3.3.1 Bổ sung, hoàn thiện các văn bản pháp lý của địa phương về quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN
Kết quả phân tích ở chƣơng 2 cho thấy, nhóm các nhân tố có ảnh hƣởng mạnh nhất đến quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN trên địa bàn đó là Luật và các văn bản quy định của nhà nƣớc và Khả năng nguồn lực của ngân sách do vậy, đây là vấn đề đầu tiên cần có giải pháp để tăng cƣờng quản lý, hoàn thiện nhằm khắc phục các tồn tại nhƣ đã nêu, theo đó cần tập trung nghiên cứu xử lý các vấn đề sau:
- Rà soát sửa đổi, bổ sung hoàn thiện quyết định số 26/2011 ngày 29/8/2011 của UBND tỉnh quy định một số nội dung về quản lý dự án đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh, quyết định 06/2010 ngày 16/10/2010 của UBND thành phố Hà tĩnh theo tinh thần các văn bản chỉ đạo điều hành của Chính phủ, các bộ ngành trung ƣơng tạo cơ sở pháp lý đồng bộ để triển khai thực hiện quản lý vốn đầu tƣ trên địa bàn trong đó trọng tâm phải bổ sung sửa đổi các nội dung sau:
+ Các cấp có thẩm quyền chịu trách nhiệm kiểm soát chặt chẽ phạm vi, quy mô của từng dự án đầu tƣ theo đúng mục tiêu, lĩnh vực, chƣơng trình đã phê duyệt, chỉ đƣợc quyết định đầu tƣ khi đã xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối vốn ở từng cấp ngân sách. Việc xác định nguồn vốn và cân đối vốn là nội dung quan trọng, phải có trong hồ sơ dự án trƣớc khi trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. Những dự án đƣợc quyết định đầu tƣ mà không xác định rõ nguồn vốn, mức vốn thuộc ngân sách nhà nƣớc làm cho dự án thi công phải kéo dài, gây lãng phí thì ngƣời ký quyết định phải chịu trách nhiệm về những tổn thất do việc kéo dài này gây ra.
+ Từng bƣớc hƣớng tới xây dựng kế hoạch đầu tƣ trung hạn, trong khi chƣa có sửa đổi luật NSNN và chờ luật đầu tƣ công đƣợc ban hành UBND
tỉnh cần có quy định hƣớng dẫn công tác xây dựng lập kế hoạch đầu tƣ trung hạn ít nhất 2-3 năm (phù hợp thời hạn bố trí vốn cho dự án nhóm C) trình cấp có thẩm quyền phê duyệt và theo hƣớng có thể điều chỉnh sữa đổi khi phê duyệt dự toán ngân sách hàng năm theo quy định của luật NSNN hiện hành nhằm tạo điều kiện cho chủ đầu tƣ và đơn vị thi công chủ động trong tổ chức thực hiện dự án.
- Hƣớng dẫn chỉ đạo thực hiện pháp luật về hợp đồng trong hoạt động xây dựng trên địa bàn theo hƣớng quy định cụ thể trong các hợp đồng liên quan đến hoạt động xây dựng cơ bản cần có các chế tài khuyến khích, thƣởng xứng đáng cho các hoạt động làm tăng lợi ích, hiệu quả đầu tƣ của các bên tham gia hợp đồng và thực hiện xử phạt nghiêm minh các sai phạm, sai sót gây hậu quả thiệt hại thất thoát lãng phí vốn cũng nhƣ làm giảm hiệu quả đầu tƣ của dự án. Cần thực hiện hồi tố trách nhiệm đặc biệt là trách nhiệm về kinh tế của các chủ thể tham gia quản lý thực hiện công tác đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN khi phát hiện các sai phạm, thiết sót sau các hoạt động thanh tra, kiểm tra, kiểm toán của cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền.
- Hoàn thiện cơ chế thúc đẩy hình thức hợp tác công tƣ (PPP) trên địa bàn. Trên cơ sở các phƣơng thức hợp đồng theo hình thức BOT, BT, BTO đã đƣợc quy định trong luật đầu tƣ 2005 và triển khai trên thực tế; Quy chế thí điểm đầu tƣ theo hình thức đối tác công tƣ (PPP) theo quyết định số 71/2010 của Thủ tƣớng chính phủ, tỉnh Hà Tĩnh đã triển khai một số dự án đầu tƣ theo hình thức PPP trên địa bàn điển hình là dự án Hệ thống cấp nƣớc cho khu kinh tế Vũng áng với tổng mức đầu tƣ gần 4.500 tỷ đồng, UBND tỉnh cần nhanh chóng hoàn thiện thể chế hóa hình thức đầu tƣ này nhằm tạo ra một kênh huy động vốn mới nhiều tiềm năng trong điều kiện nguồn vốn đầu tƣ từ NSNN ngày càng hạn hẹp, cũng nhƣ nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tƣ để thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn.
