Điều kiện giải ngân vốn ODA có hoàn lại rất nghiêm ngặt, đây là khoản vay của Chính phủ gây nợ cho quốc gia. Việc thực hiện đúng quy trình và tuân thủ các điều kiện giải ngân của các nhà tài trợ được xem là yếu tố quan trọng hàng đầu. Thủ tục phía Việt Nam cũng khá rườm rà: các công trình đầu tư xây dựng cơ bản lớn, thuộc nhóm A, nên các quyết định quan trọng như chọn lựa tư vấn hay nhà thầu đều phải qua nhiều ngành, nhiều cấp xem xét trước khi có được sự phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ. Những thủ tục như vậy mất nhiều thời gian, gây trì hoãn tiến độ thực hiện của dự án. Mặt khác, ODA có hoàn lại thường được đầu tư vào các dự án có công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật, việc triển khai các dự án này phải qua nhiều công đoạn, mất nhiều thời gian cũng ảnh hưởng đến tốc độ giải ngân. Nhìn chung, những nguyên nhân chính của tình trạng giải ngân chậm ODA là:
- Vốn đối ứng thường được bố trí không đủ và chậm:
Trong các năm từ 1993 đến 1999 do Thành phố chưa tiếp nhận những dự án lớn đòi hỏi nhiều vốn đối ứng nên chủ yếu là tự cân đối trong phần vốn
Ngân sách của Thành phố. Mặt khác, từ khi nguồn tài trợ của thế giới trở lại cho Việt Nam, Thành phố tiếp nhận phần lớn là nguồn viện trợ kỹ thuật qui mô nhỏ tập trung vào các lĩnh vực nghiên cứu thu thập dữ liệu vốn đối ứng ít: Tổng dự án từ năm 1993 đến 1999 là 36 dự án, trong đó hỗ trợ kỹ thuật chiếm đến 27 dự án và 7 dự án vay ưu đãi nên Thành phố chưa có những kinh nghiệm cũng như những bước chuẩn bị về nguồn vốn đối ứng của mình (tính đến cuối 1999: nhu cầu về vốn đối ứng đã vào khoảng 110 tỷ đồng, chiếm khoảng 20% ngân sách của Thành phố). Thêm vào đó, trong giai đoạn từ năm 2002 đến 2004, Thành phố bắt đầu nhận và triển khai thêm các dự án lớn như: Dự án đường Đông Tây, Cải thiện môi trường nước, Vệ sinh môi trường... và tổng số vốn đền bù giải tỏa cho các dự án này là 4.500 tỷ đồng, tập trung giải ngân đến hết năm 2004. Đã chưa có kinh nghiệm cộng thêm trong một giai đoạn ngắn phải nhận những dự án lớn, yêu cầu vốn đối ứng nhiều đã gây không ít khó khăn cho Thành phố thực hiện nhanh các dự án ODA một khi các dự án lớn đồng loạt hoạt động.
Vốn đối ứng là phần vốn trong nước tham gia trong từng chương trình, dự án ODA được cam kết giữa phía Việt Nam và phía nước ngoài trên cơ sở hiệp định, văn kiện dự án, quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền.
Tình trạng giải ngân chậm và việc thi công công trình bị kéo dài còn do không ít địa phương, ngành chưa cân đối đủ hoặc chậm triển khai vốn đối ứng.
Công tác lập kế hoạch vốn đối ứng chưa tốt, các dự án ODA chưa tính toán đầy đủ nhu cầu vốn đối ứng trong kế hoạch của năm tới, kể cả phần vốn đối ứng cho nguồn vốn vay năm trước đã được phê duyệt nhưng chưa giải ngân và chưa tìm được các khoản thuế phải nộp. Ngoài ra, quy trình và thủ tục vốn đối ứng còn phức tạp.
Một trong những vấn đề nan giải và là nguyên nhân phổ biến gây ra chậm trễ trong giải ngân cũng như thực hiện dự án ODA nói chung là vấn đề đền bù, giải phóng mặt bằng và tái định cư (đối với những dự án thuộc lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật đòi hỏi mặt bằng triển khai lớn). Chi phí dành cho giải phóng mặt bằng quá lớn, đôi khi chiếm tới hơn 2/3 tổng chi phí cho công trình dự án. Việc chậm triển khai trong công tác giái phóng mặt bằng và tái định cư đang là một trở ngại lớn trong việc thực hiện các dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng nguồn vốn ODA: làm chậm tiến độ công trình và gây vướng mắc trong việc thực hiện kế hoạch giải ngân hàng năm.
