước
Kỳ họp là hình thức hoạt động chủ yếu của HĐND, là diễn đàn để đại biểu HĐND thảo luận và quyết định các vấn đề quan trọng của địa phƣơng.
Kỳ họp HĐND bao gồm các phiên họp của toàn thể đại biểu HĐND để bàn bạc, giải quyết những vấn đề thuộc chƣơng trình nghị sự, đại diện đa số đại biểu nhất trí thông qua. Điều 48 Luật tổ chức HĐND và UBND quy định:
“HĐND các cấp họp thường lệ mỗi năm hai kỳ. Ngoài kỳ họp thường lệ, HĐND tổ chức các kỳ họp chuyên đề hoặc kỳ họp bất thường...” [31]. Từ đầu nhiệm kỳ đến nay, HĐND cấp huyện ở Thanh Hóa đã tổ chức đƣợc 7 – 9 kỳ họp, trong đó có 7 kỳ họp thƣờng lệ. Các kỳ họp đƣợc tiến hành theo đúng quy định của pháp luật. Kỳ họp giữa năm diễn ra từ 1 ngày đến 1,5 ngày; kỳ họp cuối năm diễn ra 1,5 ngày đến 2 ngày. Các kỳ họp đƣợc truyền thanh trực tiếp để nhân dân theo dõi.
Tại kỳ họp, HĐND xem xét, thảo luận báo cáo công tác của Thƣờng trực HĐND, các Ban của HĐND, UBND, TAND và VKSND.
Thông thƣờng mỗi kỳ họp của HĐND cấp huyện có khoảng 10 đến 20 báo cáo. Các báo cáo đƣợc gửi trƣớc cho các đại biểu. Tại kỳ họp chỉ trình bày một số báo cáo “chính”, hoặc tóm tắt nội dung các báo cáo. Các báo cáo mang tính thủ tục, các thông tin chi tiết, phụ lục… đại biểu tự nghiên cứu.
Sau khi nghe báo cáo, đại biểu thảo luận tại hội trƣờng. Dựa vào những gợi ý thảo luận của Chủ tọa kỳ họp, qua quá trình hoạt động thực tiễn, qua nắm bắt thông tin trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng, đồng thời qua việc thực hiện chức trách nhiệm vụ đƣợc giao, các đại biểu và đại diện các cơ quan đơn
37
vị tham gia phát biểu ý kiến. Trƣớc các kỳ họp, các tổ đại biểu sinh hoạt tổ, thảo luận về các vấn đề nổi cộm, bức xúc ở đơn vị bầu cử, những nội dung cần đăng ký chất vấn…, cử đại biểu tham gia phát biểu ý kiến. Mỗi kỳ họp có từ 7 đến 15 ý kiến phát biểu. Các ý kiến đã thể hiện rõ quan điểm của đại biểu về những vấn đề nhất trí, không nhất trí với nội dung báo cáo và đƣa ra đƣợc những yêu cầu sửa đổi, bổ sung báo cáo cho phù hợp với tình hình thực tế. Các đại biểu cũng nêu ra những vấn đề bức xúc, nổi cộm ở địa phƣơng, đề nghị các cơ quan, các ngành chức năng xem xét, giải quyết để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, đảm bảo phát triển kinh tế xã hội của địa phƣơng và giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội trên địa bàn.
Hoạt động xem xét báo cáo tại kỳ họp đã có nhiều đổi mới. Số đại biểu tham gia đóng góp ý kiến, thảo luận, tranh luận ngày càng nhiều. Chất lƣợng thảo luận cũng đƣợc nâng lên. Bƣớc đầu khắc phục tình trạng qua loa, đại khái, hình thức, nể nang, né tránh.
Tuy nhiên, hoạt động xem xét các báo cáo tại kỳ họp cũng còn những hạn chế.