- Hoàn thiện cơ chế thuê tổ chức quản lý dự án đầu tƣ XDCB bằng nguồn NSNN. Trừ một số dự án đơn giản, nhỏ lẽ cần nghiên cứu ban hành cơ chế bắt buộc phải thuê tƣ vấn quản lý điều hành dự án. Với hình thức là một tổ chức chuyên nghiệp, độc lập, làm thuê cho chủ đầu tƣ thông qua hợp đồng kinh tế. Hình thức chủ đầu tƣ trực tiếp quản lý dự án và chủ đầu tƣ thuê tổ chức tƣ vấn quản lý dự án đã đƣợc quy định trong Luật đầu tƣ và các văn bản hƣớng dẫn của Chính phủ, bộ ngành trung ƣơng. Tuy nhiên, hiện nay hầu hết các chủ đầu tƣ các dự án từ nguồn vốn NSNN trên địa bàn thƣờng chỉ chọn hình thức tự quản lý dự án và giao nhiệm vụ này cho ban quản lý dự án do chủ đầu tƣ tự lập hoặc cấp quyết định đầu tƣ lập, mối quan hệ triển khai công việc chỉ là mối quan hệ phối hợp công tác chắc chắn sẽ không hiệu quả, không chuyên nghiệp bằng mối quan hệ trên cơ sở hợp đồng kinh tế nhƣ khi triển khai hình thức thuê tƣ vấn quản lý dự án. Mặt khác, triển khai thuê tƣ vấn quản lý dự án sẽ phù hợp hơn với nền kinh tế theo cơ chế thị trƣờng có sự quản lý của Nhà nƣớc mà chúng ta đang thực hiện và chắc chắn nó sẽ tiết kiệm hơn, đỡ thất thoát lãng phí hơn, dễ quản lý hơn so với việc thành lập một ban quản lý dự án với biên chế tổ chức bộ máy (với rất nhiều tồn tại bất cập của bộ máy cán bộ công chức nhƣ hiện nay) và ngân sách để duy trì hoạt động cho bộ máy đó.
3.3.2 Khắc phục tồn tại hạn chế trong các khâu của nội dung quản
lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN
3.3.2.1 Về lập và phân bổ kế hoạch vốn đầu tư
Lập kế hoạch vốn đầu tƣ XDCB phải bám sát đƣợc mục tiêu, định hƣớng phát triển kinh tế xã hội theo từng thời kỳ. Trƣớc hết cần đẩy nhanh tiến độ hoàn thành dự án Điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng thành phố Hà tĩnh và vùng phụ cận giai đoạn đến năm 2030, tầm nhìn 2050 do tƣ vấn AREP Ville của nƣớc Cộng hòa Pháp thực hiện, phải xây dựng đƣợc quy hoạch phát
triển kinh tế xã hội thành phố Hà Tĩnh xứng tầm với yêu cầu nhiệm vụ là trung tâm hành chính, kinh tế, văn hóa, xã hội của của tỉnh Hà Tĩnh và có cơ chế quản lý quy hoạch thật chặt chẽ. Công tác quy hoạch phải đi trƣớc một bƣớc để làm cơ sở cho kế hoạch đầu tƣ trung và dài hạn.
Chính phủ đã xây dựng và ban hành kế hoạch đầu tƣ trung hạn của Trung ƣơng và mức vốn bổ sung có mục tiêu cho các địa phƣơng và chỉ đạo các địa phƣơng thực hiện việc bố trí vốn từ ngân sách nhà nƣớc và vốn trái phiếu chính phủ phải đƣợc lập theo kế hoạch đầu tƣ 5 năm phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và đƣợc phân khai ra kế hoạch đầu tƣ từng năm. Vì vậy, kể cả trƣớc mắt và lâu dài chính quyền địa phƣơng phải nhanh chóng nghiên cứu xây dựng phƣơng án lập và phân bổ ngân sách địa phƣơng theo khung chi tiêu trung hạn hƣớng vào kết quả đầu ra nhằm gắn kết chính sách, kế hoạch với ngân sách. Khi khung chi tiêu trung hạn đƣợc xây dựng sẽ làm cho các nhà quản lý có đƣợc tầm nhìn trung hạn về nguồn lực tài chính từ đó đảm bảo đƣợc yêu cầu kỷ luật tài khóa tổng thể, đảm bảo hiệu quả phân bổ, xác định rõ ƣu tiên, tránh dàn trải, đảm bảo nguồn lực dành cho những vấn đề theo chốt hàng năm.
