3.3.3.1. Vai trò của Quốc hội
Quốc hội theo Hiến pháp năm 2013 đƣợc xác định là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất, thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Hiện nay, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 còn nhiều bất cập, chƣa đầy đủ, thiếu thống nhất. Trong thời gian tới cần phải sửa đổi luật này cho phù hợp với Hiến pháp 2013 và khắc phục những tồn tại, hạn chế để hoạt động giám sát của Quốc hội đi vào thực chất hơn, có khả năng cao trong việc ngăn ngừa hành vi vi hiến. Để hoàn thiện các quy định về giám sát của Quốc hội, chúng ta cần thẳng thắn nhìn nhận những hạn chế của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 nhƣ sau:
hội tại các kỳ họp và thu hẹp đối tƣợng giám sát của Quốc hội. Luật không thừa nhận hoạt động giám sát của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội là giám sát tối cao, song lại mở rộng đối tƣợng giám sát cho các chủ thể này không chỉ đối với các đối tƣợng quy định ở điểm a khoản 1 Điều 3 mà còn cho phép Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội giám sát Hội đồng nhân dân, đại biểu Quốc hội giám sát việc thi hành pháp luật ở địa phƣơng. Với các quy định của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 chƣa thực sự phù hợp với tinh thần Hiến pháp 1992 và càng không phù hợp với Hiến pháp 2013. Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 mới chỉ tiếp cận ở nghĩa hẹp của quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Các Ủy ban của Quốc hội đƣợc Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội trao cho quyền giám sát lĩnh vực mà mình phụ trách nhƣng đối tƣợng giám sát, phạm vi giám sát, thẩm quyền giám sát cụ thể đến đâu, phƣơng pháp giám sát nhƣ thế nào và những biện pháp bảo đảm hiệu lực giám sát ra sao thì chƣa đƣợc quy định cụ thể nên hiệu quả giám sát của các Ủy ban của Quốc hội chƣa cao.
Thứ hai, các hình thức giám sát và phƣơng pháp giám sát của Quốc hội chƣa đƣợc thực hiện có hiệu quả. Các hoạt động giám sát thƣờng đƣợc tiến hành một cách biệt lập, nên Quốc hội chƣa phát huy đƣợc những hình thức giám sát pháp luật cho phép để thực hiện hoạt động giám sát một cách có hiệu quả nhất.
Thứ ba, về trình tự, thủ tục của cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội thời gian qua đã bộc lộ những yếu kém nhƣ tính khoa học không đƣợc đảm bảo, việc tuân thủ các trình tự, thủ tục giám sát mang tính hình thức. Các chủ thể tham gia vào hoạt động giám sát thực hiện trình tự, thủ tục một cách qua loa, chiếu lệ nên hiệu quả giám sát không cao; không tạo ra quy trình mở để các chủ thể khác cùng tham gia hoạt động giám sát, cũng nhƣ
các cơ quan, tổ chức hữu quan, tổ chức chính trị -xã hội, xã hội nghề nghiệp và cá nhân công dân cùng tham gia.
Thứ tƣ, hậu quả pháp lý của cơ chế giám sát của Quốc hội không đƣợc thể hiện rõ ràng trong thực tiễn giám sát của Quốc hội. Đó là hoạt động chất vấn cũng nhƣ hoạt động giám sát khác của Quốc hội mới chỉ dừng lại ở chỗ cảnh báo, không có khả năng áp dụng chế tài của giám sát, làm cho hiệu quả giám sát có chiều hƣớng dừng chân tại chỗ, những ngƣời có trách nhiệm hứa hẹn nhiều, thậm chí đỗ lỗi cho nhau với lý do trách nhiệm không đƣợc phân định rõ ràng hoặc còn chồng chéo, nên tình hình quản lý ngành ít chuyển biến. Qua hoạt động giám sát, cho đến nay, Quốc hội chƣa bỏ phiếu bất tín nhiệm đƣợc một ai trong Chính phủ.
