Chính quyền địa phƣơng và chính quyền cấp xã

1.1.1 Khái niệm chính quyền địa phương

Chính quyền địa phƣơng là một bộ phận quan trọng trong hệ thống chính quyền cả nƣớc của tất cả các quốc gia trên thế giới từ các quốc gia liên bang đến các quốc gia không liên bang, từ các nƣớc phát triển đến các nƣớc đang phát triển. Tuy nhiên, chính quyền địa phƣơng đƣợc hiểu theo nhiều cách khác nhau.

Trong tác phẩm “Phục vụ và duy trì”, Hupe & Hill (2007) đề cập đến hai khái niệm: chính quyền cấp dƣới và chính quyền địa phƣơng. Chính quyền cấp dƣới là những cấp chính quyền dƣới chính quyền trung ƣơng nhƣ chính quyền cấp vùng, chính quyền cấp quận, huyện, thành phố, chính quyền cấp xã. Trong khi đó chính quyền địa phƣơng là những cấp chính quyền trực tiếp thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ công cho ngƣời dân tại cấp trung gian và cấp thấp nhất.

Việc đề cập đến hai khái niệm này là hoàn toàn phù hợp bởi vì ở nƣớc Öc chẳng hạn, chính quyền cấp dƣới liên bang là cấp bang và vùng không đƣợc gọi là chính quyền địa phƣơng (xem mục 1.4.1 kinh nghiệm của Úc); chỉ chính quyền dƣới bang, vùng mới đƣợc gọi là chính quyền địa phƣơng. Tuy nhiên trong quá trình phân tích hai khái niệm này, tác giả cho thấy sự không rõ ràng trong cách phân chia này khi tác giả cho rằng chính quyền bang là một bộ phận của chính quyền địa phƣơng. Nếu quan niệm nhƣ vậy, khái niệm chính quyền địa phƣơng và chính quyền cấp dƣới là một.

Theo Local Government Code in Philippines, chính quyền địa phƣơng gồm bốn cấp: cấp vùng tự quản, các tỉnh và thành phố không phụ thuộc tỉnh, các thành phố thành phần (component city) và các Barangays. Quan niệm này cho thấy chính quyền địa phƣơng là chính quyền “dƣới chính quyền trung ƣơng”. Khái niệm này cũng tƣơng đồng với khái niệm về chính quyền địa phƣơng.

Hệ thống chính quyền địa phƣơng hiện đại ở Việt Nam đƣợc thành lập từ năm 1945 cùng với sự ra đời của nhà nƣớc Việt Nam Dân Chủ Cộng Hoà. Qua hơn 60 năm xây dựng và phát triển, Việt Nam đã ban hành và sửa đổi bốn lần Hiến Pháp (1946, 1959, 1980 và 1992), tổ chức hệ thống chính quyền địa phƣơng đã có những thay đổi nhất định.

Ở Việt Nam, theo luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp, chính quyền địa phƣơng bao gồm ba cấp: cấp tỉnh (gồm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng), cấp huyện (gồm quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh), cấp xã (gồm xã, phƣờng, thị trấn).

Trong nghiên cứu này, chính quyền địa phƣơng gồm ba cấp: cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.

1.1.2 Vị trí pháp lý của chính quyền địa phương

Về vị trí pháp lý, chính quyền địa phƣơng đƣợc xác định bởi hiến pháp hoặc các văn bản quy phạm pháp luật. Ở Öc, chính quyền địa phƣơng đƣợc quy định trong các bộ luật. Trong khi đó, ở một số nƣớc theo mô hình chính quyền thống nhất, chính quyền địa phƣơng đƣợc ghi nhận trong Hiến pháp, nhƣ Mehico, Philippine và Thái Lan (Campo & Sundaram 2003). Cũng theo hai tác giả này, quyền lực và mức độ tự chủ của chính quyền địa phƣơng sẽ lớn hơn nếu vị trí pháp lý của chính quyền địa phƣơng đƣợc ghi nhận trong hiến pháp.

Ở Việt Nam chính quyền địa phƣơng đƣợc ghi nhận trong Hiến pháp và đƣợc cụ thể hoá bằng Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là chính quyền địa phƣơng có nhiều tự chủ hơn so với những chính quyền địa phƣơng không đƣợc ghi nhận trong hiến pháp. Bởi vì, ở Việt Nam, do cơ chế tập trung quyền lực, vấn đề tự chủ phụ thuộc rất lớn vào mức độ phân cấp cho chính quyền địa phƣơng từ trung ƣơng. Tuy quá trình phân cấp này đƣợc xem xét và thƣờng xuyên điều chỉnh, nhƣng chính quyền địa phƣơng vẫn chƣa đƣợc phân cấp để có đƣợc khả năng tự chủ nhƣ mong muốn.