Thời gian trình bày báo cáo thƣờng ít nhất là 1 buổi, chiếm tỷ lệ tƣơng đối so với thời gian của kỳ họp, trong khi HĐND bàn, quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phƣơng (các chỉ tiêu kinh tế, xã hội hàng năm; dự toán thu ngân sách, phƣơng án chi ngân sách địa phƣơng; danh mục các công trình đầu tƣ xây dựng cơ bản; quyết toán chi ngân sách, công tác cán bộ…), thời gian thảo luận, xem xét các báo cáo công tác của Thƣờng trực HĐND, các Ban của HĐND, UBND, TAND và VKSND ít. Các ý kiến tập trung thảo luận báo cáo tình hình kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh và báo cáo về giải quyết các ý kiến nghị của cử tri của UBND, rất ít, thậm chí không có ý kiến về báo cáo của Thƣờng trực HĐND, các Ban của HĐND, TAND và VKSND [13].
38
Thảo luận hời hợt, qua loa, hình thức, vì “chƣa nắm vững để nói” hoặc “biết nhƣng không nói” bởi những vấn đề “tế nhị”. Nhiều đại biểu nắm không kỹ vấn đề nên khi tham gia thảo luận còn nhiều lúng túng; kỹ năng thảo luận, phƣơng pháp thuyết trình vấn đề chƣa thực sự lôi cuốn, thuyết phục ngƣời nghe. Do thiếu thông tin, không xâu chuỗi đƣợc vấn đề nên nhiều đại biểu thiếu tự tin trong việc tham gia thảo luận tại kỳ họp.
Rút kinh nghiệm kỳ họp thứ 7 HĐND thành phố Thanh Hóa, Thƣờng trực HĐND thành phố kết luận: “Tại kỳ họp, phần lớn các ý kiến tham gia phát biểu tại hội trường tập trung thảo luận nhiều vào các ý kiến, kiến nghị của cử tri, chưa có nhiều ý kiến thảo luận sâu việc thực hiện các Đề án và báo cáo thẩm tra của các Ban HĐND trình tại kỳ họp” [43, tr.4].
Tham luận của Thƣờng trực HĐND huyện Bá Thƣớc tại Hội nghị giao ban Thƣờng trực HĐND tháng 4/2014 do Thƣờng trực HĐND tỉnh Thanh Hóa tổ chức nêu:
…trƣớc các kỳ họp cuối năm của HĐND, thƣờng sẽ có một cuộc họp Thƣờng vụ cấp ủy hoặc cuộc họp Ban chấp hành cấp ủy để UBND báo cáo tình hình thực hiện các nhiệm vụ, chỉ tiêu phát triển kinh tế- xã hội, quốc phòng an ninh của địa phƣơng trong năm qua và đề ra nhiệm vụ năm tới, đƣợc Ban chấp hành biểu quyết thông qua. Vì vậy, đại biểu ít tham gia thảo luận nội dung này tại kỳ họp HĐND huyện [46, tr.14].
Thƣờng trực HĐND huyện Ngọc Lặc đánh giá:
Theo xu thế hiện nay sự lãnh đạo của cấp ủy đối với hoạt động của HĐND là có nhiều tiến bộ. Song HĐND do nghiên cứu và có chung một quan niệm là cấp ủy đã bàn bạc nên khi đƣa ra HĐND thƣờng thống nhất để thuận và bàn bạc thảo luận qua loa, vì ai cũng quan niệm cấp ủy đã thống nhất thì mình không cần phải thảo luận nhiều, rất ít ý kiến, thông thƣờng là biểu quyết thông qua [46, tr.58].
39
Đây là trình trạng khá phổ biến ở các huyện.
