Công tác lập và phê duyệt đự toán những năm gần đây đã có nhiều chuyển biến tích cực về mặt thời gian. Tuy nhiên chất lượng dự toán chưa đạt yêu cầu. Vấn đề chính trong chi theo dự toán là công tác hướng dẫn xây dựng dự toán cho các nhiệm vụ chi thường xuyên và chi đầu tư phải được dự lường một cách đầy đủ, chặt chẽ. Đây là cơ sở phân bổ kinh phí chính xác, thế nhưng tình trạng làm theo kiểu cũ, nặng tính hình thức vẫn còn xảy ra. Việc hướng dẫn các đơn vị phân bổ kinh phí theo 4 nhóm mục chưa sát với nội dung nhóm mục. Có đơn vị không tách riêng dự toán đầu tư xây dựng cơ bản. Tình trạng này sẽ dẫn đến hoặc là CQTC bổ sung dự toán hoặc là thực hiện cấp bổ sung ngoài dự toán bằng lệnh chỉ tiền mà xét ra các nhu cầu đó
70
hoàn toàn có thể được dự lường ngay trong khâu lập, phân bổ dự toán.
Hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ban hành chưa đồng bộ và đầy đủ. Một số chế độ, định mức quá thấp rất khó thực hiện trên địa bàn, một số lĩnh vực chưa có chế độ qui định nên thiếu cơ sở pháp lý cho việc quản lý và kiểm soát chi tiêu. Việc ban hành chế độ thống nhất chung cả nước chưa xét đến tính chất đặc thù của địa phương, đặc biệt đối với tỉnh Lâm Đồng là địa phương có tính chất quản lý đa dạng và phức tạp, là địa bàn cần có cơ chế khuyến khích để thúc đẩy sự phát triển chung của khu vực nhưng chưa có cơ chế riêng. Để phù hợp với điều kiện đặc thù, địa phương phải có một số qui định riêng dẫn đến tình trạng chế độ tại địa phương cao hơn chế độ ban hành áp dụng chung cho cả nước.
Tình trạng sử dụng NSNN tại các cơ quan, đơn vị sai mục đích, chi sai chế độ, chi vượt dự toán còn xảy rạ tại địa phương, gây thất thoát, lãng phí lớn đối với NSNN. Khâu quản lý nhà công vụ cũng gây thất thoát và lãng phí lớn cho NSNN. Một số cơ quan sử dụng sai mục đích nhà công vụ như chưa chấp hành định mức sử dụng, cho thuê tạo quỹ riêng vừa gây thất thoát vừa tạo dư luận không tốt. Việc mua sắm tài sản công, sử dụng xe con sai mục đích còn diễn ra ở một số cơ quan đơn vị.
Những chuẩn mực kế toán công chưa được quan tâm đúng mức. Hiện tại, ít nhất có ba hệ thống kế toán đang tồn tại trong quản lý chi tiêu NS đó là: kế toán NSNN, kế toán KBNN, kế toán của các đơn vị sử dụng NS. Ba chế độ hạch toán kế toán do ba đầu mối thực hiện, đương nhiên khó mà có sự tương đồng, đặc biệt trong điều kiện các chuẩn mực về kế toán chi tiêu công chưa được nghiên cứu áp dụng. Đây là một trong những tồn tại gây cản trở cho việc áp dụng công nghệ thông tin trong công tác quản lý, điều hành.
Nhận thức, trình độ của của cán bộ phụ trách trực tiếp về dự toán cũng như quyết toán ngân sách còn hạn chế.
71
Việc phân công công việc chưa phù hợp với trình độ chuyên môn mà làm theo kiểu kiêm nhiệm dẫn đến hiệu quả công việc không cao.
Công tác kiểm toán thời gian qua ở tỉnh Lâm Đồng chỉ mới chú trọng khâu kết quả thực hiện, tức hậu kiểm. Mặt khác do Luật Kiểm toán Nhà nước ra đời muộn nên chưa có những quy định, chế định cụ thể về việc xử lý hành vi trong quản lý chi tiêu NS. Khi phát hiện những sai phạm, cơ quan kiểm toán thường sử dụng luật khác để xử lý.
