2.3.3.1 Chưa triển khai xõy dựng được lộ trỡnh phỏt triển tổng thể hệ thống tài chớnh và TTTC
Mặc dự Việt Nam đó xõy dựng đƣợc chiến lƣợc phỏt triển một số cấu thành riờng biệt của hệ thống tài chớnh và TTTC (nhƣ Chƣơng trỡnh Cơ cấu lại
hệ thống ngõn hàng, Chiến lƣợc Phỏt triển TTCK giai đoạn 2003 - 2010...), song lộ trỡnh phỏt triển tổng thể hệ thống tài chớnh và TTTC vẫn chƣa đƣợc xem xột đầy đủ nhƣ là một bộ phận khụng thể tỏch rời của thể chế kinh tế thị trƣờng đồng bộ trong tổng thể chƣơng trỡnh cải cỏch cơ cấu (nhất là cải cỏch DNNN), và trong tiến trỡnh hội nhập kinh tế quốc tế. Việt Nam cũng đó từng bƣớc mở cửa cho đầu tƣ giỏn tiếp nƣớc ngoài (cho ngƣời nƣớc ngoài mua cổ phiếu) và thị trƣờng dịch vụ tài chớnh (đặc biệt là theo Hiệp định Thƣơng mại Việt Nam - Hoa kỳ), nhƣng vẫn chƣa xõy dựng đƣợc chiến lƣợc hội nhập, phỏt triển TTTC gắn với hội nhập.
Đặc biệt, mẫu hỡnh tổng thể hệ thống tài chớnh và TTTC cần phỏt triển và hoàn thiện ở Việt Nam trong 10 - 15 năm tới vẫn chƣa đƣợc hỡnh dung đầy đủ. Hệ thống tài chớnh và TTTC ở Việt Nam hiện chủ yếu dựa vào hệ thống
NHTM, nhất là cỏc NHTMQD. Do vậy, để hệ thống tài chớnh và TTTC phỏt
triển đồng bộ hơn và cỏc bộ phận cấu thành của TTTC tƣơng tỏc qua lại chặt chẽ hơn thỡ việc hỡnh dung một cỏch rừ ràng về mẫu hỡnh TTTC cần đƣợc quan tõm đặc biệt. Đõy cũng là điểm rất mấu chốt để cú thể xõy dựng đƣợc một lộ trỡnh phỏt triển hợp lý tổng thể hệ thống tài chớnh và TTTC.
2.3.3.2 Việc phối hợp giữa cỏc cơ quan quản lý Nhà nước trong hoạch định và tổ chức thực hiện cỏc chớnh sỏch tài chớnh - tiền tệ vẫn chưa thực sự ăn khớp, nhịp nhàng, chưa đồng bộ và cũn lỳng tỳng
Hệ thống quản lý TTTC đó đƣợc hỡnh thành, bao gồm cỏc cơ quan trực thuộc Chớnh phủ là NHNN, Bộ Tài chớnh, Ủy ban Chứng khoỏn Nhà nƣớc và Bộ Kế hoạch - Đầu tƣ. Về cơ bản chức năng và nhiệm vụ của cỏc cơ quan này đối với TTTC là đó định hỡnh. Tuy nhiờn, chỳng ta chƣa cú hỡnh dung cụ thể về mụ hỡnh quản lý vừa đỏp ứng đƣợc yờu cầu phỏt triển một TTTC hiện đại, vừa phự hợp với những đặc thự về thể chế quản lý ở Việt Nam.
Trờn thực tế việc phối hợp giữa NHNN và Bộ Tài chớnh trong việc thực thi những biện phỏp lành mạnh hoỏ hệ thống ngõn hàng, thực thi chớnh sỏch tiền tệ vẫn chƣa thực sự khăng khớt và chƣa đạt hiệu quả mong muốn. Do thiếu khung phỏp lý và chế tài cần thiết, UBCKNN, NHNN và Bộ Tài chớnh và một số cơ quan hữu quan cũng chƣa phối hợp tốt trong việc niờm yết cổ phiếu của cỏc DNNN đƣợc cổ phần hoỏ, tăng cung và cầu cho TTTC. Nguyờn nhõn quan trọng của việc hiệu lực thực thi thấp chủ yếu xuất phỏt từ thực trạng là cho đến nay Việt Nam vẫn chƣa cú đầy đủ cỏc chế tài xử lý cần thiết để tăng cƣờng sự phối hợp giữa cỏc cơ quan quản lý Nhà nƣớc núi trờn.