Thứ năm, thiếu quy định cụ thể nhằm thể chế hóa công tác chỉ đạo, điều hòa của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội về hoạt động giám sát của Hội đồng dân tộc của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội trong công tác giám sát.
Qua những phân tích nêu trên, cho thấy cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội còn nhiều hạn chế, cần phải sửa đổi cho phù hợp với Hiến pháp và đảm bảo tăng cƣờng khả năng ngăn chặn hành vi vi phạm Hiến pháp của các chủ thể là các cơ quan nhà nƣớc. Để làm đƣợc điều này, cần sửa đổi Luật hoạt động giám sát của Quốc hội trở thành một công cụ pháp lý hữu hiệu để Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao một cách trực tiếp và thuận lợi. Để thực hiện đƣợc điều này, đòi hỏi Luật hoạt động giám sát của Quốc hội phải xây dựng đƣợc quy trình, thủ tục giám sát một cách cụ thể, thể hiện trong quy trình bỏ phiếu tín nhiệm, chất vấn, trả lời chất vấn và hoạt động điều tra của Quốc hội.
Ngoài việc sửa đổi luật để hoạt động giám sát của Quốc hội hiệu quả hơn, góp phần tăng cƣờng năng lực bảo vệ Hiến pháp, thì việc nâng cao năng
lực giám sát của đại biểu Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội và đoàn đại biểu Quốc hội. Bởi vì, hoạt động giám sát không chỉ dừng lại ở các hoạt động xem xét, theo dõi mà còn thể hiện ở việc đánh giá, đƣa ra kết luận, kiến nghị và biểu quyết. Hơn nữa, đối tƣợng giám sát của Quốc hội có tính chất đặc biệt và giữ vị trí quan trọng trong bộ máy nhà nƣớc. Do đó, đòi hỏi đại biểu Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội phải tập hợp đƣợc những ngƣời có chuyên môn, có hiểu biết sâu về vấn đề giám sát, có kỹ năng phân tích thông tin, đánh giá chính xác về nội dung giám sát. Tùy từng hoạt động giám sát cụ thể có thể huy động tối đa sự tham gia của các nhà khoa học để năng cao chất lƣợng của hoạt động giám sát, nhất là việc giám sát các văn bản quy phạm pháp luật.
Theo Khoản 1, Điều 70 của Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội làm luật và sửa đổi luật, không quy định Quốc hội ban hành nghị quyết; Khoản 2, Điều 74 của Hiến pháp quy định Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh về những vấn đề đƣợc Quốc hội giao, không quy định Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội ban hành nghị quyết. Đồng thời, khoản 1 Điều 88 của Hiến pháp quy định Chủ tịch nƣớc công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh mà không quy định việc công bố nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Thực tế hoạt động của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội cho thấy hình thức nghị quyết đƣợc Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội ban hành chủ yếu để thực hiện chức năng giám sát tối cao, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nƣớc. Nhƣ vậy, Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội cần tăng cƣờng ban hành các luật, pháp lệnh để đảm bảo kịp thời điều chỉnh đời sống xã hội, không còn hình thức ban hành nghị quyết, do đó cần sửa đổi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho phù hợp với tinh thần của Hiến pháp năm 2013, đảm bảo nâng cao vai trò của Quốc hội trong việc thực hiện nghiêm chỉnh Hiến pháp.
3.3.3.2. Vai trò của Tòa án
Cùng với việc hiến định nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nƣớc với đủ ba yếu tố phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tƣ pháp, Hiến pháp năm 2013, lần đầu tiên kể từ sau Hiến pháp năm 1946, đã xác định (phân công) rành mạch: Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp và Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tƣ pháp. Đồng thời, cũng lần đầu tiên Hiến pháp năm 2013 khẳng định sứ mệnh cao quý, riêng có của tòa án - cơ quan xét xử, thực hiện quyền tƣ pháp, đó là “bảo vệ công lý, bảo vệ
quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân” (Điều
102) [15]. Với các quy định này, về mặt lý luận và thực tiễn, cần có sự nhận thức lại cho chuẩn xác hơn và xác định lại cho hợp lý hơn vị trí, chức năng của các cơ quan từ trƣớc đến nay vẫn đƣợc gọi chung là các cơ quan tƣ pháp (điều tra, kiểm sát, tòa án, thi hành án) trong mối quan hệ với tòa án khi thực hiện quyền lực nhà nƣớc nói chung, quyền tƣ pháp nói riêng.
