4. Ý nghĩa khoa học, thực tiễn và những ựóng góp mới của ựề tàị
1.3.1.Kinh nghiệm quốc tế về ựánh giá hiệu quả quy hoạch sử
Từ những kết quả nghiên cứu của PerSin (1925) [32], Sulâykin (1930) [62], Chu Văn Thỉnh và các cộng sự (2000) [64] cùng một số tác giả khác như Economic commission for Europe (1996) [90], Jam Silberstein (2000) [94] cho thấy, mỗi quốc gia ựều có cách tiếp cận khác nhau về mục ựắch, nội dung và phương pháp lập QHSDđ, tuỳ thuộc vào chế ựộ chắnh trị - xã hội và hình thức sở hữu ựất ựaị Tuy nhiên, các nước ựều có ựiểm chung là rất quan tâm ựến việc nghiên cứu cơ sở phương pháp luận nhằm xác lập tiêu chắ với tiêu chuẩn của các chỉ tiêu ựược sử dụng ựể ựánh giá hiệu quả của từng phương án ựưa ra trong quá trình lập QHSDđ, ựặc biệt là ở các nước có chế ựộ sở hữu tư nhân về ựất ựaị Chắnh vì vậy, các phương án QHSDđ ựã lựa chọn luôn ựược triển khai
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận án tiến sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 35
thực hiện khá thuận lợi trong thực tiễn và thường ựem lại hiệu quả nhất ựịnh. Mặc dù các chuyên gia và các nhà khoa học trên thế giới còn có nhiều quan ựiểm khác nhau về vấn ựề nàỵ Tuy nhiên, một số luận cứ quan trọng vẫn ựược nhìn nhận tương ựối thống nhất trong ựánh giá hiệu quả của QHSDđ, ựó là:
để có cơ sở ựánh giá ựầy ựủ hiệu quả của phương án QHSDđ, trước hết phải hiểu rõ mọi hoạt ựộng và các nội dung công việc liên quan ựến ỘQuá trình QHSDđỢ. Có nghĩa phải xác ựịnh ựược tập hợp các nội dung công việc (theo loại công việc có tắnh chất tương ựồng về vai trò và ý nghĩa thực tiễn, về ựiều kiện thực hiện, về yêu cầu kỹ thuật - công nghệẦ) thành từng công ựoạn (bước) có mối quan hệ mật thiết với nhau trong quá trình QH, từ khi có ý tưởng (ựề xuất) lập QH cho ựến khi các sản phẩm ựạt ựược sẽ ựem lại hiệu quả nhất ựịnh trên cơ sở có tắnh khả thi và giá trị về mặt pháp lý (FAO, 1997) [15], (Viện Hàn lâm khoa học Liên Xô, 1978) [85].
Việc ựánh giá hiệu quả của phương án QHSDđ phải dựa trên kết quả nghiên cứu thận trọng về cơ sở phương pháp luận, trong ựó xác ựịnh rõ với ựủ luận cứ khoa học của các nội dung cơ bản bao gồm:
Tiêu chắ ựánh giá hiệu quả;
Chỉ tiêu ựánh giá tổng hợp hiệu quả của phương án QHSDđ (thể hiện lợi ắch kinh tế ựược quy ựổi bằng tiền, trong ựó có lồng ghép các yếu tố xã hội và môi trường) và hệ thống các chỉ tiêu ựánh giá theo từng yếu tố (có thể bao gồm các chỉ tiêu ựịnh tắnh, cũng như ựịnh lượng về kỹ thuật - công nghệ, KT-XH, môi trường - sinh thái, tổ chức - quản lýẦ) (PerSin, 1925) [32], (Sulâykin, 1930) [62];
Phương pháp xác ựịnh, tắnh toán trị số của các chỉ tiêu; các ựịnh mức kinh tế - kỹ thuật và ngưỡng tiêu chuẩn quy ựịnh ựể so sánh và ựánh giá theo từng yếu tố (thông qua việc ựịnh lượng hoá các yếu tố ựịnh tắnh trong quá trình ựánh giá);
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận án tiến sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 36
Khi ựề cập ựến việc xác ựịnh chỉ tiêu tổng hợp ựánh giá hiệu quả của phương án QHSDđ (trong trường hợp tối ưu hóa mục tiêu QHSDđ), phần lớn các nhà kinh tế có ựồng quan ựiểm về lựa chọn tỷ số so sánh giữa lượng tăng thêm thu nhập ròng với chi phắ bổ sung so với trước khi QHSDđ. Còn ựể lựa chọn phương án tối ưu về bố trắ sử dụng ựất (khi các phương án QH có cùng mục tiêu), thường sử dụng phương pháp so sánh theo tổng chi phắ quy ựổi lượng vốn ựầu tư và chi phắ bổ sung hàng năm (PerSin, 1925) [32], (Sulâykin, 1930) [62].