Kết luận chƣơng 2
Chi tiêu NS gắn liền vói chức năng quản lý của Nhà nước và có liên quan đến nhiều lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội, nhiều cơ quan đơn vị. Hiệu quả quản lý chi tiêu NS được đặt ra trong bối cảnh là nguồn lực tài chính của mỗi quốc gia có sự giới hạn nhất định, nhưng làm thế nào để thỏa mãn tốt những nhu cầu cần thiết nhằm đạt các mục tiêu quản lý kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước. Thời gian qua, chính quyền địa phương tại tỉnh Lâm Đồng đã có nhiều nỗ lực để nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu NS cho quản lý nhà nước và các ĐVSN công lập. Điều này được biểu hiện bằng việc tỉnh đã xây dựng khuôn khổ pháp lý về quản lý chi NS; cải thiện tính minh bạch chi NS; cơ chế phân bổ NS được chú trọng hoàn thiện dần đi vào nề nếp. Tuy cũng còn một số hạn chế nhất định nhung với sự không ngừng đổi mới chắc chắn tỉnh sẽ làm thay đổi cơ bản phương thức quản lý có hiệu quả, tiết kiệm, công khai phù hợp với xu thế quản lý tiên tiến phục vụ cho phát triển nền KT- XH.
72
CHƢƠNG 3
TĂNG CƢỜNG CÁC BIỆN PHÁP QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG KINH PHÍ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG TẠI CÁC CQHC, ĐƠN VỊ SỰ
NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LÂM ĐỒNG 3.1. Mục tiêu, định hƣớng
Mục tiêu chính là đổi mới cơ chế quản lý tài chính và ngân sách, phát huy tính chủ động, sáng tạo và trách nhiệm của chính quyền tỉnh Lâm Đồng trong việc điều hành tài chính và ngân sách. Đề cao vai trò quyết định ngân sách địa phương của HĐND các cấp; thầm quyền của chính quyền địa phương trong việc chủ động quản lý, điều hành ngân sách; quyền quyết định của các sở, ban, ngành về phân bổ ngân sách cho các đơn vị trực thuộc; quyền chủ động của các đơn vị sử dụng ngân sách trong phạm vi dự toán được duyệt phù hợp với chế độ, chính sách.
Tiếp tục thực hiện khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính để giao quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm cho các CQHC trong việc tổ chức sắp xếp bộ máy, thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí, nâng cao hiệu suất lao động, hiệu quả công việc. Trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho ĐVSN trong việc tổ chức công việc, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng lao động và nguồn lực tài chính để hoàn thành nhiệm vụ được giao.
Thực hiện chủ trương xã hội hoá trong việc cung cấp dịch vụ cho xã hội, huy động sự đóng góp của cộng đồng xã hội để phát triển các hoạt động sự nghiệp, từng bước giảm dần bao cấp từ ngân sách nhà nước.
Cải tiến quy trình và phương thức xuất quỹ ngân sách, tiến tới đa dạng hoá các hình thức thanh toán không dùng tiền mặt để mở rộng phạm vi và đối tượng thanh toán trực tiếp.
73
3 năm, bảo đảm tính liên tục và tầm nhìn chiến lược của kế hoạch ngân sách trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô; đồng thời đòi hỏi các cơ quan, đơn vị phải chú trọng đến đầu ra theo các tiêu chí được xác định trước.
Phân định vai trò và trách nhiệm của từng cơ quan trong quá trình quản lý điều hành NSNN như CQTC, KBNN, cơ quan chủ quản; Đổi mới công tác kiểm toán đổi với các CQHC, ĐVSN nhằm nâng cao trách nhiệm và hiệu quả sử dụng kinh phí từ NSNN, xoá bỏ tình trạng nhiều đầu mối thanh tra, kiểm tra, kiểm toán; Thực hiện dân chủ, công khai, minh bạch về tài chính công, tất cả chi tiêu tài chính được công bố công khai, kể cả thu nhập của từng cán bộ.
Hiện đại hóa quản lý ngân sách và kế toán nhà nước bằng Hệ thống quản lý thông tin tích hợp, kế toán dồn tích do KBNN thực hiện. Cho phép tổng hợp một cách đầy đủ và kịp thời về tình hình chấp hành ngân sách ở tất cả các cấp, tạo thuận lợi cho việc cung cấp thông tin để nâng cao hiệu quả quản lý vĩ mô, giám sát nguồn thu, các khoản chi, đánh giá đúng thực trạng tài khóa tại các thời điểm cần thiết.
