Nhìn một cách tổng quan, hiệu quả quản lý nợ nước ngoài có thểđược đánh giá qua ma trận SWOT như sau:
3.3.3.1. Điểm mạnh (Strengths)
- S1: Các chỉ sốđánh giá khả năng trả nợ nước ngoài vẫn nằm trong giới hạn an toàn, gánh nặng nợ nước ngoài chưa ở mức nghiêm trọng, các chỉ sốđánh giá cơ
cấu nợ nước ngoài vẫn cho thấy Việt Nam có cơ cấu nợ bền vững. Đến nay, Việt Nam được xếp vào nhóm nước có thu nhập trung bình thấp, có trạng thái nợ bền vững và đã gần như không được hưởng trợ giúp theo sáng kiến HIPCs.
- S2: Vấn đề quản lý nợ nước ngoài đã được Quốc hội, Chính phủ quan tâm, kiểm soát chặt chẽ. Nợ nước ngoài đã được thống nhất quản lý một cách toàn diện.
- S3: Trong một vài năm trở lại đây, khung thể chế về quản lý nợ nước ngoài
đã liên tục được đổi nhằm đáp ứng tốt hơn yêu cầu quản lý nợ quốc gia và phù hợp hơn với thực tiễn hội nhập quốc tế.
- S4: Việt Nam đã thể hiện được bản lĩnh và tính linh hoạt trong xử lý các khoản nợ, đặc biệt là với Nga và trong việc mở rộng hay thắt chặt các mối quan hệ
kinh tế quốc tế.
Trong giai đoạn vừa qua, hiệu quả quản lý nợ nước ngoài đạt được một số điểm mạnh là do:
- Nền kinh tế tăng trưởng nhanh, trong đó nổi bật là các ngành xuất khẩu, đã tạo điều kiện thuận lợi rất lớn cho Việt Nam trong quá trình thu hút nguồn vốn ODA từ các tổ chức đa phương và các nước công nghiệp phát triển. Cùng với chiến lược tăng trưởng và chủđộng hội nhập, Chính phủđã có những chính sách hiệu quả
trong việc thu hút nguồn vốn ưu đãi, mà kết quả là những cam kết hỗ trợ ngày càng tăng của các nhà tài trợ quốc tế. Những hoạt động của Chính phủ trong việc thực hiện cải cách hành chính, đặc biệt là những nỗ lực trong việc xây dựng chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo, đã khẳng định năng lực làm chủ sở
hữu và sử dụng nguồn vốn vay một cách có hiệu quả của Việt Nam.
Những biện pháp cải cách nhằm xây dựng môi trường pháp lý và thể chế phù hợp và tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển của nền kinh tế thị trường, tạo môi trường đầu tư và kinh doanh thông thoáng theo hướng mở cửa và hội nhập, khuyến khích các doanh nghiệp tư nhân và đầu tư trực tiếp của nước ngoài cũng góp phần
đáng kể trong việc xây dựng niềm tin lâu dài của cộng đồng tài trợ quốc tế đối với
đường lối đổi mới của Chính phủ Việt Nam.
Trong giai đoạn nghiên cứu, lạm phát và thâm hụt tài khoá đã được kiềm chế ở mức thấp, dự trữ ngoại tệ đã tăng đáng kể. Nền tài chính được củng cố tạo điều kiện thuận lợi để ổn định môi trường kinh tế vĩ mô, quản lý nước ngoài một cách hiệu quả và bền vững.
- Khung thể chế quản lý nợ nước ngoài đã được từng bước hoàn thiện.
Việc hoàn thiện khung thể chế về quản lý nợ nước ngoài thời gian vừa qua là một bước tiến lớn. Trong vài năm gần đây, khung thể chế về quản lý nợ nước ngoài
đã liên tục được đổi mới nhằm đáp ứng tốt hơn các yêu cầu quản lý nợ của quốc gia và phù hợp hơn với thực tiễn quốc tế.
