Trong những năm qua, do nhiều nguyên nhân khác nhau nên Nhật Bản đã có những sự điều chỉnh về chính sách ODA cho thích ứng với những thay đổi của kinh tế thế giới cũng nhƣ tình hình trong nƣớc. Sự điều chỉnh chính sách ODA của Nhật Bản đƣợc biểu hiện trên các khía cạnh cơ bản sau:
a. Điều chỉnh giảm tổng lượng ODA
Nhƣ chúng ta đã biết, vai trò của Nhật Bản trong các hoạt động quốc tế hầu nhƣ không còn sau thất bại của phát xít Nhật trong chiến tranh thế giới thứ hai. Với sự phục hồi và phát triển nhanh chóng về kinh tế, Nhật Bản dần muốn thể hiện vai trò của mình trong các hoạt động quốc tế. ODA là một kênh quan trọng cho phép Nhật Bản tham gia vào việc giải quyết gián tiếp các vấn đề quốc tế. Do đó, trên thực tế, Nhật Bản đã không ngừng mở rộng khối lƣợng cung cấp ODA cho thế giới gắn liền với tham vọng trở thành một c- ƣờng quốc chính trị với tiếng nói có trọng lƣợng trong các công việc quốc tế.
Bảng 5:ODA CỦA NHẬT BẢN CHO THẾ GIỚI.
Đơn vị:Tỉ USD
Năm 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Số lƣợng 13,1 8,4 7,1 7,2 8,9 10,48 Nguồn: - Japan Almanac 2001, 2002; [62].
Cuối những năm 1970, nền kinh tế Nhật Bản phát triển và bành trƣớng ra thế giới khiến cho các xung đột thƣơng mại gia tăng. Vì vậy, tâm lý chống Nhật Bản trong các khu vực đã tăng lên. Nhằm xoa dịu tình hình và thể hiện hình ảnh tốt về nƣớc Nhật, Chính phủ Nhật Bản đã điều chỉnh chính sách mở rộng trong viện trợ ODA trong thời gian 3 – 5 năm, bắt đầu từ năm 1978. Vì
năm 1975 lên gấp 3 lần, đạt 3,3 tỷ USD vào năm 1980. Những năm tiếp theo, Nhật Bản tiếp tục chính sách gia tăng lƣợng ODA với mục tiêu trở thành nhà cung cấp ODA hàng đầu thế giới và đến cuối những năm 1980, điều này đã trở thành hiện thực.
Điều chúng ta nhận thấy là tuy ODA của Nhật Bản tiếp tục gia tăng nhƣng tỷ phần ODA trong tổng sản phẩm xã hội của Nhật Bản hiện vẫn còn thấp hơn mức bình quân 0,35% của các nƣớc thuộc Uỷ ban viện trợ phát triển trong Tổ chức Hợp tác phát triển kinh tế (OECD). Vì vậy, trong cuộc gặp thƣợng đỉnh ở Tokyo năm 1993 của các quốc gia cung cấp ODA, Nhật Bản đã đƣa ra chính sách mới trong điều chỉnh tổng lƣợng ODA với mục tiêu là tăng ODA từ 70 tỷ lên 75 tỷ USD và tăng tỷ lệ ODA so với tổng sản phẩm xã hội thông qua việc mở rộng tỷ lệ không hoàn lại nhằm giảm nhẹ nợ cho các nƣớc nghèo trong thời gian từ năm 1993 đến năm 1997 [5,128]. Rõ ràng ở đây không chỉ có sự điều chỉnh chính sách chú ý tăng lƣợng ODA mà còn chú ý cả về mặt chất của việc cung cấp ODA.
Trong những năm 1998 – 1999, ODA của Nhật Bản tiếp tục gia tăng và đạt kỷ lục gần 15,4 tỷ USD. Mức kim ngạch này đã đảm bảo cho Nhật Bản vị trí là nhà cung cấp ODA hàng đầu thế giới trong suốt 9 năm liên tục. Mức viện trợ của Nhật Bản gấp khoảng 1,5 lần so với mức đóng góp của Đức và Pháp – hai quốc gia chiếm vị trí thứ hai và thứ ba trên thế giới trong việc cung cấp ODA, gấp 3 – 4 lần tổng lƣợng ODA của nƣớc Anh và Ca na đa.