Hiến pháp năm 2013 cũng đã có những bổ sung quan trọng bảo đảm vị thế và tính độc lập của hoạt động tƣ pháp – một yêu cầu không thể thiếu đƣợc trong cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực ở nƣớc ta. Theo đó, Hiến pháp đã không tiếp tục quy định yêu cầu về việc Chánh án Tòa án nhân dân địa phƣơng chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trƣớc Hội đồng nhân dân. Theo các quy định trƣớc đây, chế độ bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và nhiệm kỳ của tất cả các Thẩm phán đều do pháp luật quy định. Theo quy định mới của Hiến pháp năm 2013, Chủ tịch nƣớc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao trên cơ sở nghị quyết phê chuẩn của Quốc hội và bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Thẩm phán các tòa án khác (Khoản 7 Điều 70 và Khoản 3 Điều 88, Hiến pháp năm 2013).
Trong Hiến pháp năm 2013 tại Điều 103 quy định về các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Tòa án. Cả 7 khoản của Điều này đều có những nội dung mới, mang tính đột phá. Những nguyên tắc nền tảng đã đƣợc ghi nhận trong các bản Hiến pháp trƣớc đây nay đƣợc bổ sung, phát triển phù hợp với các định hƣớng của Chiến lƣợc cải cách tƣ pháp đến năm 2020. Chẳng hạn, nguyên tắc độc lập xét xử đƣợc bổ sung quy định “nghiêm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm” (khoản 2, Điều 103). Điều này gợi nhớ đến quy định của Hiến pháp năm 1946: “Trong khi xét xử, các viên thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không đƣợc can thiệp” (Điều 69). Nguyên tắc xét xử công khai đƣợc bổ sung bằng quy định: trong những trƣờng hợp đặc biệt, để “giữ bí mật nhà nƣớc, thuần phong, mỹ tục của dân tộc, bảo vệ ngƣời chƣa thành niên hoặc giữ bí mật đời tƣ theo yêu cầu chính đáng của đƣơng sự” thì tòa án có thể xét xử kín (khoản 3, Điều 103), nhƣng việc tuyên án vẫn phải đƣợc công khai (khoản 2, Điều 31). Nguyên tắc xét xử tập thể và quyết định theo đa số đƣợc bổ sung một quy định mang tính ngoại lệ: “trừ trƣờng hợp xét xử theo thủ tục rút gọn” (khoản 4, Điều 103); quy định này tạo cơ sở cho các luật, bộ luật tố tụng quy định cụ thể về thủ tục rút gọn - vốn là một vấn đề thực tiễn rất cấp thiết và là một chủ trƣơng của Chiến lƣợc cải cách tƣ pháp nhƣng chƣa đƣợc giải quyết thấu đáo do thiếu cơ sở hiến định. Nguyên tắc tham gia xét xử của
hội thẩm cũng có những điều chỉnh quan trọng, theo đó, đại diện nhân dân
tham gia xét xử đƣợc gọi chung là hội thẩm (thay vì quy định tách bạch Hội thẩm nhân dân và Hội thẩm quân nhân nhƣ trong các bản Hiến pháp năm 1992, 1980); Hội thẩm chỉ tham gia việc xét xử sơ thẩm nhƣng có loại trừ “trƣờng hợp xét xử theo thủ tục rút gọn” (khoản 1, Điều 103); mặt khác, Hiến pháp không còn quy định “Khi xét xử, Hội thẩm ngang quyền với Thẩm phán” nhƣ các bản Hiến pháp năm 1992, 1980 và 1959, tạo cơ sở cho việc
nghiên cứu đổi mới cơ bản chế định đại diện nhân dân tham gia việc xét xử theo hƣớng thực chất, hiệu quả hơn.