- Năng lực cán bộđang từng bước được nâng cao
Lực lượng cán bộ quản lý nợ nước ngoài, đặc biệt các cán bộ vụ Tài chính
đối ngoại, Bộ Tài chính cũng đã được đào tạo nâng cao năng lực thông qua các khóa bồi dưỡng, các hoạt động của các dự án xây dựng năng lực quản lý nợ nước ngoài. Năng lực cán bộđược nâng cao thể hiện rất rõ trong các văn bản pháp quy có chất lượng hơn, phù hợp hơn với thông lệ quốc tế và thực tiễn hoạt động của nền kinh tế, tạo thuận lợi cho những đối tượng phải tuân thủ và những người thực thi và giám sát.
3.3.3.2. Điểm yếu (Weaknesses)
- W1: Các chỉ tiêu về giám sát và duy trì hệ thống thông tin về nợ; về khung pháp lý và chủ thể quản lý nợ vẫn chưa thực sự hiệu quả.
- W2: Các chỉ tiêu đánh giá khả năng trả nợ vẫn còn chưa thực sự cao.
- W3: Việt Nam thực sự vẫn chưa chủđộng trong vay nợ, chưa xây dựng một chiến lược vay nợ và trả nợ một cách cụ thể, hợp lý, chưa xác định rõ hiệu quả kinh tế của việc vay nợ và nhận viện trợ.
- W4: Chưa có đủ năng lực để kiểm soát chặt chẽ vốn vay và trả nợ thực tế
của khu vực tư nhân, đặc biệt là các khoản vay ngắn hạn.
- W5: Mức độ đóng góp của nợ nước ngoài tới tăng trưởng kinh tế còn chưa cao, chưa tương xứng với tốc độ tăng trưởng nợ nước ngoài
- W6: Nguồn trả nợ trực tiếp của Việt Nam là xuất khẩu được đánh giá là có tốc độ tăng trưởng tốt nhưng không bền vững, khả năng cạnh tranh của hàng xuất khẩu còn yếu, chất lượng hàng xuất khẩu còn thấp và chủ yếu là xuất khẩu các mặt hàng thô hoặc mới qua sơ chế. Dự trữ ngoại hối tăng nhanh nhưng mới chỉ đạt 8 tuần nhập khẩu, chưa đến giới hạn 12 tuần nhập khẩu theo khuyến cáo của IMF. Ngân sách nhà nước thường xuyên rơi vào trạng thái thâm hụt.
Sở dĩ, hiệu quả quản lý nợ nước ngoài của Việt Nam còn một số những hạn chế nhất định là do các nguyên nhân sau:
Thứ nhất, tốc độ tăng của các khoản nợ nước ngoài cao hơn tốc độ tăng trưởng kinh tế
Hiện nay, nợ nước ngoài vẫn ngày càng tăng, thêm vào đó các nguy cơ làm gia tăng nợ vẫn luôn tiềm ẩn, trong khi tốc độ tăng trưởng kinh tế lại không tương xứng với tốc độ gia tăng nợ, điều này dễ dẫn tới gia tăng rủi ro tài chính. Vì vậy, cần phải tìm hiểu các nguyên nhân gây ra gia tăng nợ nước ngoài, từ đó có những nghiên cứu đề xuất kiểm soát sự gia tăng nợ nước ngoài tại Việt Nam trong thời gian tới. Trong phần này, tác giả tiến hành phân tích việc gia tăng nợ nước ngoài do thâm hụt thương mại và thâm hụt ngân sách trong thời gian qua.