1.1.3 Chính quyền cấp xã (xã, phường, thị trấn)

Trong bộ máy nhà nƣớc Việt Nam, cấp xã là cấp thấp nhất và là cấp cơ sở. Chính quyền cấp xã bao gồm: hội đồng nhân dân (một số phƣờng không còn tổ chức Hội đồng nhân dân), uỷ ban nhân dân Chính quyền cấp xã.

Ngoài ra, còn có các tổ chức đoàn thể chính trị xã hội tạo thành hệ thống chính trị tại xã, phƣờng, thị trấn. Các chủ thể này có mối quan hệ qua lại với nhau. Trong đó, cơ quan quản lý nhà nƣớc (hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân) giữ vai trò trung tâm, quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nƣớc.

Hiện nay, hoạt động quản lý nhà nƣớc nói chung, hoạt động quản lý nhà nƣớc ở cấp xã nói riêng là hoạt động đa ngành nghề, đa lĩnh vực chịu sự tác

động của nhiều chủ thể: cơ quan quyền lực, cơ quản Đảng, đoàn thể chính trị và ngƣời dân. Mối quan hệ giữa các chủ thể diễn ra theo chiều hƣớng khác nhau. Cơ quan quyền lực tác động đến cơ quan quản lý nhà nƣớc theo hƣớng đƣa ra hành lang pháp lý, các chủ trƣơng chung. Cơ quan Đảng tác động đến cơ quan quản lý nhà nƣớc ở việc tác động, điều chỉnh đội ngũ cán bộ công chức ở một số khâu cơ bản nhƣ bổ nhiệm các chức danh lãnh đạo. Cơ quan Đảng còn tác động đến cơ quan quản lý nhà nƣớc ở chỗ thông qua những vấn đề do cơ quan quản lý hành chính đệ trình. Các đoàn thể chính trị, tổ chức chính trị-xã hội tham gia tích cực vào hoạt động quản lý nhà nƣớc. Những chủ thể này tham gia đóng góp vào các chính sách, chủ trƣơng, hoạt động quản lý nhà nƣớc, tham gia tuyên truyền trong nhân dân thựuc hiện các chủ trƣơng, chính sách của nhà nƣớc. Nhân dân vừa là đối tƣợng hƣớng tới của hoạt động quản lý nhà nƣớc vừa là chủ thể giám sát, phản biện đối với hoạt động này.

Hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc, theo phân tích trên, nằm trong mối quan hệ chằng chịt theo cả chiều dọc, chiều ngang. Nó là sự gắn liền với vấn đề sử dụng, điều phối, phân chia quyền lực giữa các chủ thể; là sự tƣơng tác giữa cấp trên và cấp dƣới. Nghiên cứu hoạt động quản lý nhà nƣớc cấp xã, vì vậy, cần xem xét trong mối quan hệ theo chiều dọc và chiều ngang. Nhƣ vậy, bên cạnh ba yếu tố xem xét trên, khung phân tích quản lý nhà nƣớc ở cấp xã cần có thêm tiêu chí xét mối quan hệ theo chiều ngang với các tổ chức đoàn thể-chính trị. Về mối quan hệ theo chiều dọc, đã đƣợc trực tiếp hoặc gián tiếp thể hiện trong các nhóm công việc do UNND cấp xã thực hiện.

1.2.

1.2.1. của

Nhà nƣớc là một thiết chế xã hội đặc biệt thực hiện chức năng quản lý, và cung ứng dịch vụ công. Hai chức năng này một mặt duy trì quyền lực nhà nƣớc, mặt khác hƣớng đến ổn định xã hội và phát triển đất nƣớc. Hai chức năng này đƣợc thể hiện rõ nét trong hoạt động quản lý nhà nƣớc.

( 2009, 55-60). Theo khái niệm về quản lý nhà nƣớc nói trên, khái niệm này có một số đặc điểm sau:

Thứ nhất, quản lý nhà nƣớc là hoạt động mang tính quyền lực nhà

nƣớc( 2009, 55-60). Q

. Q

.Q

.

Thứ hai,hoạt động lý nhà nƣớc đƣợc tiến hành bởi những

( 2009, 55- 60). 2009, 55-60). Thứ ba, quản lý nhà nƣớc là hoạt động có tính thống nhất, đƣợc tổ chức chặt chẽ(H 2009, 55-60). . 1.2.2.

Quản lý nhà nƣớc hay hoạt động quản lý các công việc của nhà nƣớc đƣợc thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nƣớc và sự tham gia của nhân dân, hoặc các tổ chức xã hội, các cơ quan xã hội nếu đƣợc nhà nƣớc giao quyền thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc. Quản lý nhà nƣớc ở đây là hoạt động quản lý có tính chất nhà nƣớc, do nhà nƣớc thực hiện thông qua bộ máy nhà nƣớc, trên cơ sở quyền lực nhà nƣớc.

