hiện nay
Nhƣ vậy, với việc thông qua Hiến pháp 2013 có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2013 thì những phƣơng án về việc thành lập cơ quan bảo hiến chuyên trách đã không đƣợc chấp nhận. Tuy đề xuất về việc thành lập cơ quan bảo hiến chuyên trách chƣa đƣợc chấp nhận trong giai đoạn này, nhƣng những tƣ tƣởng, quan điểm nâng cao trách nhiệm và hiệu quả của cơ chế bảo hiến trong Hiến pháp 2013 phần nào đã đƣợc ghi nhận. Để hoàn thiện hơn nữa cơ chế bảo hiến hiện hành, tăng cƣờng trách nhiệm các cơ quan khác của nhà nƣớc và các tổ chức xã hội, công dân trong bảo vệ Hiến pháp, theo chúng tôi cần thực hiện một số giải pháp sau:
3.3.1. Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước để bảo vệ Hiến pháp
Tại lần sửa đổi vào năm 2001, Hiến pháp nƣớc ta tại Điều 2 đã bổ sung một nguyên tắc rất quan trọng của cơ chế quyền lực nhà nƣớc: “Quyền lực
nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”[14]. Từ yêu cầu của nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện Nhà nƣớc pháp quyền XHCN, Đại hội XI của Đảng năm 2011 đã bổ sung nội dung kiểm soát quyền lực vào
thành một yếu tố mới của cơ chế quyền lực nhà nước ở nước ta.[8]
Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định chủ thể kiểm soát quyền lực nhà nƣớc là nhân dân. Tại Điều 2, Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định: bản chất của nhà nƣớc ta là nhà nƣớc pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Nhân dân là ngƣời làm chủ nhà nƣớc. Kiểm soát quyền lực nhà nƣớc bắt nguồn từ nguồn gốc và bản chất của nhà nƣớc. Nhà nƣớc của ai thì ngƣời đó phải là ngƣời chủ kiểm soát quyền lực nhà nƣớc của mình. Đây là một đòi hỏi tất yếu nảy sinh từ nhu cầu chính đáng và tự nhiên của ngƣời chủ. Đối với quyền lực nhà nƣớc lại càng là một đòi hỏi khách quan và cấp thiết của ngƣời chủ là nhân dân phải kiểm soát đƣợc quyền lực nhà nƣớc của mình. Nếu không kiểm soát đƣợc quyền lực nhà nƣớc thì quyền lực nhà nƣớc sẽ bị tha hóa, nhân dân là chủ thể giao quyền, ủy quyền sẽ bị mất quyền, bị lạm quyền từ phía nhà nƣớc. Từ sự khẳng định nguồn gốc, bản chất của nhà nƣớc ta là nhà nƣớc của nhân dân, đồng thời là ngƣời chủ của kiểm soát quyền lực nhà nƣớc, Hiến pháp năm 2013 tại khoản 3, Điều 2 đã bổ sung một nguyên tắc mới: Kiểm soát giữa các cơ quan nhà nƣớc trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tƣ pháp.