Nợ nước ngoài gia tăng do thâm hụt thương mại
Có thể phân tích một cách đơn giản vấn đề quan hệ giữa ngoại thương và nợ
nước ngoài này bằng mô hình “thâm hụt kép”, chênh lệch giữa đầu tư và tiết kiệm (I-S) và chênh lệch giữa xuất khẩu và nhập khẩu (M-X). Nếu thâm hụt M-X lớn hơn I-S, khi ấy cần có các khoản vay nước ngoài để bù vào khoản thiếu hụt ngoại tệ. Do vậy, dựa trên cách tiếp cận lý thuyết này, khi tình trạng nhập siêu kéo dài mà nguồn lực trong nước không đủ để bù đấp thâm hụt thì nợ nước ngoài sẽ gia tăng. Đó chính là lý do khiến quan hệ giữa ngoại thương và nợ nước ngoài thường là trọng tâm của các nước đang phát triển trong việc tìm những giải pháp để giảm gánh nặng nợ nước ngoài thông qua hệ thống thương mại đa phương. Có rất nhiều nguyên nhân gây ra thâm hụt thương mại. Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu này tác giả
tập trung phân tích thâm hụt thương mại do chênh lệch giữa đầu tư và tiết kiệm và do mất cân bằng giữa xuất khẩu và nhập khẩu.
- Thâm hụt thương mại do chênh lệch giữa đầu tư và tiết kiệm
Nếu xem xét thâm hụt thương mại là chênh lệch giữa đầu tư và tiết kiệm trong nước thì có hai vấn đề cơ bản cần xem là đầu tư và tiết kiệm. Thâm hụt thương mại là do đầu tư tăng cao trong khi mức tiết kiệm thấp.
Qua số liệu trong bảng 3.12, ta thấy những năm gần đây mức chênh lệch giữa tiết kiệm và đầu tư toàn xã hội xấp xỉ 9% GDP, đã thu hẹp so với mức 10-12% của thập niên trước đây. Tuy nhiên, mức gia tăng tiết kiệm nội địa thấp hơn mức gia
tăng đầu tư, sau khi đạt mức thặng dư không đáng kể vào 2000, 2001 thì những năm tiếp theo cán cân tiết kiệm – đầu tư liên tục bị thâm hụt.
Bảng 3.12: Tỷ lệ tiết kiệm và đầu tư giai đoạn 2000-2013 Năm Tổng tiết kiệm (%/GDP) Tổng đầu tư (%/GDP) Cán cân tiết kiệm và đầu tư (%/GDP) 2000 31,27 29,61 1,66 2001 31,40 31,17 0,23 2002 31,91 33,23 -1,32 2003 31,16 35,44 -4,29 2004 32,84 35,47 -2,62 2005 35,78 35,57 0,21 2006 35,97 36,81 -0,84 2007 34,18 43,13 -8,95 2008 29,37 39,71 -10,3 2009 28,94 38,13 -9,19 2010 30,42 38,86 -8,44 2011 27,00 39,00 -12,00 2012 31,30 33,50 -2,20 2013 30,83 32,61 -1,78
(Nguồn: tác giả tổng hợp theo nguồn [63])
- Thâm hụt thương mại do mất cân bằng giữa xuất khẩu và nhập khẩu Thâm hụt thương mại xảy ra do tình trạng nhập khẩu vượt quá mức xuất khẩu của quốc gia. Số liệu cho thấy trong 14 năm qua, thương mại hàng hoá quốc tế của Việt Nam đã tăng nhanh chóng. Cả nhập khẩu và xuất khẩu đều tăng nhanh, đó có thể là do kết quả những cải cách kinh tế mà Việt Nam đã thực hiện trong những năm 90, thể hiện qua việc ký kết các hiệp định thương mại song phương và gần nhất là việc Việt Nam gia nhập tổ chức WTO (01/11/2007) sức cạnh tranh của hàng hoá xuất khẩu tăng lên, nhu cầu nhập khẩu máy móc thiết bị
cấu hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu hay năng lực cạnh tranh yếu kém của doanh nghiệp trong nước hoặc các bất ổn các yếu tố kinh tế vĩ mô, các số liệu được thể
hiện trong bảng 3.13.