Quản lý nhà nƣớc là một phạm trù rộng. Đó là việc sử dụng quyền lực nhà nƣớc một cách toàn diện, bao gồm cả ba quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp để quản lý mọi vấn đề của xã hội. Đó là các hoạt động chấp hành và điều hành (quản lý hành chính nhà nƣớc), hoạt động lập pháp và giám sát việc thực thi pháp luật, hoạt động kiểm sát và hoạt động xét xử.

Với mô hình thứ bậc của nền hành chính, quyền lực nhà nƣớc là tập trung nhƣng có sự phân công phối hợp lẫn nhau, do đó nội dung quản lý nhà nƣớc của các cơ quan nhà nƣớc ở Việt Nam ở mỗi cấp đơn vị hành chính có sự phân chia khá rõ giữa 3 nội dung hoạt động quản lý nhà nƣớc đã nói trên. Tuy nhiên, nếu nhìn ở góc độ tổng quát nhất, tất cả các cơ quan nhà nƣớc trong quá trình quản lý xã hội đều phải thực hiện các hoạt động cơ bản(H

2009, 55-60)dƣới đây:

- : bao gồm các hoạt động xây dựng hệ thống pháp luật, các văn bản pháp quy nhằm định hƣớng các hoạt động trong xã hội vận hành theo đúng mong muốn của nhà nƣớc.

- : bao gồm các hoạt động

.

- . H

–

.

-

.

- . Bên cạnh chức năng quản lý xã

hội, nhà nƣớc còn phải thực hiện một chức năng thứ hai là phục vụ xã hội. Hoạt động cung ứng dịch vụ công chính là hình thức thể hiện bên ngoài của chức năng này.

Cung ứng các dịch công là những hoạt động của các tổ chức nhà nƣớc hoặc của các doanh nghiệp, tổ chức xã hội, tƣ nhân đƣợc nhà nƣớc ủy quyền để thực hiện nhiệm vụ do pháp luật quy định, phục vụ trực tiếp những nhu cầu thiết yếu chung của cộng đồng, công dân; theo nguyên tắc không vụ lợi; đảm bảo sự công bằng và ổn định xã hội.

Để thực hiện hoạt động này với các nội dung chủ yếu nhà nƣớc cần phải chú trọng ở các khâu: xây dựng và ban hành thể chế, cơ chế, chính sách về dịch vụ công, tạo môi trƣờng thuận lợi cho các hoạt động dịch vụ công. Thống nhất chỉ đạo cung cấp dịch vụ công trong toàn xã hội và theo từng ngành, lĩnh vực, và địa phƣơng. Kiểm tra việc cung cấp dịch vụ công. Và phải tổ chức thực hiện cung cấp một số dịch vụ công cần thiết cho xã hội.

.

,

giám sát . C cần đảm

bảo , và công khai.

1.3. cấp 1.3.1. cấp cơ sở . 1.3.2. cấp (Phan Minh 2010, 16-19). , . , cấp , và cấp . , . 1.3.3. cấp cấp ( Minh 2010, 16-19).

).

1.3.4. Nội dung quản lý nhà nƣớc ở cấp xã

Nội dung quản lý nhà nƣớc ở cấp xã chính là nhiệm vụ và quyền hạn mà Uỷ ban Nhân dân cấp xã đảm nhận. Theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban Nhân dân, từ Điều 111 đến Điều 118, nội dung quản lý nhà nƣớc ở cấp xã bao gồm các mảng về kinh tế; nông nghiệp, lâm nghiệp, ngƣ nghiệp, thuỷ lợi và tiểu thủ công nghiệp; xây dựng giao thông vận tải; giáo dục, văn hoá, y tế, xã hội và thể dục thể thao; quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội và thi hành pháp luật ở địa phƣơng; thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo; thi hành pháp luật. Riêng đối với phƣờng, còn thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn: tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân; thanh tra việc sử dụng đất đai; quản lý và bảo vệ cơ sở hạ tầng kỹ thuật; kiểm tra giấy phép xây dựng (xem thông tin chi tiết về nhiệm vụ quyền hạn của chính quyền cấp xã ở phụ lục 1). Theo đó, nhiệm vụ của Uỷ ban nhân dân cấp xã có thể đƣợc chia thành ba mảng chính, đó là kinh tế, đô thị và văn xã. Cơ cấu tổ chức của các Uỷ ban nhân dân cấp xã đƣợc hình thành trên cơ sở ba nhóm nhiệm vụ quan trọng này.