TTTC kộm phỏt triển một phần cũn do cỏc cơ quan quản lý Nhà nƣớc chƣa thực sự cú cỏc quyền hạn cần thiết và đầy đủ. NHNN trờn thực tế chƣa cú đủ thẩm quyền để chủ động thực thi chớnh sỏch tiền tệ. UBCKNN là cơ quan đồng thời thực hiện xõy dựng phỏp luật, giỏm sỏt thực thi và thực thi phỏp luật, trong khi thực quyền trong việc tăng cung và cầu chứng khoỏn, phối hợp cỏc cơ quan quản lý Nhà nƣớc hữu quan cũn chƣa đầy đủ. Trong khi đú, Bộ Tài chớnh, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ vẫn chƣa thể hiện rừ vai trũ tƣơng xứng với đầy đủ chức năng và quyền hạn của mỡnh trong việc phỏt triển và hoàn thiện TTTC, đặc biệt là thị trƣờng vốn ở Việt Nam.
Sự điều hành của Chớnh phủ đối với cỏc cơ quan quản lý Nhà nƣớc hữu quan trong chớnh sỏch tài chớnh và tiền tệ đụi khi khụng đƣợc thống nhất và thiếu kịp thời vỡ thế chƣa tạo đƣợc tớnh liờn ngành của cỏc hoạt động tài chớnh tiền tệ. Giữa NHNN, UBCK, Bộ Tài chớnh và Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ chƣa cú sự phối hợp hiệu quả trong điều hành chớnh sỏch tài chớnh, tiền tệ và chƣa thống nhất quan điểm chỉ đạo, phỏt triển TTTC.
Tớnh tự chủ của NHNN trong thực thi chớnh sỏch tiền tệ cũn hạn chế. Với những quy định hiện hành về mục tiờu của chớnh sỏch tiền tệ và vị trớ của NHNN, NHNN chƣa thực sự cú quyền chủ động trong thực thi chớnh sỏch
tiền tệ và sử dụng cỏc cụng cụ tiền tệ33. Hơn nữa, do hạn chế trong phối hợp giữa cỏc cơ quan hữu quan và do cỏc cụng cụ tiền tệ chƣa thật hoàn thiện, nờn việc kiểm soỏt cung tiền tệ chƣa đƣợc kịp thời và cỏc can thiệp thị trƣờng trong một số trƣờng hợp chƣa đủ mạnh.
Nhƣ đó biết, việc tổ chức quản lý trực tiếp TTCK chớnh thức đƣợc tổ chức thành 2 cấp, cấp quản lý do UBCK đảm trỏch và cấp quản lý TTGDCK đảm trỏch. Vỡ cả hai tổ chức này cựng một chủ thể quản lý là Nhà nƣớc nờn thực chất chỉ là sự phõn cụng, phõn cấp về chức năng và nhiệm vụ hoạt động. Do chƣa cú sự phõn định rừ ràng giữa việc thi hành phỏp luật và giỏm sỏt thực hiện theo phỏp luật, nờn chức năng nhiệm vụ của hai tổ chức này trong một số trƣờng hợp bị chồng chộo hoặc bỏ trống, hoặc đồng thời vừa là ngƣời thực thi phỏp luật vừa là ngƣời giỏm sỏt thực thi. UBCKNN vừa xõy dựng cỏc văn bản phỏp luật vừa là chủ thể giỏm sỏt thực thi lại vừa là chủ thể thực thi phỏp luật nhƣ tổ chức, tham gia điều hành TTGDCK. UBCKNN nhiều khi can thiệp quỏ sõu vào việc điều hành cụ thể thị trƣờng nhƣ giỏm sỏt cỏc hoạt động thƣờng xuyờn trờn thị trƣờng để phỏt hiện cỏc trƣờng hợp thao tỳng và gian lận, can thiệp vào cỏc phƣơng thức đặt, huỷ lệnh giao dịch, giới hạn giao động giỏ chứng khoỏn... Trong khi đú, TTGDCK tuy khụng cú chức năng xõy dựng cỏc văn bản qui phạm phỏp luật và chớnh sỏch quản lý vĩ mụ nhƣng vẫn tham gia cỏc hoạt động này. Hơn nữa, TTGDCK của Việt Nam là
33
Theo kinh nghiệm của nhiều nước, Chớnh phủ và Quốc hội chỉ phờ duyệt và lựa chọn mục tiờu chớnh sỏch tiền tệ cuối cựng như tăng trưởng, lạm phỏt, thõm hụt cỏn cõn vóng lai...và giỏm sỏt quỏ trỡnh hoạt động của NHTW. NHTW được chủ động trong việc lựa chọn cỏc cụng cụ cũng như quyết định can thiệp thị trường nhằm đạt được mục tiờu cuối cựng của chớnh sỏch tiền tệ; giữa Chớnh phủ và NHTW đồng thời cú sự kết hợp nhưng cũng cú sự độc lập tương đối trong việc theo đuổi cỏc mục tiờu kinh tế ngắn hạn, dài hạn.