Sự gia tăng tổng lƣợng ODA nhằm giúp các quốc gia đang phát triển nhƣng mặt khác cũng đem lại lợi ích cả về kinh tế và chính trị cho Nhật Bản. ODA tạo lập cơ sở cho gia tăng thƣơng mại và đầu tƣ, cho phép các doanh nghiệp Nhật Bản thâm nhập thị trƣờng các nƣớc đang phát triển dễ dàng và hiệu quả hơn. ODA cũng góp phần nâng cao uy tín Nhật Bản trên thị trƣờng quốc tế. Tuy vậy, bên cạnh mức ODA cao, viện trợ phi chính phủ của Nhật
Bản lại thấp hơn nhiều nƣớc. Do đó, các quốc gia đang phát triển và các quốc gia phát triển đều khuyến nghị Nhật Bản duy trì vai trò viện trợ tài chính cho các nƣớc đang phát triển một cách tích cực hơn.
Tuy nhiên, từ năm 2000 đến nay, tổng lƣợng ODA Nhật Bản cấp cho thế giới giảm mạnh. Năm 2006, tổng lƣợng ODA Nhật Bản dành cho thế giới là 759,7 tỉ Yên, giảm 35% so với năm 1997. Chính sách gia tăng tổng lƣợng ODA nhằm nâng cao vai trò của Nhật Bản đã và đang gặp nhiều thách thức ở cả trong nƣớc cũng nhƣ ngoài nƣớc. Trong nƣớc, sự suy giảm kinh tế trong thập kỷ cuối của thế kỷ XX vừa qua là thách thức cơ bản nhất đối với việc gia tăng ngân sách dành cho ODA của Nhật Bản. Hiện nay, Nhật Bản là nƣớc có tỷ lệ nợ công cộng cao nhất trong số các nƣớc phát triển với tổng giá trị là 66.000 tỷ Yên, xấp xỉ 130% GDP Nhật Bản. Kinh tế suy giảm không những tác động đến cơ cấu chi tiêu do yêu cầu phải giải quyết hàng loạt các vấn đề xã hội nảy sinh nhƣ vấn đề phúc lợi xã hội, bảo hiểm y tế cho ngƣời già, vấn đề đào tạo giáo dục nguồn nhân lực trong bối cảnh chuyển đổi cơ cấu kinh tế… Một cản trở khác đối với việc tăng nguồn ODA là sự ủng của dân chúng dành cho chính sách gia tăng tổng lƣợng ODA ngày càng giảm. Do những khó khăn về kinh tế, ngƣời Nhật cho rằng bản thân họ cũng cần đƣợc giúp đỡ chứ không phải chỉ các nƣớc đang phát triển mới cần giúp đỡ. Theo các cuộc thăm dò ý kiến về việc tăng hay giảm ODA, kết quả cho thấy xu hƣớng cho rằng cần giảm ODA ngày một tăng, từ 15% số ngƣời đƣợc hỏi trả lời lên 23% trong thời gian từ năm 1993 đến năm 1998 [5,129]. Bên cạnh khó khăn về kinh tế góp phần làm giảm sự ủng hộ chính sách gia tăng ODA, còn có lý do khác là hệ thống tổ chức thực hiện ODA của Nhật Bản quá phức tạp làm tăng sự nghi ngờ về tính hiệu quả của ODA trong dân chúng. Chúng ta biết ODA bao gồm viện trợ song phƣơng dựa trên hình thức cho vay bằng đồng Yên, viện trợ không hoàn lại và hợp tác kỹ thuật cùng với viện trợ kinh tế đa phƣ-
ơng. Nếu gộp các khoản cho vay và viện trợ, Nhật Bản có tới 15 cơ quan tham gia vào quá trình hoạch định chính sách nhƣ: Bộ Ngoại giao; Bộ tài chính; Cục Kế hoạch; Bộ Kinh tế, thƣơng mại và công nghiệp (METI); Bộ Nông – Lâm – Ngƣ nghiệp… Ngoài ra, còn có JICA, Ngân hàng hợp tác quốc tế Nhật Bản v.v… Cho nên, với những ngƣời không có lợi ích trực tiếp liên quan đến ODA thì để hiểu đƣợc bản chất công việc ODA không phải là dễ dàng.