Bảng 3.13. Thâm hụt thương mại của Việt Nam giai đoạn 2000-2013
(đơn vị tính: triệu USD)
Năm Giá trị xuất khẩu Giá trị nhập khẩu Cán cân thương mại
2000 14.482,70 15.636,50 -1.153,80 2001 15.029,20 16.218,00 -1.188,80 2002 16.706,10 19.745,60 -3.039,50 2003 20.149,30 25.255,80 -5.106,50 2004 26.485,00 31.968,80 -5.483,80 2005 32.447,10 36.761,30 -4.314,20 2006 39.826,20 44.891,10 -5.064,90 2007 48.561,40 62.764,40 -14.203,00 2008 62.685,10 80.713,80 -18.028,70 2009 57.096,30 69.948,80 -12.852,50 2010 72.191,90 84.801,20 -12.609,30 2011 96.905 105.800 -8.895 2012 114.631 114.300 331 2013 132.134,10 131.275,5 858,6
(Nguồn: tác giả tổng hợp theo nguồn [63])
Nợ nước ngoài gia tăng do thâm hụt ngân sách
Thâm hụt ngân sách Nhà nước (NSNN) được hiểu một cách chung nhất là sự
vượt trội về chi tiêu so với tiền thu được trong năm tài khóa hoặc thâm hụt NSNN do sự cố ý của chính phủ tạo ra nhằm thực hiện chính sách kinh tế vĩ mô. Có nhiều cách để chính phủ bù đắp thiếu hụt ngân sách như tăng thu từ thuế, phí, lệ phí; giảm chi ngân sách; vay nợ trong nước, vay nợ nước ngoài; phát hành tiền để bù đắp chi
tiêu;... Và việc sử dụng cách thức nào, nguồn nào tùy thuộc vào điều kiện kinh tế và chính sách kinh tế tài chính trong từng thời kỳ của mỗi quốc gia.
Bảng 3.14: Thâm hụt NSNN giai đoạn 2000 – 2013
(đơn vị tính: tỷđồng)
Năm Tổng thu Tổng chi Thâm hụt GDP hTỷ lệ thâm ụt trên GDP 2000 90.749 108.961 -18.212 441.646 4,12 2001 103.888 129.773 -25.885 481.295 5,38 2002 123.860 148.208 -24.348 535.762 4,54 2003 152.274 181.183 -28.909 613.443 4,71 2004 190.928 214.176 -23.248 715.307 3,25 2005 228.287 262.697 -34.410 839.211 4,10 2006 279.472 399.402 -119.930 974.266 12,31 2007 315.915 452.766 -136.851 1.143.715 11,97 2008 430.549 561.273 -130.724 1.485.038 8,80 2009 442.340 584.695 -142.355 1.658.389 8,58 2010 588.428 788.358 -199.928 1.980.914 10,09 2011 721.804 953.118 -231.314 2.355.109 9,82 2012 740.500 850.385 -109.885 2.473.571 4,44 2013 790.800 986.200 -195.400 3.584.261 5,45
(Nguồn: tác giả tổng hợp theo nguồn [63])
Qua số liệu từ bảng 3.14 cho thấy, tình trạng thâm hụt ngân sách của Việt Nam bình quân khoảng trên 5% GDP. Thâm hụt ngân sách tính từ 2000 đến 2013 hầu như không giảm về tỷ trọng, quy mô gia tăng nhanh chóng: Năm 2000, con số
thâm hụt ngân sách là 18,2 ngàn tỷ VND tương đương tỷ lệ bội chi là 4,12% GDP và luôn giữ mức cao qua các năm [43]. Đến năm 2007 các con số này tương ứng là 136,85 ngàn tỷ VND tương đương 11,97%% GDP; năm 2009 tăng cao 142,3 ngàn tỷ VND tương đương 8,58% là do Chính phủ thực thi chính sách kích cầu khoảng 15 ngàn tỷ đồng và năm 2010 là gần 200 ngàn tỷ đồng và tỷ lệ bội chi ở mức
10,09%. Sang đến năm 2012, thâm hụt có giảm đáng kể (gần 110 tỷđồng) nhưng lại tăng trở lại trong năm 2013 (195,4 ngàn tỷđồng).