3.2. Những biện pháp để nâng cao hiệu quả sử dụng kinh phí NS tại các CQHC, ĐVSN ở tỉnh Lâm Đồng
3.2.1. Đổi mới việc lập, phân bổ dự toán chi ngân sách
Lập dự toán chính xác là công việc “kiểm soát trước” nhằm định hướng việc chấp hành dự toán ngay từ ban đầu. Xây dựng dự toán cho các nhiệm vụ chi thường xuyên, chi đầu tư phải được dự lường một cách đầy đủ, chặt chẽ. Đây là cơ sở phân bổ kinh phí chính xác, xóa bỏ tình trạng làm theo kiểu cũ, nặng tính hình thức vẫn còn xảy ra để rồi CQTC bổ sung dự toán hoặc là thực hiện cấp bổ sung ngoài dự toán bằng lệnh chi tiền.
74
trung gian, trùng lắp trong quy trình như CQTC thông báo số kiểm tra dự toán chi cho cơ quan chủ quản hoặc đơn vị trực tiếp sử dụng kinh phí ngân sách. Việc xây dựng dự toán chi của từng cấp ngân sách nên để cho cấp đó chủ động thực hiện trên cơ sở xem xét khả năng thu và yêu cầu chi của địa phương để xây dựng dự toán và phân bổ dự toán cho từng đơn vị trực thuộc sao cho thực hiện được các nhiệm vụ KT-XH của địa phương, của ngành. Từng đơn vị thụ hưởng kinh phí NS tự phân khai dự toán của đơn vị mình theo 4 nhóm mục hiện hành.
Cần quy định thời gian hoàn thành việc xây dựng và phê duyệt dự toán tại địa phương cho từng thời kỳ ổn định, trong đó năm đầu tiên của một kỳ: Đối với đơn vị sử dụng ngân sách, dự toán chi năm phải được lập xong chậm nhất vào ngày 30/8, gửi cơ quan chủ quản (nếu có); cơ quan chủ quản tổng hợp gửi CQTC chậm nhất vào ngày 30/9; CQTC tổng hợp, cân đối và phân bổ chậm nhất vào ngày 30/10; HĐND và UBND thông qua và phê duyệt chính thức chậm nhất là 30/11; đơn vị chủ quản phân khai dự toán được phê duyệt cho đơn vị trực thuộc (nếu có) chậm nhất là 31/12. Các năm tiếp theo trong thời kỳ ổn định, chính quyền địa phương chỉ cần giao bổ sung theo mức độ trượt giá đã được dự tính và các khoản chi bổ sung theo nhiệm vụ được phân công. Với thời gian dành cho mỗi cấp như trên là đủ cho việc thực hiện nhiệm vụ phê duyệt của cấp mình, tránh tình trạng cấp này chờ cấp kia làm chậm trễ kế hoạch chi tiêu ngân sách của đơn vị.
Đối với các cơ quan chủ quản, khi thực hiện giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc, cần thiết phải phân khai chi tiết đến từng đơn vị để KBNN thành phổ phối hợp kiểm tra tổng dự toán được chính quyền địa phương giao phải khớp đúng với số chi tiết cho từng đơn vị.
Đối với việc giao kế hoạch vốn đầu tư, xây dựng cơ bản cần bố trí vốn cho những công trình, dự án đã có đầy đủ hồ sơ thủ tục theo trình tự đầu tư
75
xây dựng cơ bản do Nhà nước quy định mà các dự án này đã thực hiện xong bước chuẩn bị đầu tư. Tuyệt đối không ghi kế hoạch vốn cho dự án còn thiếu hồ sơ ở bước chuẩn bị đầu tư, nhằm tránh tình trạng dự án được ghi kế hoạch vốn nhưng không đủ điều kiện và khả năng triển khai thực hiện dẫn đến thừa vốn, trong khi đó dự án khác đã đủ điều kiện thì không được bố trí kế hoạch vốn hoặc thiếu, tạo nên sự lãng phí trong việc sử dụng vốn ngân sách cho lĩnh vực đầu tư. Nên gộp kế hoạch khối lượng và kế hoạch vốn thành một nhằm đơn giản bớt một khâu trong quy trình xây dựng và giao kế hoạch, bỏ khâu chủ đầu tư xây dựng thêm kế hoạch vốn sau khi đã có kế hoạch khối lượng được UBND giao. Các cơ quan chức năng như tài chính, KBNN dựa vào kế hoạch khối lượng do UBND giao để chủ động cân đối ngân sách đảm bảo đủ nguồn vốn để đáp ứng theo tiến độ thực hiện khối lượng.