Bảng 6:ODA CỦA NHẬT BẢN THEO HÌNH THỨC VÀ KHU VỰC, 2005
(Đơn vị: Triệu USD)
Không hoàn lại
Trợ giúp kỹ thuật
Cho vay Tổng ODA
năm 2005 Châu Á 682,22 1.095,39 766,95 2.544,56 ASEAN 200,65 478,53 227,74 906,92 Trung Đông 963,86 131,20 -64,19 1.030,87 Châu Phi 1.826,28 179,69 -1.358,99 646,97 Châu Mỹ-Latinh 765,50 215,31 -671,52 309,30 Châu Âu 27,53 42,68 70,48 140,69 Nguồn: [62]
Ngoài nƣớc, việc mở rộng ODA của Nhật Bản cũng gặp phải phản ứng của một số nƣớc. Các nƣớc này cho rằng việc gia tăng ODA là chính sách cạnh tranh nhằm giành vị trí lãnh đạo trong các công việc quốc tế của Nhật Bản. Các quốc gia nhận ODA, thậm chí cả các quốc gia thuộc DAC cho rằng Nhật Bản cần tăng viện trợ không hoàn lại chứ không phải là các khoản cho
vay. Trong khi đó, quan niệm viện trợ của Nhật Bản trong cung cấp ODA dƣờng nhƣ ngƣợc lại, tức là tăng các khoản cho vay thay cho viện trợ không hoàn lại.
Với nhiều sức ép khác nhau, vào những năm gần đây Nhật Bản đã buộc phải điều chỉnh chính sách: giảm tổng lƣợng ODA cho thế giới. Trên thực tế, lƣợng ODA đã giảm nhẹ vào năm 2000. Tuy vậy, với tổng kim ngạch 13,06 tỷ USD, Nhật Bản vẫn là nƣớc có mức ODA cao nhất thế giới. Năm 2001, lƣợng ODA tiếp tục giảm chỉ còn 8,06 tỷ USD và năm 2002, Chính phủ Nhật Bản lại giảm tiếp 10,3% lƣợng ODA cho nƣớc ngoài [5,130]. Mức giảm này đã chấm dứt vị trí hàng đầu suốt 10 năm liên tục trong cung cấp ODA cho thế giới của Nhật Bản.
Việc thay đổi chính sách chuyển sang giảm tổng lƣợng ODA là một phần trong những chủ trƣơng cải cách lại toàn bộ hệ thống tài chính – tiền tệ Nhật Bản. Tuy nhiên, nhiều chuyên gia đánh giá việc giảm ODA không có tác động lớn tới cơ cấu chi tiêu ngân sách vì thực tế, ODA chỉ chiếm 1,2% tổng chi ngân sách của Nhật Bản. Do đó, việc giảm ODA chỉ là giải pháp tình thế mà thôi. Hơn nữa, việc giảm ODA tuy có giảm cho ngân sách nhƣng lại khiến Nhật Bản mất đi không ít vị thế chính trị cũng nhƣ lợi ích kinh tế tại các nƣớc nhận ODA của Nhật Bản.
b. Điều chỉnh trong cơ cấu phân bổ ODA
ODA phân theo vùng gắn liền với xu thế mở rộng quan hệ của Nhật Bản. Nhìn chung, trong suốt thập kỷ qua, Châu Á luôn là khu vực nhận đƣợc phần lớn khoản viện trợ chính thức từ Nhật Bản.
