II. Một số yếu tố cản trở quá trình cổ phần hoá doanh nghiệp Nhà nớc trên địa bàn Hà Nộ
2.2.3. Yếu tố thể chế, chính sách
- Thể chế, chính sách và quy định về cổ phần hoá thiếu đồng bộ.
Việc điều hành triển khai cổ phần hoá còn chậm và lúng túng, một số cơ chế chính sách còn cha thông thoáng, thiếu tính thực tế, thủ tục còn phiền hà. Một số nội dung của các văn bản chỉ đạo, tổ chức triển khai cha rõ ràng, thiếu tính hệ thống và đồng bộ, nhiều vấn đề chậm đợc khẳng định nh: cổ phần hoá là t nguyện hay bắt buộc đối với các doanh nghiệp nhà n- ớc? Những doanh nghiệp nào tiến hành, cha hoặc không tiến hành cổ phần hoá? Tỉ lệ cổ phần quy định bao nhiêu là hợp lý?...
Quy trình cổ phần hoá phức tạp, nhiều thủ tục phiền phức tốn kém, chậm đợc cải tiến. Chậm quy định các hình thức tiến hành cổ phần hoá và
cho toàn bộ nền kinh tế để làm căn cứ cho việc định hớng, xác định tiến bộ, bớc đi cho cổ phần hoá.
Công tác chỉ đạo, tổ chức thực hiện ở một số bộ, ngành, địa phơng và tổng công ty còn thiếu kiên quyết. Việc chỉ đạo xây dựng các đề án cổ phần hoá còn chậm, còn xu hớng giữ lại nhiều doanh nghiệp làm ăn hiệu quả. Công tác triển khai thực hiện đề án đợc phê duyệt còn lúng túng, xử lý các vớng mắc, tồn tại thiếu dứt điểm; các cơ quan chức năng lại thiếu quan tâm, đôn đốc thực hiện nên thời gian chuyển sang công ty cổ phần còn kéo dài. Các doanh nghiệp thuộc diện cổ phần hoá cha chủ động xử lý những tồn tại về tài chính, các khoản nợ phải thu khó đòi, khoản phải trả có khả năng trả nợ, tài sản, vật t ứ đọng, kém phẩm chất… nên khi thực hiện cổ phần hoá phải mất nhiều thời gian để xác định, giải quyết.
Việc đẩy mạnh đổi mới và nâng cao hoạt động của doanh nghiệp nhà nớc, trớc mắt cần khẩn trơng sửa đổi, bổ sung cơ chế, chính sách đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của các tổng công ty nhà nớc, từng bớc hình thành một số tập đoàn kinh tế mạnh.
Quy trình cổ phần hoá còn rờm rà, phức tạp, cứng nhắc, cha gắn với cải cách hành chính, làm cho các doanh nghiệp, các cơ quan chủ quản bị động, lúng túng. Quá trình xây dựng đề án cha sát với thực tế, thiếu kết hợp giữa ngành với địa phơng, không ít nơi thiếu dân chủ với doanh nghiệp, thiếu thống nhất trong chỉ đạo thực hiện. Đối với những doanh nghiệp có quy mô lớn thì ngoài những vớng mắc trên, còn có thể nảy sinh nhiều khó khăn khác, trớc hết là khung pháp lý quy định các điều kiện tiến hành cổ phần hoá, cơ chế, chính sách của nhà nớc về cổ phần hoá còn nhiều bất cập, ảnh hởng đến tiến độ cổ phần hoá. Các văn bản hớng dẫn thực hiện cổ phần hoá còn thiếu đồng bộ, chồng chéo, tính khả thi cha cao, nhiều điểm không phù hợp, rõ ràng. Một số quy định và chính sách về cổ phần hoá chậm ban hành, thiếu hớng dẫn rõ ràng, cụ thể, cha sát với thị trờng, cha đợc điều chỉnh kịp thời nh: phơng pháp tính giá trị quyền sử dụng đất; giá trị lợi thế vị trí địa lý, giá trị thơng hiệu, phơng pháp xác định giá khởi điểm chào bán cổ phần, việc xử lý và chế độ báo cáo đối với doanh nghiệp sau cổ phần hoá, quy định về tiêu chuẩn, trách nhiệm, quyền lợi, nghĩa vụ của ngời trực tiếp quản lý vốn nhà nớc tại các công ty.. Vì lý do đó, việc triển khai công tác sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp ở các cấp, các ngành, các doanh nghiệp vừa lúng túng vừa không thống nhất, gây khiếu kiện, mất đoàn két và là khe hở phát sinh tiêu cực, dễ bị các phần tử xấu lợi dụng để chiếm đoạt tài sản của Nhà nớc…
Các văn bản pháp lý liên quan đến hoạt động của Công ty, Tổng công ty theo mô hình công ty mẹ – công ty con còn chậm ban hành (Thông t 03/2005/T TậNG-BKH hớng dẫn về nội dung, quy trình xây dựng Điều lệ Tổng công ty và công ty mẹ - công ty con đến 18/7/2005 mới ban hành; quy định phân cấp về quản lý cán bộ doanh nghiệp và thành phố chậm đợc điều chỉnh theo Nghị định 153/2004/NĐ-CP về Tổng công ty, công ty mẹ
– con khiến Điều lệ hoạt động của một số Tổng công ty cha đợc phê duyệt làm cho Chủ tịch Hội đồng quản trị, Tổng Giám đốc hoạt động đôi khi còn chồng chéo, dễ gây mâu thuẫn, mất đoàn kết. Một số nội dung của các văn bản chỉ đạo, tổ chức triển khai rõ ràng, thiếu tính hệ thống và đồng bộ, nhiều vấn đề chậm đợc khẳng định nh: cổ phần hoá là tự nguyện hay bắt buộc đối với các DNNN? Những doanh nghiệp nào tiến hành, cha hoặc không tiến hành cổ phần hoá? Tỉ lệ cổ phần quy định bao nhiêu là hợp lý?...