tổ chức hành chớnh sự nghiệp, khỏc so với của nƣớc khỏc là CtyCP. Điều này cũng ảnh hƣởng nhất định tới hiệu quả quản lý, điều hành của TTGDCK. Ngoài ra, nguồn nhõn lực và hệ thống thụng tin của TTGDCK cũn chƣa cao cũng làm cho hoạt động giỏm sỏt thị trƣờng và bảo vệ ngƣời đầu tƣ đƣợc thực hiện chƣa hiệu quả (Chuyển biến tớch cực gần đõy là, nhƣ đó nờu, chức năng và quyền lực của UBCKNN đó đƣợc nõng lờn một bƣớc).
Thực tế cho thấy, việc xõy dựng và thực hiện kế hoạch phỏt hành trỏi phiếu và tớn phiếu kho bạc của Bộ Tài chớnh cũn thiếu sự phối hợp nhịp nhàng với việc thực thi chớnh sỏch tiền tệ của NHNN. Bộ Tài chớnh cũn đƣa ra mức lói suất của TPCP hoặc lói suất chỉ đạo trong trƣờng hợp đấu thầu qua NHNN và đấu thầu qua thị trƣờng giao dịch chứng khoỏn tập trung. Việc phỏt hành TPCP thụng qua hỡnh thức đấu thầu và bảo lónh phỏt hành cũn chƣa đƣợc thực hiện theo một kế hoạch mang tớnh định kỳ và ổn định. Chớnh sỏch lói suất của NHNN cũng chƣa tạo ra độ tin cậy cao cho Bộ Tài chớnh trong việc xỏc định lói suất TPCP.
Chớnh sỏch cấp ưu đói tớn dụng của Chớnh phủ một phần làm cho
nguồn cung trỏi phiếu ớt hơn. Chẳng hạn, cỏc Quỹ Hỗ trợ phỏt triển đƣợc thành lập với mục đớch là hỗ trợ cho cỏc dự ỏn đầu tƣ phỏt triển của cỏc thành
phần kinh tế thuộc một số ngành, lĩnh vực, chƣơng trỡnh kinh tế lớn của Nhà
nƣớc và cỏc vựng khú khăn cần khuyến khớch đầu tƣ. Tuy vậy, nguồn tớn dụng ƣu đói mà quỹ cung cấp34
gõy tỏc động tiờu cực nhất định đối với sự phỏt triển của thị trƣờng trỏi phiếu, do phần nào khuyến khớch cỏc doanh nghiệp trực tiếp vay vốn từ cỏc Quỹ mà chƣa quan tõm đỳng mức tới việc phỏt hành trỏi phiếu và niờm yết trờn thị trƣờng.
23
Thụng tin giữa cỏc bộ ngành cũng cũn nhiều bất cập. Mặc dự trong chức năng nhiệm vụ của cỏc Bộ, ngành, Chớnh phủ đó quy định trỏch nhiệm phối hợp giữa cỏc bộ, ngành; nhƣng trờn thực tế chƣa cú văn bản phỏp quy nào điều chỉnh riờng về việc cung cấp thụng tin35. Điều này ảnh hƣởng khụng tốt khụng những đến sự phỏt triển thị trƣờng tiền tệ mà cũn đối với việc ra cỏc quyết định quản lý vĩ mụ thớch hợp.