Hiệu quả lý thuyết của QHSDđ ựược ựánh giá cho công ựoạn lập phương án QH, gắn liền với các khâu công việc có liên quan tới các nội dung chủ yếu như sau:
Phân bổ quỹ ựất theo phương án QH, phù hợp với quy ựịnh về ựịnh mức SDđ và ựiều kiện thực tế của khu vực (xác ựịnh vị trắ phân bố, diện tắch, cơ cấu và chất lượng ựất ựai căn cứ theo khả năng khai thác ựất chưa sử dụng, chuyển ựổi mục ựắch sử dụng giữa các loại ựất và chu chuyển nội bộ trong từng loại ựất);
Khả năng ựáp ứng nhu cầu ựất ựai ựể phát triển các ngành, các lĩnh vực, các ựơn vị hành chắnh và cho các mục ựắch sử dụng (nông - lâm nghiệp và thủy sản; công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp; ựô thị và khu dân cư nông thôn; cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội; quốc phòng, an ninhẦ).
Về mặt nhận thức, hiệu quả của phương án QH cần ựược xem xét rộng hơn, cần phân biệt rõ bản chất và phân loại tắnh hiệu quả, có thể bao hàm hiệu quả tuyệt ựối và hiệu quả so sánh, cũng như hiệu quả theo tắnh toán và hiệu quả thực tế, nhưng phải biểu thị ựược lợi ắch ựem lại của phương án QHSDđ (PerSin, 1925) [32], (Jam Silberstein, 2000) [94] theo cả 3 phương diện:
Lợi ắch về kinh tế của kết quả sản xuất kinh doanh thu nhận ựược từ việc tổ chức SDđ hợp lý;
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận án tiến sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 37
Lợi ắch về xã hội với việc cải thiện quan hệ, quyền và ựiều kiện xã hội của người SDđ;
Lợi ắch về môi trường tự nhiên thể hiện thông qua các biện pháp ựược ựề xuất trong QHSDđ có ảnh hưởng ựến môi trường và liên quan ựến ựiều kiện SDđ.
Những kinh nghiệm nêu trên, ngoài ý nghĩa về mặt thực tiễn còn có giá trị nhất ựịnh hỗ trợ cho việc nghiên cứu các vấn ựề về phương pháp luận lập và ựánh giá hiệu quả QHSDđ; kết hợp với kinh nghiệm thực tiễn triển khai công tác QHSDđ ở nước ta, sẽ là cơ sở ựể ựề xuất phương pháp, chỉ tiêu ựánh giá hiệu quả của các phương án QH phù hợp với ựiều kiện của Việt Nam, góp phần nâng cao chất lượng và tắnh khả thi của QHSDđ trong thực tiễn.
1.3.2. Các chỉ tiêu ựánh giá phương án quy hoạch sử dụng ựất tại Việt Nam
Ở thời kỳ trước Luật đất ựai năm 2003, ựể ựánh giá hiệu quả của phương án QH trong quá trình lập cũng như thẩm ựịnh QHSDđ, theo hướng dẫn của Tổng cục địa chắnh (1998) [69] nội dung chủ yếu của việc ựánh giá phương án ựược xem xét, ựề cập ựó là:
Hiệu ắch kinh tế: Chủ yếu là so sánh dự báo giá trị sản lượng của một ựơn vị diện tắch ựất ựai theo phương án QH, cũng như mối quan hệ giữa ựầu tư và sản lượng ựối với sự phát triển bền vững kinh tế. Lợi ắch kinh tế thể hiện thông qua hiệu quả ựầu tư, mức ựộ tiết kiệm ựất ựai trong sử dụng, giá thành phẩm, số lượng và chất lượng sản phẩm, giá trị lợi nhuận.
Hiệu ắch xã hội: Mức ựộ nâng cao ựời sống của dân; mức ựộ thỏa mãn yêu cầu về ựất ựai cho các ngành kinh tế quốc dân; khả năng ựáp ứng cung cấp lương thực, rau và các loại nông sản khác cho dân cư thành phố; mức ựộ thỏa mãn yêu cầu về ựất xây dựng ựô thị và khu dân cư nông thôn, các công trình công nghiệp, giao thông, thủy lợi, năng lượng, bưu chắnh...