Các chính sách về cổ phần hoá vẫn còn những nội dung cha kịp thời điều chỉnh khi xuất hiện những vấn đề mới phát sinh trong thực tế, thậm chí có những hớng dẫn còn quá chậm, để cho các cơ sở thực hiện gặp khó khăn, lúng túng. Vận dụng không thống nhất nh phơng pháp tính giá trị quyền sử dụng đất, giá trị lợi thế vị trí địa lý, giá trị thơng hiệu…, vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hoá, phơng pháp tính toán giá khởi điểm chào bán cổ phần lần đầu.
- Thời gian thực hiện cổ phần hoá tơng đối dài, làm chậm tiến trình cổ phần hoá của Hà Nội:
Theo số liệu từ cuộc điều tra về hậu cổ phần hoá doanh nghiệp Nhà n- ớc do Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ơng thực hiện năm 2005 cho thấy: Thời gian trung bình để triển khai cổ phần hoá một doanh nghiệp Nhà nớc ở Hà Nội là 15,06 tháng, trong đó thời gian từ ngày ban hành quyết định cho doanh nghiệp bắt đầu tiến hành cổ phần hoá đến ngày ban hành quyết định phê duyệt phơng án cổ phần hoá là 10,97 tháng: thời gian từ khi ban hành quyết định phê duyệt phơng án cổ phần hoá đến thời điểm doanh nghiệp đăng ký kinh doanh của Luật Doanh nghiệp là 4,09 tháng.
Trong khi đó, theo quy định về cổ phần hoá (Nghị định 187/2004/NĐ- CP) thì quá trình cổ phần hoá (từ khi xây dựng phơng án, hoàn tất phơng án, tổ chức bán cổ phần, điều chỉnh phơng án đến khi tổ chức đại hội cổ đông, đăng ký kinh doanh và bàn giao doanh nghiệp giữa doanh nghiệp và công ty cổ phần) thì đợc tối đa là 9 tháng. Nh vậy, có thể nói thời gian thực hiện cổ phần hoá của các DNNN ở Hà Nội tơng đối dài, tác động không nhỏ đến tiến trình CPH DNNN ở Hà Nội nói chung.
Việc kết hợp thẩm định phơng án sản xuất kinh doanh gắn với việc giao sử dụng cửa hàng, nhà xởng, đất đai trong thời gian trớc đây còn cha đợc quan tâm nên không ít các doanh nghiệp khi chuyển sang công ty cổ phần vẫn đợc giao nhà xởng, đất đai vợt quá nhu cầu sử dụng của doanh nghiệp cổ phần, dẫn đến tình trạng sử dụng sai mục đích, không hiệu quả.