Các báo cáo của UBND, VKSND, TAND trình tại kỳ họp HĐND đều đƣợc Thƣờng trực HĐND phân công các Ban tiến hành thẩm tra theo quy định. Nội dung thẩm tra các báo cáo của các Ban đã cung cấp thông tin, giúp Đại biểu HĐND nắm bắt đƣợc vấn đề kịp thời, đầy đủ, cân nhắc khi xem xét và biểu quyết thông qua các Nghị quyết của HĐND. Vẫn có tình trạng báo cáo thẩm tra dàn trải, chung chung, liệt kê các số liệu đã có trong các báo cáo của UBND, VKSND, TAND. Nhiều trƣờng hợp các báo cáo của UBND gửi Thƣờng trực HĐND, các Ban của HĐND không đảm bảo thời gian theo quy định, ảnh hƣởng đến chất lƣợng thẩm tra của các Ban. Sau các kỳ họp HĐND, Thƣờng trực HĐND thành phố Thanh Hóa nhiều lần nhận định:
Chất lƣợng và thời gian chuẩn bị báo cáo của UBND chƣa tốt, phải chỉnh sửa nhiều lần, làm ảnh hƣởng đến thời gian thẩm tra báo cáo của 2 Ban và thời gian gửi báo cáo cho các đại biểu theo quy định [42, tr.2]; Nội dung, chất lƣợng một số báo cáo và thời gian chuẩn bị chậm, không đảm bảo gửi trƣớc tài liệu cho đại biểu HĐND, ảnh hƣởng đến thời gian thẩm tra của các ban [44, tr.5]. Thƣờng trực HĐND huyện Nga Sơn thừa nhận:
Chuẩn bị tài liệu cho mỗi kỳ họp là một khâu còn yếu trong quá trình chuẩn bị cho kỳ họp, theo quy định thì tài liệu cho kỳ họp phải gửi trƣớc cho các đại biểu, song thực tế ở cấp huyện quá trình chuẩn bị của UBND và các ngành liên quan chậm, do việc đánh giá phải hết chu kỳ, quá trình tổ chức hội nghị để thông qua báo cáo, chính vì vậy mà đại biểu đến dự kỳ họp mới nhận đƣợc tài liệu, điều đó ảnh hƣởng không nhỏ đến chất lƣợng tham gia thảo luận của đại biểu, ảnh hƣởng đến chất lƣợng của kỳ họp [46, tr.56].
40
Báo cáo thẩm tra của Ban Pháp chế HĐND thƣờng gộp chung thẩm tra báo cáo của TAND, VKSND và báo cáo của UBND về tình hình thi hành pháp luật ở địa phƣơng [2].
Theo quy định của Điều 60 Luật Tổ chức HĐND và UBND, HĐND ra nghị quyết về các báo cáo công tác khi xét thấy cần thiết. Thực tế HĐND cấp huyện chỉ ban hành nghị quyết về việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế- xã hội hàng năm, các chỉ tiêu nhiệm vụ kinh tế xã hội của năm sau.
Có thể thấy rằng hoạt động giám sát bằng hình thức xem xét báo cáo công tác không đem lại nhiều kết quả về yêu cầu kiểm soát hoạt động của các cơ quan. Do vậy, HĐND khó có điều kiện kiểm soát đƣợc quyền lực đối với UBND, TAND và VKSND.
2.2.2. Hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn
HĐND cấp huyện ở Thanh Hoá quan tâm thực hiện chất vấn và giám sát trả lời chất vấn của đại biểu HĐND, coi đây là một công cụ giám sát trực tiếp, nhằm tăng cƣờng hiệu lực và hiệu quả hoạt động của HĐND. Nội dung chất vấn và trả lời chất vấn là những vấn đề đang bức xúc ở địa phƣơng nhƣ: Giải quyết tranh chấp đất đai; việc thu phí khai thác đá; việc chuyển nhƣợng ô quầy chợ; việc hỗ trợ nhân dân trong chuyển đổi cơ cấu cây trồng; việc thực hiện các dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản... Để chuẩn bị nội dung chất vấn, các đại biểu, tổ đại biểu thông qua hoạt động giám sát, hoạt động tiếp xúc cử tri, tìm hiểu, nắm bắt đƣợc vấn đề bức xúc, những vấn đề đang đƣợc dƣ luận quan tâm cũng nhƣ những quy định của pháp luật liên quan đến nội dung chất vấn; thảo luận, lựa chọn nội dung đƣa ra chất vấn. Các ý kiến chất vấn đều trên tinh thần xây dựng và phản ánh đúng những vấn đề còn tồn tại của địa phƣơng. Việc trả lời chất vấn của Chủ tịch UBND huyện và trƣởng các phòng chuyên môn thuộc UBND nhìn chung đƣợc chuẩn bị chu đáo, nghiêm túc bằng văn bản. Một số vấn đề cần thời gian nghiên cứu đƣợc chủ tọa kỳ họp
41
quyết định trả lời sau kỳ họp và trả lời cho đại biểu theo đúng quy định. Kỳ họp đƣợc truyền thanh trực tiếp nên đƣợc cử tri quan tâm theo dõi, nhất là phần chất vấn và trả lời chất vấn.“Thực hiện việc chất vấn đã góp phần nâng cao ý thức trách nhiệm của các cơ quan tổ chức và cá nhân có liên quan trong thực thi công vụ, trong thực hiện trách nhiệm của mình đối với nhân dân…”[46, tr.66]. Thƣờng trực HĐND huyện Vĩnh Lộc đánh giá: Nhiều ý kiến chất vấn tại kỳ họp đƣợc giải đáp, trả lời cởi mở, thẳng thắn trên tinh thần xây dựng và không ít “lời hứa” trên diễn đàn kỳ họp đã đƣợc tổ chức triển khai trong thực tiễn, tạo niềm tin cho cử tri, góp phần nâng cao uy tín của HĐND và các vị đại biểu dân cử [46, tr.134].