3.2.2. Hƣớng tới lập dự toán ngân sách trung hạn, quản lý ngân sách theo đầu ra
Trong những năm qua, cơ chế khoán chi đã đạt được những kết quả nhất định, bước đầu làm thay đổi cơ bản tư duy cũ, lập ngân sách hàng năm và quản lý ngân sách theo khoản mục đầu vào.
Lập dự toán theo khoản mục đầu vào có những hạn chế sau:
- Dự toán ngân sách (DTNS) lập hàng năm vừa tốn thời gian, nhân lực, chi phí vừa không tiên đoán hết mọi biến cố trung hạn có thể ảnh hưởng đến dự toán. Ngân sách năm sau được soạn lập trên cơ sở ngân sách năm trước mà không xét tới việc có nên tiếp tục duy trì hoạt động đang được cung cấp kinh phí hay không. Ngân sách chi thường xuyên và ngân sách chi đầu tư phát triển được soạn lập một cách riêng rẽ làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực công, thiếu sự minh bạch và trách nhiệm trong quản lý.
76
đầu ra và kết quả trong việc thực hiện các nhiệm vụ chiến lược ưu tiên của địa phương. Trong quá trình lập DTNS, kiểm soát các khoản mục đầu vào được coi trọng hơn cải thiện kết quả hoạt động. Các thông số về đầu ra cũng như về kết quả thường ít được quan tâm, nên ngân sách thiếu thực tế, dễ bị điều chỉnh và tạo ra kết quả ngoài ý muốn. Phân bổ ngân sách theo các khoản mục đầu vào đã tạo ra điểm yếu cơ bản là không khuyến khích đơn vị tiết kiệm ngân sách, vì nó không đặt ra yêu cầu ràng buộc chặt chẽ giữa số kinh phí được phân bổ với kết quả đạt được ở đầu ra do sử dụng ngân sách đó.
- Do DTNS lập theo chu kỳ hàng năm, nên nó không được đánh giá, xem xét sự phân bổ dự toán gắn kết với những chương trình phát triển KT- XH dài hạn. Kinh phí ngân sách phân bổ mang tính dàn trải; thiếu vắng hệ thống các tiêu chí thích hợp để xác định thứ tự ưu tiên chi tiêu. Dự toán thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển KT-XH trung hạn với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tể vĩ mô được dự báo nên dẫn đến các kết quả ngân sách không cao.
Lập dự toán ngân sách trung hạn, quản lý ngân sách theo đầu ra:
- Trước sức ép về phát triển kinh tế trong bối cảnh hội nhập, nhu cầu của xã hội về nâng cao chất lượng hàng hóa công, đòi hỏi tỉnh cần đổi mới phương thức quản lý ngân sách theo đầu ra. Tuy nhiên chỉ đơn phương tỉnh Lâm Đồng nghiên cứu thực hiện là không khả thi, bởi NSNN mang tính hệ thống được chỉ đạo thống nhất từ trung ương đến địa phương. Muốn thực hiện phải được sự chấp thuận của Chính phủ và cơ chế này có những nội dung, đặc điểm cơ bản như sau:
- Lập DTNS theo đầu ra là phân bổ ngân sách gắn với kết quả đầu ra, đưa các thông tin về kết quả đạt được trong các tài liệu ngân sách; so sánh đánh giá mối quan hệ giữa chi phí ngân sách bỏ ra với mức độ kết quả đầu
77
ra khác nhau để lựa chọn phương án phân bổ nguồn lực ngân sách cho hiệu quả cao nhất. Khi tổ chức thực hiện, cùng với DTNS đồng thời phải lập kế hoạch công việc và kế hoạch kết quả đạt được.
- Đặc điểm cơ bản của phương thức quản lý ngân sách đầu ra là: Ngân sách lập theo tính chất “mở” công khai, minh bạch; các nguồn lực tài chính của Nhà nước được tổng hợp toàn bộ vào trong DTNS; Ngân sách được lập theo thời gian trung hạn, dựa vào nhu cầu, hướng tới khách hàng và mục tiêu phát triển KT-XH; Ngân sách hợp nhất chặt chẽ giữa chi thường xuyên và chi đầu tư; Ngân sách lập dựa trên cơ sở nguồn lực không thay đổi trong trung hạn và do vậy, đòi hỏi phải có cam kết chặt chẽ; Phân bổ ngân sách