Trên cơ sở kế hoạch đầu tƣ trung và dài hạn lập danh mục thứ tự ƣu tiên đầu tƣ để triển khai công tác chuẩn bị đầu tƣ làm căn cứ bố trí vốn kế hoạch đầu tƣ hàng năm. Vì vậy cần bố trí vốn ngân sách nhà nƣớc cho công tác chuẩn bị đầu tƣ. Chỉ bố trí kế hoạch đầu tƣ khi đã xác định chắc chắn khả năng nguồn vốn và chỉ đƣa vào kế hoạch đầu tƣ các dự án đã đủ thủ tục đầu tƣ theo quy định.
Trong giai đoạn trƣớc mắt năm 2014, 2015 chính quyền các cấp trên địa bàn cần tập trung nguồn lực bố trí kế hoạch vốn đầu tƣ xử lý dứt điểm các khoản nợ đọng vốn đầu tƣ XDCB đã có khối lƣợng hoàn thành, hoặc gần hoàn thành để đẩy nhanh việc bàn giao đƣa công trình vào sử dụng phát huy
hiệu quả đầu tƣ. Tuyệt đối không khởi công mới các dự án khi chƣa xác định đƣợc nguồn vốn, không để tình trạng nợ đọng vốn đầu tƣ XDCB lớn và tiếp tục kéo dài.
3.3.2.2 Về quản lý thanh toán vốn đầu tư
Quy định về quản lý tạm ứng, thanh toán thu hồi tạm ứng vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn ngân sách nhà nƣớc đƣợc thực hiện theo các quy định của Chính phủ và các thông tƣ hƣớng dẫn chỉ đạo của Bộ Tài chính theo từng thời kỳ. Giai đoạn từ năm 2008 thực hiện Nghị định số 99/2007 của Chính phủ mức vốn tạm ứng chỉ khống chế tỷ lệ tối thiểu theo giá trị hợp đồng không khống chế tỷ lệ tối đa do đó lƣợng vốn tạm ứng là rất lớn; Từ tháng 7-2010, Chính phủ ban hành Nghị định số 48/NĐ-CP, qua đó đã khống chế mức tạm ứng tối đa là 50% giá trị hợp đồng và thu hồi tạm ứng kết thúc khi thanh toán khối lƣợng hoàn thành đạt 80% giá trị hợp đồng, nhƣng số dƣ tạm ứng hàng năm vẫn còn rất lớn; từ năm ngân sách 2012 Thủ tƣớng Chính phủ có Chỉ thị số 1792/CT-TTg theo đó quy định mức tạm ứng cho dự án tối đa 30% kế hoạch vốn đƣợc giao trong năm, quy định này góp phần giảm đáng kể tỷ lệ tạm ứng trong giải ngân vốn đầu tƣ XDCB.
Để xử lý tồn đọng trong quản lý tạm ứng vốn và thu hồi tạm ứng vốn đầu tƣ XDCB từ ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn dẫn đến số dƣ tạm ứng cao cần thực hiện ngay kế hoạch ba bƣớc nhƣ sau:
Thứ nhất, cơ quan Kho bạc nhà nƣớc phải thống kê phân loại số dƣ tạm ứng theo tính chất từng loại tạm ứng (VD tạm ứng đền bù giải phóng mặt bằng, tạm ứng xây lắp, tạm ứng tƣ vấn, tạm ứng quản lý dự án, tạm ứng chuẩn bị đầu tƣ .v.v..); phân loại theo đơn vị chủ đầu tƣ, ban quản lý dự án để xác định xem ban quản lý nào đang có số dƣ tạm ứng cao và kéo dài; phân loại theo đơn vị nhận thầu để biết đƣợc những doanh nghiệp nào có nhiều hợp
đồng có số dƣ tạm ứng cao, kéo dài mà chƣa thực hiện thanh toán, hoặc sử dụng vốn không đúng mục đích…
Thứ hai, trên cơ sở phân loại các khoản tạm ứng sẽ phân tích xác định đƣợc nguyên nhân số vốn tạm ứng chƣa đƣợc thu hồi từ đó có biện pháp đôn đốc, phối hợp đề nghị các chủ đầu tƣ, nhà thầu làm thủ tục nghiệm thu thanh toán hoàn tạm ứng hoặc phối hợp thu hồi số vốn đã tạm ứng chƣa sử dụng hoặc sử dụng không đúng mục đích.
Thứ ba, đề xuất chế tài xử lý các vi phạm về tạm ứng vốn và sử dụng vốn tạm ứng không đúng quy định của các chủ thể tham quản lý và sử dụng vốn đầu tƣ XDCB từ ngân sách nhà nƣớc.