2.3.3.3 Năng lực quản lý của cỏc cơ quan quản lý Nhà nước cũng như năng lực quản trị nội tại của cỏc định chế tài chớnh cũn hạn chế so với đũi hỏi thực tế và yờu cầu phỏt triển TTTC
Đõy cũng là vấn đề phổ biến ở cỏc nền kinh tế chuyển đổi hoặc đang phỏt triển. Đối với TTTC thỡ năng lực con ngƣời, năng lực cụng nghệ, và “năng lực” thể chế đều vụ cựng quan trọng. Tại Việt Nam, do chƣa cú đầy đủ cỏc thể chế cần thiết và thiếu ỏp lực cạnh tranh nờn năng lực quản lý của bộ mỏy quản lý và năng lực quản trị, nhất là quản trị rủi ro của cỏc định chế tài chớnh cũn chƣa đỏp ứng đƣợc yờu cầu phỏt triển TTTC trong giai đoạn hiện nay.
Thứ nhất, việc thanh tra giỏm sỏt nội bộ và cơ chế giỏm sỏt hiệu quả
cũn thấp, cũn mang nặng về hỡnh thức, thiếu những chuẩn mực về quản lý tớn dụng và nợ. Sự can thiệp thiếu hợp lý của Nhà nƣớc, sự thiếu minh bạch và cụng khai về phỏp lớ, sự khụng bỡnh đẳng trong những luật chơi đó khiến cho vấn đề rủi ro đạo đức cũn lớn và khú khắc phục trong ngắn hạn và trung hạn.
Thứ hai, cỏc hoạt động thanh tra, giỏm sỏt vẫn cũn chồng chộo và thiếu (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
độc lập; do vậy, cỏc vi phạm trong hoạt động ngõn hàng chƣa đƣợc phỏt hiện và xử lý kịp thời. Ngoài ra, sự thiếu vắng cỏc bộ phận chuyờn mụn hoỏ trong
22
Chẳng hạn, liờn quan đến cỏc thụng tin lập và và phõn tớch cỏn cõn thanh toỏn đó cú riờng một nghị định của Chớnh phủ, qui định rừ trỏch nhiệm cung cấp thụng tin của cỏc bộ, ngành liờn quan nhƣng trờn thực tế vẫn chƣa đƣợc đỏp ứng đầy đủ.
việc phõn tớch, đỏnh giỏ tỡnh trạng tài chớnh của cỏc NHTM và dự bỏo xu hƣớng phỏt triển cỏc ngõn hàng đó khiến việc sửa đổi cỏc quy định chƣa kịp thời.
Thứ ba, khung khổ điều tiết cỏc nghiệp vụ ngõn hàng vẫn cũn một số
hạn chế. Nguyờn nhõn là do việc điều tiết, giỏm sỏt vẫn cũn bị cản trở do thiếu cỏc tiờu chuẩn rừ ràng về độ an toàn, lành mạnh của nghiệp vụ ngõn hàng, hệ thống kế toỏn khụng tƣơng thớch và nghiệp vụ của cỏc thanh tra viờn cũn chƣa cao. Ngoài ra, cỏc quy định về phõn loại nợ, dự phũng rủi ro và quy định về vốn bắt buộc cũn lỏng lẻo hơn cỏc nƣớc trong khu vực. Hiệu lực của việc giỏm sỏt cỏc ngõn hàng phụ thuộc nhiều vào hệ thống kiểm toỏn và kế toỏn ngõn hàng, song cơ sở dữ liệu về cỏc hoạt động của ngõn hàng thƣờng khụng đầy đủ và khụng nhất quỏn.
Cỏc nhà bảo lónh phỏt hành ở Việt Nam chủ yếu là cỏc NHTMQD và cỏc cụng ty chứng khoỏn. Tuy nhiờn, cỏc nhà bảo lónh phỏt hành cú vai trũ rất nhỏ trong việc phỏt hành cỏc loại trỏi phiếu trờn thị trƣờng trỏi phiếu. Cỏc nhà bảo lónh phỏt hành chỉ thực hiện bảo lónh phỏt hành đối với TPCP và chƣa bảo lónh phỏt hành bất kỳ loại TPCty nào.
Cỏc nhà tạo lập thị trƣờng (thƣờng là cỏc cụng ty chứng khoỏn) cũng đúng vai trũ thiết yếu trờn thị trƣờng, tạo ra sự sụi động trờn thị trƣờng. Tuy vậy, cho đến nay, cỏc cụng ty chứng khoỏn ở Việt Nam vẫn chƣa đúng vai trũ của cỏc nhà tạo lập thị trƣờng trờn TTCK..