- Về phân bổ giá trị quyền sử dụng đất cho các dự án
Theo Nghị định số 187/2004/NĐ-CP và Thông t 126/2004/thị trờng- BTC thì các doanh nghiệp có dự án sử dụng đất xây dựng nhà để bán hoặc cho thuê thì phải tính giá trị quyền sử dụng đất vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hoá theo khung giá đất mới do UBND thành phố ban hành. Quy định này vẫn tiếp tục đợc duy trì tại Nghị định số 109/2007/NĐ-CP.
chênh lệch giá trị quyền sử dụng đất đối với các dự án đã triển khai trớc khi có Nghị định số 187/2004/NĐ-CP, trong trờng hợp dự án đã chịu sự điều tiết theo các cơ chế chính sách đặc thù của thành phố, doanh nghiệp đã ký hợp đồng và thu tiền bán nhà mặc dù cha giao nhà. Không hớng dẫn cụ thể việc phân bổ giá trị quyền sử dụng đất cho từng tầng đối với các dự án xây dựng nhà cao tầng để sử dụng vào mục đích văn phòng làm việc và nhà ở để bán và cho thuê. Do đó gây khó khăn, kéo dài thời gian xác định giá trị doanh nghiệp.
+ Việc xác định giá trị quyền sử dụng đất vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hoá cha đợc hớng dẫn cụ thể, đặc biệt là việc xác định mức giá đất sát với giá chuyển nhợng quyền sử dụng đất thực tế trong điều kiện bình thờng trên thị trờng. Trong thực tế, hầu hết các doanh nghiệp lựa chọn hình thức thuê đất nhng quyền đợc thuê diện tích đất vẫn cha lợng hoá tính vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hoá.
- Về xử lý giá trị quyền sử dụng đất khi cổ phần hoá
Đất đai là nguồn tài nguyên hữu hạn. Cùng với sự tăng trởng kinh tế, tốc độ đô thị hoá diễn ra ngày càng nhanh khiến đất đai ngày càng trở nên khan khiếm, giá trị quyền sử dụng đất do đó cũng tăng nhanh, đặc biệt là những khu đất ở vị trí đắc địa, có lợi thế thơng mại lớn. Việc xác định giá trị doanh nghiệp đối với những doanh nghiệp có lợi thế kinh doanh nh có nhiều đất đai, nhà cửa, ở vị trí đắc địa có giá trị cao,… gặp nhiều khó khăn, lúng túng nhng cho đến nay vẫn cha có hớng dẫn xử lý kịp thời.
Theo quy định của pháp luật về đất đai, UBND thành phố có quyền công bố giá đất (để giao đất, cho thuê đất) sát với giá thị trờng (trong khung giá đất do Chính phủ quy định). Tuy nhiên, giá thị trờng chỉ có thể xác định một cách khách quan và hợp lý thông qua việc đấu giá quyền sử dụng đất - điều này không thể áp dụng đối với những diện tích đất đai mà các doanh nghiệp cổ phần hoá đã và đang sử dụng nay tiếp tục sử dụng khi chuyển sang công ty cổ phần, bởi nếu đã đấu giá quyền sử dụng đất thì ngời trúng đấu giá sẽ là ngời đợc quyền sử dụng khu đất đó chứ không phải là doanh nghiệp cổ phần hoá. Ngoài ra, nếu UBND thành phố xác định giá đất cao thì doanh nghiệp (trớc và sau cổ phần hoá) sẽ phải chịu chi phí lớn, ảnh h- ởng đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Bên cạnh đó, còn phải tính đến áp lực mà các nhà đầu t, UBND thành phố phải gánh chịu khi tiến hành bồi thờng giải phóng mặt bằng để thực hiện dự án theo quy hoạch nếu giá đất ở mức quá cao.
Với những nguyên nhân trên, giá đất do UBND thành phố Hà Nội công bố hện nay, về cơ bản, đợc xây dựng trên cơ sở bảo đảm tính hài hoà giữa các lợi ích; vì thể cha thể hiện đợc một giá trị lợi thế vô hình rất cao đ- ợc xã hội chấp nhận là giá trị sử dụng đất thực tế. Điều này dẫn đến những bất cập trong việc tính toán giá trị quyền sử dụng đất (dù là giao đất hay thuê đất).
Khoản 2 Điều 108 Luật Đất đai, Điều 2 Nghị định số 17/2006/NĐ-CP, 48
khoản 1 điều 19 Nghị định số 187/2004/NĐ-CP quy định doanh nghiệp Nhà nớc đang sử dụng đất do Nhà nớc giao hoặc cho thuê mà thực hiện cổ phần hoá thì doanh nghiệp cổ phần hoá đợc quyền lựa chọn hình thức giao đất hoặc thuê đất theo quy định của Luật Đất đai.
Khoản 3 Điều 59 Luật Đất đai, Điều 6 Nghị định số 17/2006/NĐ-CP, mục b khoản 1 Điều 19 Nghị định số 187/2004/NĐ-CP quy định trờng hợp doanh nghiệp cổ phần hoá lựa chọn hình thức giao đất thì phải tính giá trị quyền sử dụng đất vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hoá theo giá đất đã đợc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ơng quy định vầ công bố; nếu giá bày cha sát với giá trị chuyển nhợng sử dụng trên thực tế trên thị trờng trong điều kiện bình thờng tại thời điểm cổ phần hoá thì UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ơng quyết định giá đất cụ thể cho phù hợp.