Hiến pháp năm 2013 đã xác nhận nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến, Quốc hội không còn là thiết chế duy nhất có quyền lập hiến nhƣ hiến pháp hiện hành. Khi nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến thì nhân dân là chủ thể kiểm soát quyền lực nhà nƣớc. Vì thế, Hiến pháp năm 2013 đã đặt nền móng hiến định cho sự ra đời một cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nƣớc từ bên ngoài, tức là từ phía nhân dân trong việc kiểm soát quyền lực nhà nƣớc. Thể hiện điều đó, Điều 6, Hiến pháp sửa đổi quy định ngoài việc nhân dân
thực hiện quyền lực nhà nƣớc bằng dân chủ đại diện (thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của nhà nƣớc) còn thực hiện bằng các hình thức dân chủ trực tiếp nhƣ bầu cử và bãi nhiệm (Điều 7); công dân có quyền biểu quyết khi nhà nƣớc trƣng cầu ý dân (Điều 29); công dân có quyền tham gia quản lý nhà nƣớc và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với các cơ quan nhà nƣớc… (Điều 28); Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân… giám sát và phản biện xã hội đối với hoạt động của cơ quan nhà nƣớc, đại biểu dân cử và cán bộ, công chức viên chức (Điều 9), Công đoàn Việt Nam… tham gia kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nƣớc (Điều 10). Nhƣ vậy, Hiến pháp năm 2013 đã hình thành một cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nƣớc từ phía nhân dân bằng các hình thức dân chủ trực tiếp. Với các quy định nền tảng của Hiến pháp nhƣ vậy, chắc chắn cơ chế đó sẽ đƣợc cụ thể hóa bằng các đạo luật nhƣ luật bầu cử, luật bãi nhiệm đại biểu, luật trƣng cầu dân ý, luật tham vấn và phản biện các công việc nhà nƣớc của nhân dân. Các luật này sẽ đƣợc soạn thảo để thực thi Hiến pháp trong những năm sắp tới.
Đề cập đến kiểm soát quyền lực nhà nƣớc thì điều quan trọng trƣớc tiên là tổ chức bộ máy nhà nƣớc phải đƣợc phân công, phân nhiệm một cách đúng đắn, mạch lạc giữa ba quyền lập, hành pháp và tƣ pháp. Có phân công, phân nhiệm mới có sơ sở để kiểm soát quyền lực. Nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến, thì nhân dân là chủ thể phân công quyền lực nhà nƣớc. Chứ không phải Quốc hội là chủ thể phân công quyền lực nhà nƣớc. Hay nói cách khác là phƣơng tiện để giới hạn quyền lực nhà nƣớc. Theo nhận thức đó, trong bản Hiến pháp năm 2013 đã có một bƣớc tiến mới trong việc phân công quyền lực nhà nƣớc. Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến nƣớc ta, Hiến pháp năm 1992 đã quy định quyền lực nhà nƣớc đƣợc cấu thành từ ba quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp (Điều 2). Nhƣng Hiến pháp năm 1992 lại chƣa chỉ ra đƣợc một cách
rõ ràng cơ quan nào là cơ quan lập pháp, cơ quan nào là cơ quan hành pháp và cơ quan nào là tƣ pháp. Hiến pháp năm 2013 đã khắc phục đƣợc nhƣợc điểm đó bằng việc quy định Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp và Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tƣ pháp. Việc xác nhận các cơ quan khác nhau thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp là một thay đổi quan trọng so với mô hình tập quyền xã hội chủ nghĩa trƣớc đây. Nó tạo điều kiện để quy định nhiệm vụ, quyền hạn một cách đúng đắn, mạch lạc giữa các cơ quan Quốc hội, Chính phủ và Tòa án nhân dân trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tƣ pháp. Đây chính là cơ sở để kiểm soát quyền lực nhà nƣớc, nhân dân có căn cứ để nhận xét, đánh giá hiệu lực và hiệu quả thực hiện quyền lực nhà nƣớc của mỗi quyền. Đồng thời khắc phục đƣợc sự trùng lặp, dựa dẫm ỷ lại hoặc không rõ trách nhiệm trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nƣớc của mô hình tập quyền xã hội chủ nghĩa trƣớc đây và xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nƣớc bên trong bộ máy nhà nƣớc. Các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nƣớc nhƣ Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân sẽ lần lƣợt đƣợc sửa đổi theo các tƣ tƣởng mới nói trên của Hiến pháp 2013 để hình thành một cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nƣớc từ bên trong bộ máy nhà nƣớc.