Bảng 7:PHÂN BỔ ODA CỦA NHẬT BẢN THEO KHU VỰC
(Đơn vị tính: Triệu USD)
Khu vực 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Trung Đông 727,46 287,19 208,81 416,48 1.030,87 3.479,22 Châu Phi 968,98 851,33 583,75 529,98 646,97 1.137,34 Mỹ Latinh 799,56 738,21 592,41 463,87 309,30 415,02 Châu Âu 117,57 116,10 119,55 215,47 140,69 320,61 Châu Đại Dƣơng 151,06 101,50 93,47 52,14 42,15 96,97 Tổng cộng 9.640,10 7.452,04 6.725,91 6.013,65 5.954,10 10.484,61 Nguồn: [62]
ODA của Nhật dành cho các nƣớc Châu Á trong những năm 1970 chiếm khoảng 70 – 90% tổng lƣợng ODA của Nhật, trong đó, tỷ lệ dành cho các nƣớc thuộc ASEAN khá cao. Trong những năm 1980, ODA cho Châu Á giảm dần cho đến cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á. Lý do cơ bản là phát triển kinh tế khu vực, nhất là ở Đông Á làm gia tăng GDP bình quân đầu ngƣời ở khu vực, mặt khác do Nhật Bản phải chịu sức ép ngày càng tăng từ phía các đồng minh đòi hỏi tăng ODA cho khu vực nam Sahara châu Phi. Đây cũng là lý do đƣa tỷ phần ODA của Nhật Bản vào Châu Phi tăng trong những năm 1980.
Sau cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á năm 1997 – 1998, ODA của Nhật Bản vào khu vực này lại có chiều hƣớng gia tăng vào các năm 1998 – 1999 với tỷ lệ chiếm trên 60% tổng ODA của Nhật Bản. Nhìn chung, tuy có lúc tăng, giảm khác nhau nhƣng mức ODA của Nhật Bản vào Châu Á luôn chiếm tỷ lệ lớn. Sở dĩ nhƣ vậy bởi lẽ Nhật Bản cũng là quốc gia nằm trong khu vực Châu Á, nền kinh tế Nhật Bản có mối quan hệ phụ thuộc lẫn nhau rất chặt chẽ với Châu Á, nhất là Đông Á. Do vậy, Châu Á có sức hút các khoản viện trợ của Nhật Bản và ngƣợc lại, các khoản viện trợ này cũng góp phần thúc đẩy nền kinh tế các quốc gia Châu Á. Điều này đã góp phần mở rộng sự hợp tác lẫn nhau trong khu vực.
Trong số các quốc gia Châu Á, phần lớn ODA đƣợc đổ vào các nƣớc ASEAN. Những năm 1980, các nƣớc này chiếm trung bình 40% tổng lƣợng ODA của Nhật Bản ra nƣớc ngoài; sang những năm 1990, con số này là khoảng 20 – 25%. Tuy xu hƣớng chung là giảm tỷ phần ODA vào ASEAN nhƣng trong đó có một số nƣớc nhƣ Indonesia, Việt Nam, mức ODA vẫn tăng. Sự gia tăng ODA vào Indonesia tăng vì đây là một quốc gia lớn nằm ở vị trí địa chiến lƣợc quan trọng đối với Nhật Bản. Các tuyến đƣờng giao thông quan trọng sang Tây Âu cũng nhƣ toàn bộ nguồn dầu mỏ nhập khẩu phục vụ cho nhu cầu của nền kinh tế Nhật Bản đều đi qua hải phận Indonesia. Mức ODA vào Việt Nam cũng có xu hƣớng gia tăng trong những năm 1990. Trong năm 2000, ODA vào Việt Nam có giảm nhẹ nhƣng năm 2001, mức ODA lại tăng lên 8%, đạt 9.160 tỷ Yên (gần 700 triệu USD) và năm 2007, Việt Nam đã đƣợc các nhà tài trợ cam kết sẽ viện trợ 4,45 tỷ USD, mức kỷ lục từ trƣớc tới nay, tăng 700 triệu USD so với năm 2006. Trong đó, Nhật Bản cam kết sẽ viện trợ cho Việt Nam 890,3 triệu USD [5,138]. Sự gia tăng này xuất phát từ quan điểm chính sách của Nhật Bản coi trọng Việt Nam là đối tác quan trọng trong khu vực (Nhật Bản đánh giá Việt Nam là trụ cột trong ASEAN) do Việt Nam cũng là nƣớc đông dân và có vị trí địa lý quan trọng. Bên cạnh đó, những cải cách thành công của Việt Nam theo hƣớng thị trƣờng cũng gia tăng sự thu hút đối với Nhật Bản.
