Phân cấp được đẩy mạnh trong các hoạt động của CT135-II thông qua hình thức làm chủ đầu tư của cấp xã, theo đó văn phòng xã được giao trách nhiệm chủ trì thực hiện các công trình/dự án phát triển CSHT nhỏ và vừa, bao gồm cả các thủ tục hành chính và kỹ thuật. Trong khi tất cả các công trình trong giai đoạn I đều do huyện thực hiện, đây là được coi là nơi có đủ năng lực để thực hiện công việc, thì chính sách chuyển trách nhiệm chủ đầu tư xuống cấp xã trong giai đoạn II được coi là một bước đi khó khăn nhưng cần thiết thực hiện thành công cách tiếp cận dựa vào cộng đồng, từ đó xây dựng năng lực thể chế ở cấp xã.
Nhận trách nhiệm chủ đầu tư, xã phải làm chủ được các quy trình từ chuẩn bị hồ sơ thiết kế xây dựng, dự toán ngân sách, tổ chức đấu đầu, đến lựa chọn nhà thầu cũng như giám sát thực hiện công trình và bàn giao dự án hoàn thành cho các bên thụ hưởng. Tất cả các hoạt động này đòi hỏi sự thấu hiểu và sự thành thục các quy trình cũng như hiểu biết về kỹ thuật ngay cả đối với các dự án quy mô nhỏ. Do những yêu cầu cao này, tỉ lệ các xã làm chủ đầu tư trong năm 2007 còn thấp (21,5%). Nhờ công tác tăng cường năng lực được thực hiện rất nghiêm túc, bao gồm cả trợ cấp kỹ thuật và các khóa đào tạo cho cấp xã, số lượng các công trình/dự án do xã làm chủ đầu tư đã tăng gấp đôi trong năm 2010 (45,9%). Tuy nhiên con số này còn rất xa nữa mới có thể hoàn thành được mục tiêu 100% các xã trở thành chủ đầu tư. Mặc dù những số liệu còn khiêm tốn, số lượng các công trình/dự án có xã làm chủ đầu tư tăng gấp đôi trong giai đoạn 2007-2010 đã phản ánh những bước tiến ngoạn mục về năng lực của các xã để trở thành chủ đầu tư. Song song với số lượng tăng các công trình/dự án có xã làm chủ đầu tư, số lượng các hộ gia đình được hưởng lợi từ mỗi công trình/dự án tự làm chủ tăng tương đối (khoảng10 hộ). Sự cải thiện này cho thấy không chỉ các xã có thể làm chủ được nhiều công trình/dự án hơn mà ảnh hưởng của mỗi công trình/dự án do xã làm chủ cũng có tác động rộng hơn tính đến cuối chương trình.
Bảng 5. 2: Làm chủđầu tư các công trình/dự án phát triển cơ sở hạ tầng thuộc P135-II
2007 2010 Khác biệt
Tỉ lệ công trình/dự án phát triển CSHT do xã làm chủđầu tư (%) 21.54 45.95 24.41 Số lượng các hộ gia đình thụ hưởng từ mỗi công trình/dự án tự làm chủ
đầu tư 421.3 432.1 10.8 Tỉ lệ các xã cho rằng các xã tự làm chủđầu tư sẽ tốt hơn (%) 97.44 96.11 - 1.33 Tỉ lệ các công trình/dự án có xã làm chủđầu tư gặp phải tình trạng vốn cấp chậm (%) 57.35 45.33 - 12.02 Tỉ lệ các công trình/dự án có xã làm chủđầu tư gặp phải tình trạng năng lực cán bộ xã yếu kém (%) 17.65 17 -0.65 Tỉ lệ các công trình/dự án có xã làm chủđầu tư gặp phải tình trạng năng lực nhà thầu yếu kém (%) 5.88 5.38 -0.5
Nguồn: Tính toán của Nhóm phân tích dựa trên số liệu điều tra ĐK 2007 và CK 2012.
Bảng 5.2 chỉ ra những vấn đề các xã gặp phải khi làm chủ đầu tư. Phần lớn các xã làm chủ đầu tư không vướng phải những vấn đề nghiêm trọng nào trong quá trình thực hiện. Trong cả hai năm 2007 và 2010, hơn 96% các cán bộ xã được phỏng vấn thể hiện sự mong muốn được làm chủ đầu tư hơn là để các công trình/dự án do các cấp chính quyền cao hơn làm chủ. Điều này cho họ quyền tự chủ cao hơn trong việc lập kế hoạch và thực hiện các dự án, nhờ vậy các công trình/dự án sẽ đáp ứng tốt nhất nhu cầu của cộng đồng. Trong quá trình thực hiện, vấn đề lớn nhất mà các công trình/dự án có xã làm chủ đầu tư gặp phải là tình trạng vốn cấp chậm. Tỉ lệ các dự án gặp phải tình trạng chậm cấp vốn giảm 12% dường như cho thấy vấn đề đã được giảm bớt nhưng vẫn chiếm ưu thế khi ở cuối chương trình có tới 45,3% các công trình vẫn mắc phải tình trạng này. Chậm cấp vốn chứng tỏ sự không hiệu quả của hệ thống tài chính công hoặc sự thiếu kinh nghiệm của các cán bộ xã trong việc thực hiện các thủ tục giải ngân và đặt ra những thách thức cho các nhà thầu khi phải thực hiện các hoạt động xây dựng mà không được chi trả đúng thời hạn. Vấn đề nổi trội thứ hai, cũng không kém phần quan trọng, đó là năng lực yếu kém của chủ đầu tư. 17,7% các công trình có xã làm chủ đầu tư gặp phải tình trạng năng lực cán bộ yếu kém quan trọng. Đáng lo ngại hơn khi tỉ lệ này dường như giảm nhưng không nhiều trong năm 2010 (17%) trong khi tổng số lượng các dự án có xã làm chủ đầu tư lại tăng lên rất đáng kể. Năng lực của cấp xã đã trở thành mối quan ngại nhất trong quá trình thực hiện dân chủ cơ sở bởi thành công của các công trình do xã làm chủ đầu tư phụ thuộc phần lớn vào năng lực của xã. Đây là lý do tại sao chương trình đã đầu tư mạnh vào tăng cường năng lực ở cấp cơ sở. Mặt khác, cũng rất khó khăn để đo lường tính hiệu quả và chất lượng của công tác tăng cường năng lực thông qua các lớp tập huấn. Năng lực yếu kém của nhà thầu dường như không phải là một vấn đề đáng nghiêm trọng đối với các công trình do xã làm chủ đầu tư. Chỉ có ít hơn 6% số dự án của chương trình giai đoạn II gặp phải vấn đề này.