Trong tổ chức quyền lực nhà nƣớc ở các nƣớc theo nguyên tắc phân quyền mềm dẻo thì kiểm soát quyền lực nhà nƣớc giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp, chủ yếu là kiểm soát của lập pháp và tƣ pháp đối với hành pháp. Để tăng cƣờng kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, Hiến pháp 2013 đã bổ sung, điều chỉnh một số nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội và Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, ví dụ nhƣ: Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội đƣợc bổ sung thêm nhiệm vụ: quyết định, thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới, đơn vị hành chính dƣới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (khoản
8, Điều 74). Quốc hội đƣợc bổ sung thêm nhiệm vụ quyền hạn: phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (khoản 7, Điều 70). Cùng với điều đó, Hiến pháp sửa đổi đã thiết lập thêm hai thiết chế độc lập: Hội đồng bầu cử quốc gia có nhiệm vụ tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội, chỉ đạo công tác bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp (Điều 117) và Kiểm toán nhà nƣớc có nhiệm vụ giúp Quốc hội kiểm soát việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công (Điều 118). Sự ra đời các thiết chế hiến định độc lập này cũng nhằm tăng cƣờng các công cụ để nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nƣớc trong bầu cử, trong sử dụng tài chính ngân sách nhà nƣớc và tài sản công một cách hiệu quả hơn.
Kiểm soát quyền lực nhà nƣớc là một vấn đề không đơn giản. Bởi vì, kiểm soát quyền lực nhà nƣớc, một mặt là để phòng chống sự lạm dụng quyền lực nhà nƣớc; nhƣng mặt khác, làm sao để không phải vì kiểm soát quyền lực nhà nƣớc mà làm mất đi tính năng động, mềm dẻo cần phải có để tiến hành các công việc của nhà nƣớc. Vì thế, vấn đề cơ bản của kiểm soát quyền lực nhà nƣớc là làm cho bộ máy nhà nƣớc vừa có khả năng kiểm soát đƣợc xã hội, lại vừa không kém phần quan trọng là buộc nhà nƣớc phải tự kiểm soát đƣợc chính mình. Do vậy, sau Hiến pháp, dựa trên cơ sở Hiến pháp, phải ban hành các đạo luật để xây dựng các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nƣớc một cách phù hợp. Đó là cơ chế kiểm soát đƣợc cấu thành bởi các chủ thể kiểm soát ở bên ngoài bộ máy nhà nƣớc (nhƣ các tổ chức chính trị, xã hội, nghề nghiệp, các phƣơng tiện thông tin đại chúng và trực tiếp công dân) và cơ chế do các chủ thể ở bên trong bộ máy nhà nƣớc tiến hành kiểm soát.
Xây dựng đƣợc cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nƣớc và thực hiện có hiệu quả trên thực tiễn chính là việc làm góp phần bảo vệ hiệu lực của Hiến pháp. Khi có cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nƣớc hiệu quả thì cũng chính là cơ chế ngăn ngừa những việc làm vi phạm Hiến pháp của các cơ quan nhà nƣớc một cách có hiệu quả.
3.3.2. Vấn đề xây dựng một thiết chế bảo hiến độc lập
Hiến pháp năm 2013 đã quy định “Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật
định” tại Điều 119. Về lý thuyết, để bảo vệ Hiến pháp một cách có hiệu quả
nhất, rất cần thiết xây dựng một thể chế hiến định độc lập, Hiến pháp cần xác định những vấn đề căn bản về thể chế và luật chỉ có thể xác định các chi tiết cụ thể về thủ tục không làm thay đổi bản chất của thể chế. Cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp phải đƣợc quy định chức năng, nhiệm vụ trong Hiến pháp, điều đó tƣơng tự nhƣ quy định về việc hình thành nên các cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng nhƣ Quốc hội, Chủ tịch nƣớc, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Chỉ có quy định chức năng, nhiệm vụ, cơ chế hình thành trong Hiến pháp mới tạo vị thế cho cơ quan bảo vệ Hiến pháp độc lập trong việc thực thi nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp. Nếu cho ra đời một cơ quan bảo hiến chuyên trách, không đƣợc quy định trong Hiến pháp mà đƣợc quy định trong luật thì cũng rất vƣớng về mặt lý luận nhƣ cơ quan đó hình thành nhƣ thế nào, có thẩm quyền gì, thuộc nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp hay tƣ pháp? Các mô hình cơ quan bảo hiến chuyên trách nhƣ đã phân tích ở mục 3.2 trên đây, chƣa mô hình nào đƣợc chấp nhận vì mỗi mô hình đều có những hạn chế nhất định, nhất là liên quan tới vị trí, vai trò của Quốc hội có quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nƣớc.