Tuy nhiên hoạt động chất vấn vẫn còn một số mặt hạn chế, bất cập. Không phải kỳ họp nào HĐND huyện cũng tổ chức đƣợc hoạt động chất vấn. “Một số rất ít huyện không tổ chức chất vấn và trả lời chất vấn ở các kỳ họp năm 2012 và kỳ họp giữa năm 2013” [9, tr.6]. Đối tƣợng chất vấn chủ yếu là Chủ tịch UBND huyện và trƣởng các phòng, ban chuyên môn của UBND. Việc chất vấn đối với Chủ tịch HĐND huyện, Chánh án TAND, Viện trƣởng VKSND huyện rất ít, thậm chí không có [13]. Thời gian mỗi kỳ họp ngắn, nên thời gian dành cho hoạt động chất vấn không nhiều. Nội dung chất vấn có những vấn đề chƣa thiết thực, có những câu hỏi chất vấn chƣa sát với tình hình thực tế, chƣa phản ánh đƣợc những bức xúc của cử tri, nhiều khi còn mang tính sự vụ. Số đại biểu tham gia chất vấn ít, một phần do tâm lý nể nang, ngại va chạm hoặc ít thông tin do không nắm bắt đƣợc tình hình thực tế. Một số đại biểu hoạt động kiêm nhiệm, bận công tác chuyên môn, ít có thời gian tập trung nghiên cứu tài liệu nên thiếu sự chuẩn bị cho kỳ họp. Một số đại biểu còn hạn chế về kỹ năng chất vấn nên thiếu tự tin, cách chất vấn rông dài, không đủ thông tin để đi sâu và đi đến tận cùng của vụ việc. Một số đối tƣợng chịu trách nhiệm chất vấn tại diễn đàn HĐND còn
42
biểu hiện lúng túng khi giải trình, quanh co phân trần thiếu mạch lạc, viện dẫn nhiều lý do đổ lỗi cho khách quan…
Thƣờng trực HĐND huyện Mƣờng Lát nêu:
Một số đại biểu HĐND và ngƣời đƣợc chất vấn chƣa nhận thức đầy đủ tầm quan trọng của hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn. Do đó còn tâm lý e ngại, nể nang. Số ý kiến chất vấn còn quá ít so với những bức xúc trong thực tế của địa phƣơng. Một số ý kiến chất vấn chƣa đƣợc chuẩn bị chu đáo nên chƣa phản ánh đúng thực trạng, chƣa sâu sát những vấn đề bức xúc đang đƣợc xã hội quan tâm. Nội dung trả lời chất vấn chƣa cụ thể, chƣa xác định rõ trách nhiệm, nguyên nhân, chƣa thẳng thắn trong nhận trách nhiệm, còn tình trạng đùn đẩy, đổ lỗi cho nhau… Hoạt động chất vấn do đó chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu và mong muốn của cử tri [46, tr.50]. Tại huyện Vĩnh Lộc:
Các đại biểu khi chất vấn thƣờng “né” những vấn đề nhạy cảm mặc dù đó là những vấn đề bức xúc, nổi cộm cần làm rõ. Nội dung chất vấn thƣờng mang tính chung chung chƣa đi thẳng vào cốt lõi vấn đề. Cũng xuất phát từ tâm lý nể nang, ngại va chạm nên đại biểu HĐND nhiều khi không truy vấn đến cùng vấn đề đặt ra, chƣa quy rõ trách nhiệm của ngƣời trả lời chất vấn. Do vậy, ngƣời trả lời chất vấn cũng