bảo hiến riêng
Trong quá trình tổng kết việc thi hành Hiến pháp 1992 và lấy ý kiến đóng góp cho Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992, vấn đề bảo hiến là một trong
những vấn đề nhận đƣợc sự quan tâm, góp ý kiến nhiều. Các ý kiến đóng góp thông qua các hội thảo, các công trình khoa học của các nhà khoa học, những ý kiến đóng góp trực tiếp của các cá nhân, tựu trung lại đều mong muốn thành lập một cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp. Tổng hợp lại thì đã có 4 phƣơng án khác nhau về cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp đƣợc đƣa ra: 1. Quốc hội thành lập Ủy ban giám sát Hiến pháp trực thuộc Quốc hội; 2. Trao quyền bảo vệ Hiến pháp cho Tòa án nhân dân tối cao; 3. Thành lập
Tòa án Hiến pháp độc lập; và 4 Quốc hội thành lập Hội đồng Hiến pháp.
Về phương án 1: Quốc hội thành lập Ủy ban giám sát Hiến pháp trực
thuộc Quốc hội
Theo phƣơng án này, Ủy ban giám sát Hiến pháp giúp Quốc hội thực hiện việc bảo hiến đối với các văn bản dƣới luật do Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Chủ tịch nƣớc, Chính phủ, Thủ tƣớng, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, chính quyền địa phƣơng ban hành.
Ủy ban này có trách nhiệm trình kết quả giám sát để Quốc hội xem xét, quyết định.
Ƣu điểm của phƣơng án này là không làm cồng kềnh thêm bộ máy nhà nƣớc hiện hành, thành lập thêm Ủy ban giám sát Hiến pháp của Quốc hội cũng tƣơng tự nhƣ vừa qua Quốc hội quyết định thành lập thêm Ủy ban Tƣ pháp và Ủy ban Tài chính - Ngân sách đƣợc tách ra từ Ủy ban pháp luật và Ủy ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội. Thành lập cơ quan này không cần sửa đổi Hiến pháp, chỉ sửa đổi Luật tổ chức Quốc hội, Quốc hội vẫn giữ đƣợc vai trò là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất, vẫn thực hiện chức năng giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nƣớc, trong đó có giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội.
Tuy nhiên, nhƣợc điểm của phƣơng án này là các đạo luật, nghị quyết của Quốc hội ban hành vẫn do chính Quốc hội tự giám sát tính hợp hiến của
chúng. Trong trƣờng hợp Quốc hội không bãi bỏ luật, nghị quyết của Quốc hội trái với Hiến pháp, không có biện pháp pháp lý nào xử lý đƣợc. Cơ chế Quốc hội tự kiểm tra, giám sát chính mình là cần thiết, nhƣng thực tế đã chỉ ra rằng sự kiểm tra, giám sát này không phải bao giờ cũng khách quan, cũng đúng. "Không ai tự ban phát công lý cho chính mình" là điều cần suy nghĩ.
Hiến pháp quy định cho Quốc hội có quyền làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, làm luật và sửa đổi luật, quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội. Tuy nhiên, cả Hiến pháp và pháp luật đều không quy định trách nhiệm phát sinh từ các đạo luật vi hiến mà Quốc hội đã ban hành hoặc có sai sót trong quá trình biểu quyết thông qua.
Ngay nhƣ Quốc hội Mỹ, quy trình ban hành một đạo luật rất chặt chẽ (một dự luật muốn đƣợc thông qua phải đƣợc đa số tán thành của Hạ viện trƣớc, rồi sau đó là đa số Thƣợng viện tán thành (hoặc ngƣợc lại), tiếp theo còn phải đƣợc Tổng thống kiểm tra, xem xét lại xem có cần phủ quyết hay không, nếu không phủ quyết dự luật mới đƣợc Tổng thống ban bố để thi hành), vậy mà, trong khoảng 190 năm qua, Tòa án tối cao của Mỹ đã ra phán quyết tuyên bố 122 đạo luật của Quốc hội Mỹ (trong tổng số hơn 35.000 đạo luật đƣợc Quốc hội này ban hành trong thời gian nói trên) có toàn bộ hoặc một phần nội dung quy định vi phạm Hiến pháp Mỹ. Cũng trong thời gian nói trên có gần 950 đạo luật của Quốc hội các bang bị Tòa án tối cao Mỹ tuyên bố vi phạm Hiến pháp của Liên bang [10].
Còn nếu trao cho Ủy ban này quyền giám sát các đạo luật, nghị quyết của Quốc hội, thì không tƣơng xứng và khách quan khi đây chỉ là một cơ quan giúp việc cho Quốc hội.
Vì vậy, có thể nói đây là phương án có tính chất nửa vời, vì nó không có sự thay đổi gì nhiều so với hiện tại, phù hợp với cách nghĩ của một số ngƣời là "cần phải có lộ trình từng bƣớc".
Về phương án 2: Trao quyền bảo vệ Hiến pháp cho Tòa án nhân
dân tối cao.