Mục a khoản 1 Điều 19 Nghị định số 187/2004/NĐ-CP quy định “Nếu doanh nghiệp lựa chọn hình thức thuê đất sẽ không tính giá trị quyền sử dụng đất vào giá trị doanh nghiệp”.
Nghị định số 109/2007/NĐ-CP thay thế Nghị định số 187/2004/NĐ- CP cũng quy định:
+ Những doanh nghiệp cổ phần hoá đợc giao đất thì phải tính giá trị quyền sử dụng đất vào giá trị doanh nghiệp theo giá đất đã đợc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ơng (nơi doanh nghiệp có diện tích đất đợc giao) quy định và công bố.
+ Trong trờng hợp doanh nghiệp cổ phần hoá hình thức thuê đất thì: những doanh nghiệp trả tiền thuê đất hàng năm thì không tính tiền thuê đất vào giá trị doanh nghiệp. Đối với những doanh nghiệp trả tiền thuê đất một lần cho toàn bộ thời gian thuê đất thì tính tiền thuê đất vào giá trị doanh nghiệp theo giám sát với giá thị trờng tại thời điểm định giá đợc UBND tỉnh, thành phố quy định và công bố.
Mặc dù Nghị định số 109/2007/NĐ-CP đã khắc phục đợc những hạn chế của Nghị định 187/2004/NĐ-CP bằng cách quy định doanh nghiệp cổ phần hoá có trách nhiệm xây dựng phơng án sử dụng đất trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định và việc quy định tính giá trị quyền sử dụng đất và giá trị doanh nghiệp sát với giá thị trờng nhng quy định hiện hành vẫn còn những hạn chế nhất định.
Trong phơng thức giao đất, doanh nghiệp phải nộp ngay một lần 100% tiền sử dụng đất vào ngân sách Nhà nớc, với chi phí sử dụng đất bình quân mà doanh nghiệp phải trả hàng năm là 2%/ năm (tơng ứng với thời gian giao đất theo quy định tại Điều 67 Luật Đất đai là 50 năm). Theo quy định tại Điều 4 Nghị định số 142/2005/NĐ-CP, đơn giá thuê đất một năm tính bằng 0,5% - 2% giá đất do UBND thành phố công bố. Nh vậy, chi phí sử dụng đát bình quân mà DN phải trả hàng năm theo hình thức thuê đất thấp hơn so với hình thức giao đất khoảng 5 lần. Nếu tính cả những bất cập trong việc tính toán giá trị quyền sử dụng đất nh đã phân tích ở trên thì chênh lệch
rất lớn.
Với mức chênh lệch lớn giữa chi phí sử dụng đất theo hình thức thuê đất và giao đất nh đã phân tích ở trên, hầu hết các doanh nghiệp cổ phần hoá đều lựa chọn hình thức thuê đất để thực hiện sản xuất kinh doanh (doanh nghiệp không lựa chọn hình thức giao đất kể cả tính giá giao đất theo khung giá UBND thành phố công bố hàng năm ở mức trung bình thấp). Điều này đồng nghĩa với việc các doanh nghiệp cổ phần hoá đã loại trừ ra khỏi giá doanh nghiệp (một cách hợp pháp) một giá trị lợi thế vô hình rất cao đợc xã hội chấp nhận là giá trị sử dụng đất thực tế.
+ Việc xác định rõ trách nhiệm của các đơn vị, cá nhân liên quan đến tồn tại về tài sản, công nợ…, cũng nh việc xử lý các tồn tại về tài chính, quyết toán thuế…, tại các doanh nghiệp còn gặp nhiều khó khăn do nhiều năm trớc đây không giải quyết thờng xuyên, dứt điểm và các doanh nghiệp cha tuân thủ Pháp lệnh về kế toán thống kê, các quy định về quản lý tài chính doanh nghiệp.
+ Về xác định giá khởi điểm cổ phần chào bán: Theo quy định tại Nghị định số 187/2004/NĐ-CP và Thông t số 126/2004/TT-BTC thì kết quả xác định giá trị doanh nghiệp chỉ là cơ sở để xác định quy mô vốn điều lệ và giá khởi điểm cổ phần chào bán. Các văn bản hiện hành cha có hớng dẫn về phơng pháp xác định giá khởi điểm cổ phần chào bán lần đầu tiên nên xuất hiện việc vận dụng không thống nhất.