Cách phân loại nội dung quản lý nhà nƣớc của cấp xã vừa nêu tuy theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân nhƣng mang tính liệt kê, dễ dẫn đến tình trạng vừa thừa vừa thiếu. Chẳng hạn nhƣ nhiệm vụ tƣ pháp, hộ tịch không đƣợc kể đến nhƣ là một nhóm nhiệm vụ trong Luật này, mặc dù đây là nhóm công việc quan trọng. Để khắc phục hạn chế này, nhóm nghiên cứu đề tài tìm đến cách phân loại của Nguyễn Thanh Bình (2012).Tuy nhiên nhƣ đã trình bày ở phần tổng thuật tình hình nghiên cứu, cách phân chia này cũng có hạn chế nhất định. Chính vì vậy, trong đề tài nghiên cứu này, nhóm nghiên cứu,trên cơ sở cách phân chia của tác giả Nguyễn Thanh Bình, đƣa ra cách phân loại sau:

Nhóm thứ nhất là nhóm công việc liên quan đến chức năng quản lý nhà nƣớc. Đây là nhóm công việc đƣợc triển khai từ trung ƣơng đến cấp xã. Ở nhóm nhiệm vụ này, Uỷ ban Nhân dân xã đóng vai trò là đơn vị thực thi ở cơ sở, có trách nhiệm phối hợp với các quan cấp trên và địa phƣơng khác thực hiện nhiệm vụ này và báo cáo cho cấp trên. Nhóm công việc này bao gồm tổ chức triển khai và thực hiện các chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch, chính sách, pháp luật, các chƣơng trình và dự án của trung ƣơng, tỉnh và huyện. Tác giả cũng chỉ ra “Thực tế cho thấy thách thức lớn nhất của việc thực hiện chức năng này là năng lực cán bộ trong xây dựng và triển khai các kế hoạch hành động; trong tuyên truyền phổ biến chính sách, pháp luật; trong phối hợp hoạt động với các tố chức xã hội trên địa bàn; trong phát hiện, xử lý và kiến nghị kịp thời những vấn đề phát sinh trong thực hiện chính sách, pháp luật” (Nguyễn Thanh Bình 2012).

Nhóm công việc này bao gồm hai mảng chính: quản lý nhà nước về

kinh tế -đô thị và quản lý nhà nước về văn hoá, xã hội.Mảng quản lý nhà

nƣớc về kinh tế- đô thị gồm kinh tế, đô thị, nông nghiệp và quy hoạch. Mảng quản lý nhà nƣớc về văn hoá xã hội gồm: chính sách lao động, chính sách trẻ em, xoá đói giảm nghèo, và tệ nạn xã hội.

Nhóm thứ hai gồm những công việc liên quan đến chức năng cung cấp dịch vụ hành chính công của chính quyền cơ sở theo phân công, phân cấp (Nguyễn Thanh Bình 2012). Những công việc nhƣ cấp phép xây dựng nhà ở nông thôn; xác nhận đề nghị liên quan đến đất đai; đăng ký hộ tịch; thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm. Về nhóm nhiệm vụ, chức năng này, tác giả (2012) viết:

“Thách thức lớn nhất của chính quyền cơ sở hiện nay là chƣa có sự tách biệt giữa chức năng quản lý nhà nƣớc với chức năng cung cấp dịch vụ công, trình độ chuyên môn và tính chuyên nghiệp trong giải quyết công việc của công chức còn thấp. Ngoài ra sự phân định thẩm quyền cấp phép và quản lý của chính quyền cấp xã với chính quyền cấp huyện và tỉnh ở một số công việc chƣa hợp lý và rõ rang. Ví dụ Uỷ ban Nhân dân các quận có thẩm quyền câp phép cho sử dụng vỉa hè kinh doanh nhƣng lại không nắm đƣợc thực tế hoạt động của các hộ kinh doanh, còn Uỷ ban

nhân dân các phƣờng nắm đƣợc hoạt động của các hộ kinh doanh nhƣng không có thẩm quyền cấp phép, chỉ có chức năng kiểm tra nhƣng xử lý, xử phạt thì hạn chế”.

Nhóm thứ ba là nhóm công việc liên quan đến chức năng của chính quyền tự quản nhƣ những quyết sách đúng đắn nhằm khai thác những tiềm năng thế mạnh về tự nhiên, kinh tế, xã hội của địa phƣơng; huy động và quản lý các khoản đóng góp; xây dựng và quản lý kết cấu hạ tầng phục vụ sản xuất, đời sống trên địa bàn; quản lý quỹ đất công ích; tổ chức các hoạt động từ thiện nhân đạo; tổ chức các hoạt động thể thao; văn hoá truyền thống,v.v (Nguyễn Thanh Bình 2012).

Việc thực hiện nhóm công việc này có liên quan đến mô hình tổ chức của chính quyền địa phƣơng. Vì mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng liên quan trực tiếp đến mức độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền cấp xã trong việc thực hiện các nhiệm vụ có tính tự quản của mình. Hơn nữa, mô hình tổ chức còn liên quan đến việc phân cấp, phân định chức năng,