Tòa án rõ ràng có chuyên môn, nghiệp vụ xét xử nhƣng lại vƣớng ở chỗ, Tòa án tối cao chỉ là một nhánh của quyền lực. Tòa án tối cao giám sát, phán xét tính hợp hiến các đạo luật của Quốc hội mâu thuẫn với quy định của Hiến pháp hiện hành: ''Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất", "Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao'' (Điều 83 và Điều 84 của Hiến pháp 1992). Vì chúng ta có thể sửa đổi những quy định này của Hiến pháp hiện hành, để "phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập
pháp, hành pháp và tư pháp"[7] nhƣ Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X đã đề
ra, không thể trao cho Tòa án tối cao thẩm quyền này.
Hơn nữa, chức năng, thẩm quyền xét xử các vụ án hình sự, dân sự, kinh tế, lao động và hành chính của Tòa án tối cao hiện nay và trong tƣơng lai ở nƣớc ta còn quá tải, nên Tòa án tối cao của nƣớc ta không thể chuyên tâm chăm lo lĩnh vực mới là giám sát Hiến pháp và phán quyết các vi phạm Hiến pháp đƣợc. Đấy là chƣa kể yêu cầu về: tiêu chuẩn Thẩm phán, số lƣợng Thẩm phán, cách thức bổ nhiệm Thẩm phán, nhiệm kỳ của Thẩm phán, thủ tục tố tụng... của Tòa án tối cao (Tòa án tƣ pháp) và Tòa án Hiến pháp nếu đƣợc thành lập ở nƣớc ta sẽ là rất khác nhau.
Về phương án 3: Thành lập Tòa án Hiến pháp độc lập
Theo phƣơng án này, Tòa án Hiến pháp sẽ là một thiết chế hoàn toàn mới trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nƣớc ta, đƣợc thành lập ra để chuyên thực hiện nhiệm vụ bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp. Chánh án và các Thẩm phán Tòa án Hiến pháp có thể sẽ do Chủ tịch nƣớc bổ nhiệm sau khi đƣợc Quốc hội chuẩn y. Tòa án Hiến pháp khi phán quyết về các vi phạm Hiến pháp (hay không vi phạm) trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tƣ pháp là theo nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo Hiến pháp (chứ không phải chỉ tuân
theo pháp luật nhƣ Tòa án nhân dân các cấp khi xét xử các vụ án hình sự, dân sự, kinh tế v.v.). Tính độc lập của cơ quan bảo vệ Hiến pháp đảm bảo tính cân bằng trong quan hệ quyền lực giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tƣ pháp.
Thành lập Tòa án Hiến pháp để phán quyết các vi phạm hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tƣ pháp là phƣơng án đƣợc áp dụng khá phổ biến ở nhiều nƣớc trên thế giới những năm gần đây. Tuy nhiên, cơ quan bảo hiến độc lập tất yếu sẽ làm thay đổi các quan hệ tổ chức quyền lực nhà nƣớc, trong đó vai trò của Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất sẽ phải đƣợc nhận thức lại. Bởi nếu Tòa án Hiến pháp có quyền phán quyết các đạo luật do Quốc hội ban hành là vi hiến thì Quốc hội không còn là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất, nhất là chức năng giám sát tối cao càng bị mâu thuẫn.
Phương án thứ tư: Thành lập Hội đồng Hiến pháp
Theo Điều 120 Chƣơng X Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 có quy định: 1. Hội đồng Hiến pháp là cơ quan do Quốc hội thành lập, gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các Ủy viên.
2. Hội đồng Hiến pháp kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Chủ tịch nƣớc, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Tòa án Nhân dân tối cao, Viện kiểm sát Nhân dân tối cao ban hành; kiến nghị Quốc hội xem xét lại văn bản quy phạm pháp luật của mình khi phát hiện có vi phạm Hiến pháp; yêu cầu Chủ tịch nƣớc, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Tòa án Nhân dân tối cao, Viện kiểm sát Nhân dân tối cao sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật của mình hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền hủy bỏ văn bản vi phạm Hiến pháp; kiểm tra tính hợp hiến của điều ƣớc quốc tế đƣợc ký kết nhân danh Nhà nƣớc trƣớc khi trình Quốc hội, Chủ tịch nƣớc phê chuẩn.
Nhƣ vậy, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 mới đƣa ra đƣợc một mô hình cơ quan bảo hiến là Hội đồng Hiến pháp, nhƣng nội hàm của khái niệm này, chức năng của cơ quan này thì chƣa có sự thống nhất.