Trƣớc mắt để tăng cƣờng quản lý tạm ứng, thu hồi tạm ứng và thanh toán vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN, đề nghị UBND tỉnh Hà tĩnh ban hành chỉ thị chỉ đạo các đơn vị liên quan thực hiện một số nội dung nhƣ sau:
- Chỉ đạo các Chủ đầu tƣ, các Ban quản lý dự án: Tập trung mọi nguồn lực để triển khai hoàn thành dứt điểm công tác giải phóng mặt bằng. Phải hoàn thành công tác giải phóng mặt bằng, tái định cƣ mới ký kết hợp đồng xây lắp và thi công (ngoại trừ các công trình theo tuyến, dự án sử dụng đất quy mô lớn). Hồ sơ mời thầu và ký kết hợp đồng phải chặt chẽ, hợp lý, rõ ràng về tiến độ, tránh tình trạng nhà thầu lợi dụng nguyên nhân ảnh hƣởng của thời tiết để xin và xem xét điều chỉnh thời gian thực hiện hợp đồng, cụ thể về cơ chế tạm ứng, sử dụng vốn ứng và thanh toán vốn ứng...
Thƣờng xuyên chỉ đạo, đôn đốc các nhà thầu tập trung nhân lực, máy móc, thiết bị để đẩy nhanh tiến độ thi công công trình, lập thủ tục nghiệm thu và giải ngân vốn đầu tƣ, ƣu tiên cho việc hoàn ứng tạm ứng (nếu có), tránh tình trạng phát sinh khối lƣợng và kéo dài thời gian thi công, dẫn đến điều chỉnh tăng tổng mức đầu tƣ, mất khả năng cân đối từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc; kiên quyết không điều chỉnh tổng mức đầu tƣ và gia hạn thời gian
thi công đối với công trình chậm tiến độ mà nguyên nhân do nhà thầu không thực hiện đúng cam kết, do chủ đầu tƣ không giải phóng mặt bằng hoặc các trƣờng hợp điều chỉnh tăng khối lƣợng chƣa đƣợc cấp có thẩm quyền đồng ý. Trƣờng hợp nhà thầu không đủ năng lực thi công, vi phạm hợp đồng, chủ đầu tƣ báo cáo cấp thẩm quyền xem xét xử lý, lựa chọn nhà thầu khác có năng lực tiếp tục thực hiện, không làm ảnh hƣởng đến tiến độ thực hiện dự án.
Đối với Chủ đầu tƣ, các Ban quản lý dự án có số dự nợ tạm ứng lớn: Khẩn trƣơng đôn đốc nhà thầu thi công, nghiệm thu khối lƣợng để thu hồi tạm ứng; xem đây là nhiệm vụ trọng tâm trong việc quản lý đầu tƣ xây dựng. Cần nâng cao vai trò, trách nhiệm và có các biện pháp cụ thể trong việc thu hồi nợ tạm ứng ngân sách nhà nƣớc, cũng nhƣ việc xử lý đối với nhà thầu không thực hiện đúng cam kết và không có khả năng thực hiện hợp đồng.
- Kho bạc nhà nƣớc đôn đốc các chủ đầu tƣ lập hồ sơ thủ tục thanh toán các khoản vốn tạm ứng theo quy định; phối hợp với các cơ quan tổng hợp tham mƣu UBND tỉnh về các biện pháp chế tài đối với các chủ đầu tƣ, Ban quản lý dự án không đảm bảo việc thu hồi tạm ứng theo quy định, thƣờng xuyên báo cáo danh mục các chủ đầu tƣ, các dự án còn số dƣ tạm ứng lớn (bao gồm cả các trƣờng hợp chƣa quá hạn thu hồi) để kịp thời xử lý.
Hƣớng dẫn chủ đầu tƣ ràng buộc các quy định về thu hồi tạm ứng (thời hạn, phân kỳ, tỷ lệ) khi ký kết hợp đồng với các nhà thầu đảm bảo đúng quy định, tránh trƣờng hợp thất thoát vốn, để nhà thầu chiếm dụng vốn.
- Đối với các chủ đầu tƣ có số dƣ tạm ứng lớn, kéo dài qua các năm, tồn tại phát sinh nhiều dự án đƣợc giao quản lý mà do nguyên nhân chủ quan của đơn vị cần tổ chức lại bộ máy quản lý hoặc không giao nhiệm vụ mới để tập trung xử lý các tồn tại.
- Đối với các dự án chậm tiến độ, dừng thi công do lỗi chủ quan của các nhà thầu: Yêu cầu Ngân hàng thực hiện bảo lãnh có trách nhiệm hoàn ứng
cho ngân sách nhà nƣớc; Không điều chỉnh đơn giá và thực hiện phạt chậm tiến độ theo hợp đồng ký kết; Tính lãi đối với các khoản tạm ứng tƣơng ứng với thời hạn trễ thời gian thu hồi theo quy định.
- Đối với nhà thầu có từ 3 dự án phải dừng thi công trở lên trên địa bàn mà do lỗi chủ quan của nhà thầu: Đề xuất xử lý không cho tham gia dự thầu các công trình, dự án trên địa bàn tỉnh và cập nhật danh sách định kỳ hàng