2.3.3.4 Nền tảng kết cấu hạ tầng cho TTTC chưa vững chắc
- Sự thiếu minh bạch, cụng khai thụng tin của cỏc chủ thể phỏt hành chứng khoỏn cũng là một trong những nguyờn nhõn kỡm hóm thị trƣờng phỏt triển. Hệ thống kế toỏn, thụng tin tài chớnh và cụng bố thụng tin cũn nhiều bất cập, độ tin cậy và tớnh phỏp lý chƣa cao (vớ dụ, cỏc chuẩn mực kế toỏn chƣa theo chuẩn mực quốc tế, chƣa cú chế tài xử phạt khi khụng đƣợc chấp hành,
hệ thống thụng tin tài chớnh của doanh nghiệp chƣa đƣợc chỳ trọng phỏt triển). Việc thiếu những qui định về cụng bố thụng tin đang gõy nờn nhiều trở ngại cho việc quản lý doanh nghiệp và đang cản trở cho việc đƣa chứng khoỏn của cỏc doanh nghiệp ra niờm yết trờn thị trƣờng, đồng thời chƣa tạo ra niềm tin cho cỏc nhà đầu tƣ.
Thụng tin về cỏc đợt phỏt hành TPCP và TPCty ở Việt Nam nhỡn chung chƣa đầy đủ. Cỏc bản cỏo bạch vẫn chƣa đƣợc tất cả cỏc chủ thể phỏt hành trỏi phiếu sử dụng để cụng bố thụng tin một cỏch rộng rói cho cụng chỳng. Việc phỏt hành trỏi phiếu Quỹ Hỗ trợ phỏt triển và trỏi phiếu kho bạc qua TTGDCK là cỏc thớ dụ điển hỡnh. Trong cỏc đợt phỏt hành TPCP qua TTGDCK, Bộ Tài chớnh khụng cụng bố cho cỏc nhà đầu tƣ biết về cỏc thụng tin nhƣ tỡnh trạng tài chớnh hiện nay của Chớnh phủ, kế hoạch vay nợ trong tƣơng lai, kế hoạch sử dụng vốn vay, cỏc cam kết về sử dụng vốn và trả nợ... Liờn tục nhiều đợt phỏt hành TPCP đƣợc phỏt hành và niờm yết trờn TTGDCK mà khụng cú thụng tin nào đƣợc cụng bố rộng rói khiến nhiều nhà đầu tƣ nghi ngại về khả năng trả nợ của Chớnh phủ và do đú cũn ngần ngại đầu tƣ.
Chế tài xử phạt đối với vi phạm cụng bố thụng tin trờn TTCK vẫn chƣa thực sự đủ mạnh để buộc cỏc cụng ty niờm yết chấp hành nghiờm chỉnh. Chẳng hạn, trong năm 2003 hỡnh phạt 20 triệu đồng đối với cỏc vi phạm cú hệ thống về cụng bố thụng tin trờn TTCK của BiBiCA là tƣơng đối nhẹ, chƣa đủ răn đe đối với cỏc hành động tỏi diễn của BiBiCA và cỏc vi phạm cú thể của cỏc cụng ty niờm yết khỏc trờn thị trƣờng.
- Thiếu vắng cỏc tổ chức định mức tớn nhiệm và cỏc tổ chức tự quản
Sự thiếu vắng của cỏc tổ chức định mức tớn nhiệm ở TTCK làm cho cỏc nhà đầu tƣ và cỏc cụng ty chứng khoỏn gặp khú khăn trong việc lựa chọn loại cổ phiếu đầu tƣ.
Cỏc tổ chức tự quản chƣa đƣợc thành lập ở Việt Nam. Theo thụng lệ quốc tế, cỏc tổ chức tự quản là những nghiệp đoàn mụi giới, tƣ vấn, bảo lónh... là những ngƣời hiểu rừ về thị trƣờng, thực hiện việc “giỏm sỏt tại chỗ” để duy trỡ một thị trƣờng hiệu quả, an toàn và khụng để một số cỏ nhõn lợi dụng vị thế, lạm quyền, tƣ lợi cỏ nhõn gõy sụp đổ lũng tin của cỏc nhà đầu tƣ vào thị trƣờng.
Nhỡn tổng thể, sau gần 15 năm khởi động cho sự hỡnh thành và phỏt triển TTTC - tớnh từ khi cụng bố Phỏp lệnh Ngõn hàng và cỏc tổ chức tớn