Các chủ trương, chính sách và thủ tục đền bù giải phóng mặt bằng còn rất phức tạp, mâu thuẫn, thiếu minh bạch. Việc xác định đất theo Nghị định 11 của Chính phủ và các quyết định ban hành của Uûy ban nhân dân các địa phương chưa thống nhất. Xác định đất đã xây dựng nhà, khung giá đất ở, giá đất nông nghiệp trong cùng một khu vực còn chênh lệch về khung giá quá lớn. Khung giá đã ban hành so với thời giá hiện nay cần điều chỉnh bổ sung cho phù hợp. Việc thực hiện hệ số điều chỉnh giá (hệ số K) của Nghị định 22/CP và thông tư 145 của Bộ Tài chính còn phức tạp cho các địa phương dẫn đến người bị ảnh hưởng có những đòi hỏi bất hợp lý làm chậm công tác giải phóng mặt bằng. Thực tế có những điểm bàn giao chậm gần hai năm nên mặc dù công việc đã hoàn tất, song phía nhà thầu đòi phải đền bù hợp đồng do bàn giao mặt bằng chậm với số kinh phí lên đến hàng trăm tỷ VNĐ.
- Vướng mắc trong công tác đấu thầu
- Tiến độ thực hiện dự án bị trì hoãn thường xuyên ở giai đoạn đấu thầu. Do các nguyên nhân chủ yếu sau: Ban QLDA và các bên tham gia thường có ý kiến khác nhau về kết quả đánh giá thầu; các chỉ tiêu sơ tuyển thấp dẫn đến có quá nhiều công ty đạt tiêu chuẩn; quá trình đánh giá thầu không minh bạch; không thuê tư vấn đánh giá thầu; hệ thống phê duyệt trong nước quá khắt khe và
;
- Sự tham gia của nhiều cơ quan phục vụ cho việc ra quyết định nhằm đảm bảo tính minh bạch trong kết quả xét thầu. Tuy nhiên, trên thực tế, việc này cũng tạo ra những kẻ hở cho thông tin rò rỉ và cũng chịu nhiều sức ép.
Bảng 2-7: Hoạt động quản lý đấu thầu trong một năm tài khóa của JBIC
Đơn vị tính: Số trường hợp
Số ngày Đánh giá P/Q Xét thầu Đàm phán hợp đồng
0-30 5 2 3 31-90 2 1 4 91-180 9 3 181-365 5 > 365 1 Trung bình 26,9 169,4 72,4
Nguồn: Báo cáo danh mục đầu tư thường niên của JBIC
- Vướng mắc về thủ tục tài chính đối với dự án ODA:
Thủ tục rút vốn ODA tuy đã có bước tiến bộ nhưng còn rườm rà, phức tạp, phải qua nhiều cấp, mất nhiều thời gian tại cơ quan kiểm soát chi: Kho bạc Nhà nước, Quỹ hỗ trợ Đầu tư và Phát triển…;
Sự luân chuyển thủ tục tài chính qua nhiều tầng lớp, nhiều cơ quan chức năng đã gây ra nhiều phiền hà, cũng như kéo dài thời gian rút vốn;
Hướng dẫn thủ tục tài chính chưa rõ ràng, đầy đủ gây trở ngại trong công tác thanh toán và rút vốn.
- Chính sách thuế chưa đồng bộ:
Chưa có sự thống nhất giữa chính sách thuế và các điều ước quốc tế, vấn đề áp dụng thuế GTGT chưa rõ ràng, biểu hiện cụ thể ở thủ tục hoàn thuế phức tạp các chương trình, dự án ODA được hoàn thuế, chưa có sự hướng dẫn rõ ràng, cụ thể về chế độ ưu đãi đối với các chương trình, dự án ODA. Ngoài ra, còn có sự vướng mắc trong công tác hoàn thuế GTGT do không xác định cụ thể
Không quy định cụ thể trong hợp đồng là nhà thầu hay chủ dự án phải trả các khoản thuế phát sinh khi nhập khẩu (quy định về thuế nhập khẩu, thuế TTĐB, thuế GTGT đối với hàng hóa nhập khẩu) và chưa thực hiện việc kê khai và việc khấu trừ thuế thu nhập cá nhân.