Hiến pháp năm 2013 đồng thời tạo cơ sở hiến định cho các khâu đột phá của Chiến lƣợc cải cách tƣ pháp đến năm 2020 về tổ chức và hoạt động xét xử của Tòa án bằng việc bổ sung những nguyên tắc mới chƣa đƣợc quy định trong các bản Hiến pháp trƣớc, đó là nguyên tắc hai cấp xét xử: “Chế độ xét xử sơ thẩm, phúc thẩm đƣợc bảo đảm” (khoản 6, Điều 103) và nguyên tắc
tranh tụng: “Nguyên tắc tranh tụng trong xét xử đƣợc bảo đảm” (khoản 5,
Điều 103). Quan trọng hơn, để bảo đảm thực thi nguyên tắc tranh tụng, Hiến pháp năm 2013 đã hoàn thiện đáng kể quy định về quyền bào chữa, quyền bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong các quá trình tố tụng. Để hiện thực hóa quy định “nguyên tắc tranh tụng trong xét xử đƣợc bảo đảm” của Hiến pháp năm 2013, cần bổ sung và cụ thể hóa nguyên tắc đó vào các luật, bộ luật về tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính và các luật về tổ chức tòa án, viện kiểm sát, cơ quan điều tra thông qua các quy định về trách nhiệm pháp lý và quy trình, thủ tục buộc các cơ quan tiến hành tố tụng phải bảo đảm việc tranh tụng dân chủ, công khai trong mọi giai đoạn của quá trình thực hiện quyền tƣ pháp. Khoản 7, Điều 103 quy định “Quyền bào chữa của bị can, bị cáo, quyền bảo vệ lợi ích hợp pháp của đƣơng sự đƣợc bảo đảm”. Quy định này vừa là sự ghi nhận quyền con ngƣời phải đƣợc tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm trong tố tụng tƣ pháp, vừa là một phƣơng thức bảo đảm nguyên tắc tranh tụng trong xét xử, đây là nguyên tắc buộc Tòa án phải nâng cao trách nhiệm, năng lực trong việc tổ chức thực hiện trên thực tế để đảm bảo quyền của bị can, bị cáo vừa là bảo vệ quyền con ngƣời nói chung. Không chỉ thế, quyền bào chữa và phƣơng thức thực hiện quyền bào chữa trong suốt quá trình tố tụng hình sự còn đƣợc quy định rõ, cụ thể tại khoản 4, Điều 31: “Ngƣời bị bắt, tạm giữ, tạm giam, khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử có quyền tự
bào chữa, nhờ luật sƣ hoặc ngƣời khác bào chữa”. Cùng với nguyên tắc tranh tụng và quyền bào chữa của bị can, bị cáo đƣợc xác lập, mở rộng (từ khi bị bắt cho dù chƣa có quyết định khởi tố). Quyền đƣợc bồi thƣờng thiệt hại về vật chất và tinh thần, đƣợc phục hồi danh dự do hành vi trái pháp luật của những cơ quan và ngƣời tiến hành tố tụng cũng đƣợc quy định cụ thể và mở rộng phạm vi đến ngƣời bị bắt, tạm giữ, tạm giam và trong tất cả các giai đoạn khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án (khoản 5, Điều 31).
3.3.3.3. Vai trò của Chính phủ
Hiến pháp năm 2013, có quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nƣớc cao nhất của nƣớc CHXHCN Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội” (Điều 94 Hiến pháp 2013).
Với vai trò là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, việc tổ chức thực hiện Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên trƣớc hết thuộc trách nhiệm của Chính phủ. Việc thực hiện các văn bản đó đƣợc tiến hành theo hai hƣớng khác nhau: một là ban hành những văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hóa, chi tiết hóa luật và các văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên; hoặc ban hành những văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Hai là tổ chức trực tiếp thực hiện Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, triển khai để đƣa chúng vào đời sống nhà nƣớc và xã hội.
Với những quan niệm nhƣ vậy, có thể thấy rằng, việc thực hiện quyền