Trong chính sách ODA theo khu vực, đáng chú ý là sự điều chỉnh chính sách ODA vào Trung Quốc. Chúng ta biết rằng sau Hiệp ƣớc hoà bình Trung – Nhật ký năm 1975, Nhật Bản bắt đầu cung cấp viện trợ kinh tế cho Trung Quốc. Sau khi Trung Quốc tiến hành cải cách mở cửa vào năm 1978, ODA vào Trung Quốc ngày một tăng, đạt 1.479 triệu USD vào năm 1994. Sau thời kỳ này, ODA vào Trung Quốc có sự giảm sút. Sự giảm này có cả lý do về kinh tế lẫn chính trị. Theo đánh giá của phía Nhật, Trung Quốc đã không kịp
thời thanh toán các khoản lãi và trả nợ cho Nhật Bản. Đồng thời, việc Trung Quốc gia tăng đầu tƣ cho nghiên cứu phát triển tiềm lực quân sự là không phù hợp với mục tiêu cung cấp ODA. Tuy vậy, việc giảm ODA cho Trung Quốc thực ra còn gắn với chiến lƣợc kiềm chế sự phát triển của quốc gia này. Trong những năm gần đây, hàng hoá Trung Quốc tràn ngập thị trƣờng Nhật Bản, tác động mạnh tới các nhà kinh doanh làm xuất hiện nhiều ý kiến phản ứng về sự giúp đỡ cho Trung Quốc. Ngoài giảm ODA, Nhật Bản còn áp dụng các biện pháp thuế quan và phi thuế quan trong quan hệ thƣơng mại đánh vào hàng hoá Trung Quốc, gây ra cuộc chiến thƣơng mại Trung – Nhật năm 2001 vừa qua. Một lý do của việc giảm ODA cho Trung Quốc còn do phía Trung Quốc chỉ trích tỷ lệ lãi suất cao và nhiều điều kiện không có lợi cho họ khi nhận ODA từ Nhật Bản.
Đối với khu vực Trung Đông và Mỹ Latinh, tuy tỷ lệ của ODA Nhật Bản đổ vào khu vực này là không nhiều nhƣng gần đây có xu hƣớng gia tăng. Điều này phản ánh chính sách mở rộng hợp tác của Nhật Bản đối với các khu vực nhằm giúp các quốc gia đa dạng hoá nền kinh tế, đồng thời cũng để đảm bảo cơ sở cung cấp năng lƣợng và nguyên liệu cho nền kinh tế Nhật Bản.
Bên cạnh những điều chỉnh cơ cấu thị trƣờng, phân bổ ODA, đáng chú ý gần đây, Nhật Bản cũng đã tính đến sự chỉ trích của các quốc gia về các hình thức cung cấp ODA. Nhƣ đã nói ở trên, do quan niệm của Nhật Bản là cung cấp ODA để tạo điều kiện cho các quốc gia phát triển và từ đó trả nợ lại cho Nhật Bản. Vì vậy, các khoản viện trợ không hoàn lại nhỏ hơn nhiều các khoản khác trong tổng khối lƣợng cung cấp ODA.
Bảng 8: CƠ CẤU ODA NHẬT BẢN DÀNH CHO THẾ GIỚI
(Đơn vị tính: triệu Yên)
2000 2001 2002 2003 2004 2005
- Viện trợ song phƣơng 6.305 6.246 5.992 5.589 5.295 5.189 - Hỗ trợ kỹ thuật 3.795 3.776 3.602 3.341 3.134 3.104
- Vay 5.920 5.382 4.007 3.503 2.906 2.429
- Cung cấp qua các tổ chức đa phƣơng
2.890 2.872 2.774 2.479 2.405 2.460
Nguồn: Sách trắng ODA 2005, trang 135.
Tuy vậy, trong những năm 1990, tỷ lệ viện trợ và hợp tác kỹ thuật có sự gia tăng. Nếu năm 1980, phần viện trợ chỉ chiếm 0,33% tổng viện trợ song phƣơng thì đến năm 1990, tăng lên 0,44% và năm 1999 là 0,52%. Đây đƣợc xem nhƣ bƣớc điều chỉnh trong chính sách cung cấp ODA vốn bị thế giới phê