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận án tiến sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 38
trường sinh thái; nâng cao ựộ phì nhiêu và tắnh chất sản xuất của ựất; giữ nước trong ựất; bảo vệ tài nguyên ựất, tăng diện tắch rừng; phòng ngừa ô nhiễm; nâng cao khả năng phòng chống và hạn chế tác ựộng của thiên taị
đến thời ựiểm Luật đất ựai năm 2003 ựược ban hành, việc ựánh giá hiệu quả của phương án QHSDđ ựược xem xét, ựánh giá ngay trong quá trình lập cũng như khi thẩm ựịnh phương án QH. Mặc dù trước năm 2009, nội dung và chỉ tiêu ựánh giá ựược thực hiện theo quy ựịnh tại Nghị ựịnh số 181/2004/Nđ-CP [12] và Thông tư số 30/2004/TT-BTNMT [4], ựến thời ựiểm hiện nay ựược thực hiện theo hướng dẫn tại Thông tư số 19/2009/TT- BTNMT [7], song nhìn chung các nội dung, chỉ tiêu ựánh giá hiệu quả của phương án về cơ bản là như nhau, cụ thể như sau:
1.3.2.1. đối với phương án QHSDđ cấp quốc gia, cấp tỉnh và cấp huyện
ạ Về hiệu quả kinh tế, ựược ựánh giá theo một số nội dung, chỉ tiêu sau:
Hiệu quả phát triển kinh tế do tác ựộng của phương án QH ựến phát triển nông nghiệp, công nghiệp, du lịch và dịch vụ.
Hiệu quả kinh tế việc SDđ của phương án với các chỉ tiêu ựịnh lượng về cân ựối thu chi từ ựất, trong ựó: Các chỉ tiêu thu từ ựất gồm: giao ựất, cho thuê ựất, chuyển mục ựắch SDđ (trước năm 2009 có thêm chỉ tiêu các loại thuế có liên quan ựến ựất ựai); Các chỉ tiêu chi gồm: bồi thường, hỗ trợ, tái ựịnh cư, chi phắ khác.
b. Về hiệu quả xã hội, các nội dung, chỉ tiêu sử dụng ựể ựánh giá gồm: (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Khả năng ựảm bảo an ninh lương thực của phương án QHSDđ.
Khả năng giải quyết quỹ nhà ở ựáp ứng nhu cầu dân sinh khi thu hồi ựất. Mức ựộ ảnh hưởng ựến ựời sống của các hộ phải di dời chỗ ở.
Số lao ựộng phải chuyển ựổi nghề nghiệp do chuyển mục ựắch SDđ (trước năm 2009 có thêm chỉ tiêu số việc làm mới ựược tạo ra).
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận án tiến sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 39
Khả năng khai thác hợp lý tài nguyên thiên nhiên, yêu cầu phát triển diện tắch phủ rừng của phương án QHSDđ.
Vấn ựề tôn tạo di tắch lịch sử - văn hoá, danh lam thắng cảnh, bảo tồn văn hoá các dân tộc của phương án QHSDđ.
Mức ựộ ựô thị hóa, mức ựộ ựáp ứng nhu cầu SDđ cho việc phát triển hạ tầng có tầm quan trọng quốc gia (trước năm 2009 không có nội dung này).
đánh giá môi trường chiến lược ựối với phương án QHSDđ (chỉ áp dụng ựối với QH cấp quốc gia) với các nội dung: dự báo nguồn gây tác ựộng; dự báo ựối tượng, xu hướng và quy mô bị tác ựộng; xu hướng biến ựổi của các đKTN, môi trường và KT-XH; ựánh giá sự phù hợp giữa các quan ựiểm, mục tiêu của dự án và các quan ựiểm, mục tiêu về bảo vệ môi trường (trước năm 2009 chỉ bao gồm các nội dung: các nhân tố QH tác ựộng ựến môi trường, dự báo mức ựộ gây ô nhiễm môi trường, tác ựộng của phương án QH ựến môi trường và ựược áp dụng ựể ựánh giá cho cả 3 cấp).
1.3.2.2. đối với phương án QHSDđ cấp xã
ạ Về hiệu quả kinh tế, ựánh giá theo 3 nội dung với một số chỉ tiêu sau:
Hiệu quả kinh tế của việc chuyển ựổi cơ cấu SDđ trên ựịa bàn xã.
Tác ựộng của phương án QHSDđ ựối với quá trình công nghiệp hoá, hiện ựại hoá nông nghiệp và nông thôn.