Hơn nữa, tại Điều 119 Hiến pháp 2013 đã quy định chủ thể có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp gồm: Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nƣớc, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các cơ quan khác của Nhà nƣớc và toàn thể Nhân dân. Với quy định nhƣ trên, nghĩa là chúng ta vẫn đang tiếp tục cơ chế bảo hiến do nhiều chủ thể tiến hành, có chăng chỉ là quy định rõ hơn, đầy đủ hơn về vai trò, trách nhiệm, quyền hạn của các chủ thể trong việc phát hiện, ngăn ngừa các hành vi vi hiến, chứ rất khó hình thành một cơ quan nhà nƣớc chuyên trách bảo vệ Hiến pháp.
Nhƣng về lâu dài, để phù hợp với sự phát triển của đất nƣớc, phù hợp với xu thế quốc tế rất cần thiết phải hình thành một thiết chế bảo vệ Hiến pháp chuyên trách mà mô hình xây dựng một Tòa án Hiến pháp có lẽ là phù hợp hơn cả. Còn theo nhƣ Hiến pháp hiện hành, nếu có xây dựng Luật về bảo vệ Hiến pháp thì chỉ có thể quy định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể có quyền ban hành luật, pháp lệnh, các văn bản quy phạm pháp luật trong việc tuân thủ Hiến pháp; đồng thời làm rõ cơ chế phát hiện, ngăn ngừa, xử lý hành vi có dấu hiệu vi hiến; quy định rõ trách nhiệm, chế tài đối với các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong việc xây dựng các quy phạm pháp luật đƣợc đánh giá là vi hiến. Với quy định của Hiến pháp hiện hành, nên chăng giao thẩm quyền cho một ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm thẩm định, kiểm tra, đánh giá một văn bản quy phạm pháp luật nào đó có dấu hiệu vi hiến để yêu cầu các chủ thể có thẩm quyền xử lý văn bản đó, mà không cần thiết phải hình thành một Ủy ban riêng thuộc Quốc hội.
3.3.3. Nâng cao vai trò của các chủ thể quan trọng trong bảo vệ Hiến pháp
3.3.3.1. Vai trò của Quốc hội
Quốc hội theo Hiến pháp năm 2013 đƣợc xác định là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất, thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Hiện nay, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 còn nhiều bất cập, chƣa đầy đủ, thiếu thống nhất. Trong thời gian tới cần phải sửa đổi luật này cho phù hợp với Hiến pháp 2013 và khắc phục những tồn tại, hạn chế để hoạt động giám sát của Quốc hội đi vào thực chất hơn, có khả năng cao trong việc ngăn ngừa hành vi vi hiến. Để hoàn thiện các quy định về giám sát của Quốc hội, chúng ta cần thẳng thắn nhìn nhận những hạn chế của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 nhƣ sau:
hội tại các kỳ họp và thu hẹp đối tƣợng giám sát của Quốc hội. Luật không thừa nhận hoạt động giám sát của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội là giám sát tối cao, song lại mở rộng đối tƣợng giám sát cho các chủ thể này không chỉ đối với các đối tƣợng quy định ở điểm a khoản 1 Điều 3 mà còn cho phép Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội giám sát Hội đồng nhân dân, đại biểu Quốc hội giám sát việc thi hành pháp luật ở địa phƣơng. Với các quy định của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 chƣa thực sự phù hợp với tinh thần Hiến pháp 1992 và càng không phù hợp với Hiến pháp 2013. Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 mới chỉ tiếp cận ở nghĩa hẹp của quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Các Ủy ban của Quốc hội đƣợc Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội trao cho quyền giám sát lĩnh vực mà mình phụ trách nhƣng đối tƣợng giám sát, phạm vi giám sát, thẩm quyền giám sát cụ thể đến đâu,