Thâm hụt ngân sách tăng cao là do Việt Nam thực hiện nhiều cam kết WTO và cam kết đa phương, song phương về giảm thuế nhập khẩu thì nguồn thu ngân sách chỉ còn trông chờ vào tăng thuế trong nước, đồng thời Chính phủ thực thi chính sách đẩy mạnh đầu tư, kích thích tiêu dùng đã làm tăng mức bội chi NSNN. Thâm hụt ngân sách triền miên ở mức độ cao trong thời gian qua đã làm cho nền kinh tế Việt Nam tăng trưởng trong thế bất cân đối gia tăng, do đó nợ Chính phủđã gia tăng.
Thứ hai, phân công trách nhiệm của các chủ thể quản lý nợ còn nhiều điểm bất hợp lý
Việt Nam hiện nay chưa có một cơ quan chuyên biệt quản lý nợ. Nhiệm vụ
quản lý nợ được giao cho nhiều cơ quan khác nhau tùy theo chức năng chuyên môn như Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước, Quỹ Hỗ trợ phát triển, nay là Ngân hàng Phát triển Việt Nam. Tuy nhiên sự phân công trách nhiệm còn mang tính phân tán và còn nhiều điểm bất hợp lý.
Thứ ba, cơ chế phối hợp của chủ thể quản lý nợ chưa được quy định cụ thể, rõ ràng
Quy trình và cơ chế phối hợp hoạt động giữa các Bộ, ngành tham gia hệ
thống quản lý nợ nước ngoài chưa được quy định rõ ràng. Khó khăn lớn nhất là trong khi mỗi cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc thực hiện một số chức năng nhất định của quản lý nợ, và để hoàn thành chức năng này đòi hỏi có sự phối hợp chặt chẽ với một hoặc nhiều các cơ quan khác, thì lại thiếu những cơ chế chính thức cụ thểđể tiến hành việc phối hợp.
Cơ cấu tổ chức quản lý nợ nước ngoài trong thời gian qua đã có những tiến bộ rõ rệt, đã có sự thống nhất quản lý toàn diện của Nhà nước, tạo điều kiện cho việc hoạch định chiến lược nợ nước ngoài, thực hiện điều phối việc quản lý nợ cũng như quá trình thực hiện thu thập những thông tin cần thiết trong quản lý nợ. Tuy
nhiên, việc phân chia nhiệm vụ, chức năng giữa các cơ quan vẫn chưa thật sự hợp lý và hiệu quả. Cụ thể như sau:
(i) Sự phân công phối hợp và cung cấp thông tin giữa các Bộ, ngành trong quản lý nợ nước ngoài chưa chặt chẽ và rõ ràng. Việc điều phối giữa các cơ quan đã diễn ra nhưng mới mang tính đơn lẻ và sự vụ[115]. Chính phủ chưa có quy chế thật sự nghiêm ngặt trong sự phân công trách nhiệm quản lý, phân bổ và theo dõi việc vay nợ, sử dụng và hoàn trả các khoản nợ nước ngoài.
(ii) Hoạt động của các Bộ, ngành trong quản lý nợ nước ngoài còn chồng chéo, chức năng quản lý nợ nước ngoài còn dàn trải. Các cơ quan này ngoài quản lý nợ còn đảm nhận nhiều chức năng khác nên dẫn đến việc quản lý nợ nước ngoài chưa được quan tâm đúng mức, chưa chuyên trách đủ và thực thi hiệu quả.
Thứ tư, việc cấp bảo lãnh nợ nước ngoài không khuyến khích người cho vay tham gia đánh giá rủi ro các dự án
Việc quản lý chặt chẽ khoản vay nợ nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh là một đảm bảo để các nghĩa vụ nợ đối với các nhà tài trợ được hoàn thành đầy đủ và
đúng hạn, tránh trường hợp Chính phủ phải trả nợ thay cho các doanh nghiệp. Tuy nhiên, xét từ góc độ trách nhiệm của các nhà tài trợ, khi cho vay tín dụng theo thông thường họ cũng phải chịu trách nhiệm phần nào về sự thất bại của dự án vay vốn. Vì