Theo quy định tại Điều 120 Dự thảo, nhƣ đã nêu ở trên, mới chỉ đề cập đến thẩm quyền thành lập và chức năng mà chƣa, hoặc mới đề cập rất khái quát đến các yếu tố nhƣ cấu trúc tổ chức; số lƣợng, nhiệm kỳ, thủ tục, điều kiện bầu các thành viên; hiệu lực phán quyết; thủ tục làm việc…của Hội đồng Hiến pháp. Hội đồng Hiến pháp đƣợc xác định là một cơ quan quan trọng giúp Quốc hội trong việc kiểm tra quyết định về tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản pháp luật do cơ quan Trung ƣơng, của các cơ quan địa phƣơng ban hành nhằm phát hiện kịp thời những vi phạm Hiến pháp để có biện pháp xử lý. Nhƣ vậy, cơ quan này là cơ quan giúp việc của Quốc hội, nếu nhƣ vậy có thể trùng chức năng, nhiệm vụ với các cơ quan khác đã sẵn có của Quốc hội nhƣ Ủy ban pháp luật của Quốc hội và Ủy ban tƣ pháp của Quốc hội.
Hội đồng Hiến pháp (theo Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992) đƣợc giao quá ít quyền hạn. Cụ thể, ngoài thẩm quyền xem xét tính hợp hiến của các luật, nghị quyết, văn bản quy pháp pháp luật và điều ƣớc quốc tế, cơ quan này không có một loạt thẩm quyền mà Hội đồng Hiến pháp của nhiều nƣớc trên thế giới hiện đƣợc giao liên quan đến bầu cử, trƣng cầu dân ý; giải thích Hiến pháp và luật; giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giữa các cơ quan quyền lực nhà nƣớc… (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Việc không trao cho Hội đồng Hiến pháp thẩm quyền giải thích Hiến pháp và pháp luật, thì việc kiểm tra, đánh giá một văn bản quy phạm pháp luật nào đó là vi hiến là rất khó khăn, thiếu đi cơ sở pháp lý khi thực hiện nhiệm vụ, vì chức năng giải thích Hiến pháp và pháp luật vẫn thuộc về Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Nhƣ vậy, mô hình Hội đồng Hiến pháp còn nhiều hạn chế vì chƣa phải cơ quan tài phán mà chỉ là cơ quan bổ trợ thêm cho các cơ
quan bảo hiến hiện hành, không chuyên trách, thông qua hoạt động giám sát, kiểm tra của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền.
Có quan điểm cho rằng trong tình hình hiện nay nhà nƣớc chƣa cần thiết phải thành lập cơ quan bảo vệ Hiến pháp độc lập mà tiếp tục củng cố tổ chức hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc để bảo đảm hiệu quả hơn và đáp ứng yêu cầu của công tác này. Thực tế chức năng này đã đƣợc giao cho các cơ quan nhƣ Quốc hội, Chủ tịch nƣớc, Chính phủ và kể cả các cơ quan chính quyền địa phƣơng. Chính phủ đã có Nghị định 135 trƣớc đây và sau này là Nghị định 40 cụ thể hóa các quy định về kiểm tra, rà soát và thẩm định các văn bản quy phạm pháp luật trƣớc khi ban hành, vấn đề thực hiện luật, văn bản quy phạm pháp luật cũng đã quy định rất chặt chẽ và hạn chế tối đa sai sót. Việc đề nghị thành lập Hội đồng Hiến pháp nhƣ trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 mà chƣa làm rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức này, thể hiện sự chuẩn bị chƣa đầy đủ, chƣa đánh giá kỹ lƣỡng khả năng phát huy hiệu quả của tổ chức này. Đặc biệt là chƣa làm rõ nó có chức năng độc lập hay chỉ là tham mƣu giúp cho Quốc hội trong việc bảo đảm tính tối thƣợng của Hiến pháp, bảo đảm cho luật, các văn bản quy phạm pháp luật khác và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc tuân thủ Hiến pháp?
Từ những quan điểm còn chƣa thống nhất trong quá trình góp ý Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992, nên phần quy định về Hội đồng Hiến pháp đã bị loại ra khỏi bản Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992, với những lý do là:
Một, Hội đồng Hiến pháp là không phù hợp với mô hình quyền lực nhà nƣớc là thống nhất có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp trong thể chế chính trị của nhất nguyên Việt Nam. Thực tế cho thấy thiết chế này chủ yếu phát huy hiệu quả trong các thể chế đa nguyên nhằm thực hiện việc kiềm chế, đối trọng giữa các nhóm quyền lực. Hai, chƣa định vị đƣợc vị thế, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng
Hiến pháp trong các mối quan hệ sau đây: Mối quan hệ với chức năng giải thích luật của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội; Mối quan hệ với chức năng giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban pháp luật; Mối quan hệ với chức năng giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban; Mối quan hệ với chức năng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tƣ pháp. Lý do thứ ba, dự kiến về địa vị pháp lý, quyền hạn của Hội đồng Hiến pháp nhƣ dự thảo không chỉ thiếu hiệu quả mà còn dẫn tới sự chồng chéo chức năng, nhiệm vụ và làm tăng thêm bộ máy quản lý Nhà nƣớc. Vì vậy đề nghị khi chƣa đủ cơ sở lý luận và thực tiễn để tạo nên sự thuyết phục về cơ quan Hội đồng Hiến pháp thì nên tiếp tục nghiên cứu chƣa nên điều chỉnh trong Hiến pháp.