Hiệu quả thu, chi từ việc chuyển ựổi mục ựắch SDđ ựối với phương án QHSDđ (trước năm 2009 chỉ tiêu ựánh giá là: cân ựối nguồn thu từ giao ựất, cho thuê ựất, chuyển mục ựắch sử dụng ựất, các loại thuế có liên quan ựến ựất ựai và các khoản chi bồi thường, hỗ trợ, tái ựịnh cư, chi phắ khác).
b. Về hiệu quả xã hội, các nội dung và chỉ tiêu ựánh giá bao gồm:
Việc giải quyết quỹ ựất ở, khả năng giải quyết ựất sản xuất nông nghiệp, mức ựộ thu nhập ựối với xã vùng nông thôn không thuộc khu vực phát triển ựô thị.
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận án tiến sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 40
Mức ựộ ảnh hưởng ựến ựời sống các hộ dân phải di dời chỗ ở, số lao ựộng mất việc làm do bị thu hồi ựất, số việc làm mới ựược tạo ra từ việc chuyển ựổi cơ cấu SDđ ựối với các xã thuộc khu vực QH phát triển ựô thị.
Việc bảo tồn các di tắch lịch sử - văn hoá, danh lam thắng cảnh trên ựịa bàn xã; việc bảo tồn bản sắc dân tộc ựối với các xã thuộc khu vực dân tộc thiểu số (trước năm 2009, không có nội dung này, song lại có nội dung ựánh giá quá trình thay ựổi tập quán canh tác cũ chuyển sang việc SDđ ổn ựịnh ựối với các xã thuộc khu vực dân tộc thiểu số).
* Ngoài ra, hiện nay ựối với cấp xã không ựánh giá hiệu quả về môi trường (trước năm 2009 có nội dung: ựánh giá hiệu quả việc chỉnh trang khu dân cư nông thôn, khu ựô thị, giải quyết ô nhiễm môi trường thuộc khu dân cư; hiệu quả giao rừng, bảo vệ và phát triển rừng ựối với các xã miền núi).
Nhận xét chung: Mặc dù trong các văn bản hiện hành ựã bổ sung khá
ựầy ựủ và chi tiết hơn những quy ựịnh về nội dung ựánh giá hiệu quả của phương án QHSDđ, song hiện vẫn còn bộc lộ một số tồn tại ựó là:
Trong ựánh giá hiệu quả của phương án QHSDđ, các chỉ tiêu ựánh giá ựưa ra chủ yếu mang tắnh chỉ dẫn, chưa ựầy ựủ, thiếu hướng dẫn cụ thể cách xác ựịnh và tiêu chuẩn ựánh giá ựối với các chỉ tiêu ựịnh tắnh cũng như các chỉ tiêu ựịnh lượng, cụ thể:
Chưa ựưa ra các chỉ tiêu với tiêu chuẩn cụ thể khi ựánh giá hiệu quả phát triển kinh tế của các ngành, các lĩnh vực (thuộc các khu vực nông nghiệp, công nghiệp và dịch vụ) trên mặt bằng SDđ theo phương án QH.
Chỉ tiêu ựánh giá hiệu quả kinh tế việc SDđ mới ựược xem xét ở góc ựộ hẹp (giới hạn bởi các chỉ tiêu thu chi liên quan ựến việc giao ựất, cho thuê ựất và thu hồi ựất,...); chưa phản ánh rõ bản chất hiệu quả kinh tế của chi tiêu tác ựộng của phương án ựối với quá trình công nghiệp hoá, hiện ựại hoá...
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận án tiến sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 41
khả năng phát triển diện tắch phủ rừng của phương án QHSDđ; chưa rõ bản chất hiệu quả của một số chỉ tiêu như: vấn ựề tôn tạo di tắch lịch sử văn hoá, danh lam thắng cảnh, bảo tồn văn hoá các dân tộc của phương án Ầ
Một trong những vướng mắc cơ bản là chưa ựưa ra ựược tiêu chắ và xác ựịnh rõ tiêu chuẩn của một chỉ tiêu tổng hợp nào ựó có thể dùng ựể ựánh giá tương ựối toàn diện và ựầy ựủ về bản chất hiệu quả kinh tế chung (chứa ựựng cả yếu tố xã hội và môi trường) của phương án QHSDđ.
Hệ thống các ựịnh mức và tiêu chuẩn, ựặc biệt là suất ựầu tư của các ngành có liên quan chưa ựầy ựủ, thiếu ựồng bộ, không còn phù hợp hoặc chưa ựáp ứng ựược yêu cầu của việc tắnh toán các chỉ tiêu, cũng như ựể so sánh, ựối chiếu trong quá trình ựánh giá hiệu quả của phương án QHSDđ.