2.1.2.1 Bối cảnh ra đời
Giai đoạn 2011 Ờ 2013 là giai đoạn khó khăn của hoạt động đầu tƣ công. Theo Tổng cục Thống kê, vốn đầu tƣ công trong năm 2011 đạt 341555 tỷ đồng, cao hơn so với năm 2010 là 25.270 tỷ đồng. Tuy nhiên, xét về tỷ trọng trong cơ cấu tổng đầu tƣ toàn xã hội thì đầu tƣ công năm 2011 đã giảm 1,1% từ 38,1 (2010) xuống 37% (2011). So sách với giai đoạn 2006 Ờ 2010, tỷ trọng đầu tƣ công giảm nhƣ là một xu thế, giảm hơn 8% trong vòng 6 năm (năm 2009 tỷ trọng đầu tƣ công tăng lên mức 40% sau khi giảm còn 33% trƣớc đó nhờ vào gói kắch cầu của Chắnh phủ). Hoạt động đầu tƣ công chịu ảnh hƣởng từ những tác động của khủng hoảng tài chắnh thế giới cũng nhƣ những hệ quả của sự buông lỏng quản lý hoạt động đầu tƣ công trƣớc đây.
44
Khủng hoảng tài chắnh thế giới tác động xấu đến tình hình tài chắnh của nhiều quốc gia, trong đó có những quốc gia thƣờng xuyên cung cấp các nguồn vốn FDI, ODA lớn cho Việt Nam nhƣ Nhật Bản, Hàn Quốc, Ầ Điều này trực tiếp làm giảm nguồn vốn đầu tƣ đổ vào Việt Nam. Bên cạnh đó, sau khi hoàn thành Chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội 2001 Ờ 2010, Việt Nam đã bƣớc vào nhóm các quốc gia có mức thu nhập trung bình. Kết quả đạt đƣợc là một thành công của Việt Nam nhƣng cũng đồng nghĩa với việc các nguồn vốn nƣớc ngoài hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội sẽ bị cắt giảm hoặc điều kiện nhận vốn hỗ trợ sẽ trở nên ngặt nghèo hơn trong khi đây là một trong những nguồn vốn quan trọng để phát triển kinh tế.
Giai đoạn 2011 Ờ 2013 còn là giai đoạn ảm đạm của toàn bộ nền kinh tế. Hoạt động sản xuất gặp khó khăn do các ngân hàng xiết chặt cơ chế cho vay. Nhiều doanh nghiệp không tiếp cận đƣợc nguồn vốn phải chấp nhận sản xuất cầm chừng, không thể mở rộng quy mô sản xuất trong khi một số doanh nghiệp không thể duy trì hoạt động kinh doanh, chấp nhận phá sản. Tắnh riêng trong năm 2012, cả nƣớc chỉ còn 312000 doanh nghiệp còn hoạt động trên tổng số 694000 doanh nghiệp. Điều này đồng nghĩa với việc Nhà nƣớc đã mất đi một nguồn thu rất lớn từ thuế. Ngoài ra, thị trƣờng bất động sản Ộđóng băngỢ cũng giữ lại một nguồn vốn lớn của Nhà nƣớc phục vụ cho đầu tƣ phát triển. Đáng lƣu ý là nợ công của Chắnh phủ trong giai đoạn này cũng tăng lên, tốc độ khoảng 0,3% mỗi năm, một phần để đáp ứng nhu cầu đầu tƣ công khi mà nguồn thu ngân sách Nhà nƣớc và nguồn vốn hỗ trợ không dồi dào nhƣ trƣớc. Tốc độ tăng không cao nhƣng tỷ lệ nợ công trên GDP lại khá cao: năm 2011, con số này là 55,4% trong khi 2012 là 55,7% và có xu hƣớng tiếp tục tăng. Mặc dù nợ công Việt Nam đƣợc nhiều cơ quan khẳng định vẫn nằm trong giới hạn cho phép nhƣng tình hình nợ công vẫn đáng lo ngại bởi cách tắnh nợ công của Việt Nam có nhiều điểm khác với cách tắnh của quốc tế.
Trƣớc tình hình đó, nhu cầu hoàn thiện chắnh sách đầu tƣ công càng trở nên cấp thiết, không chỉ giải quyết sự thiếu hiệu quả của hoạt động đầu tƣ công mà còn tạo điều kiện để Chắnh phủ sử dụng vốn Nhà nƣớc cho các mục tiêu phát triển khác.
45
Nội dung quan trọng nhất của chắnh sách đầu tƣ công trong giai đoạn 2011 Ờ 2013 là về Chỉ thị 1792/CT-TTg ban hành ngày 15 tháng 10 năm 2011 về tăng cƣờng quản lý đầu tƣ từ vốn ngân sách nhà nƣớc và vốn trái phiếu Chắnh phủ. Cụ thể nhƣ sau:
Về nguyên tắc quản lý và phân cấp đầu tƣ từ vốn ngân sách nhà nƣớc và vốn trái phiếu Chắnh phủ chỉ thị 1792 đã quy định một số nội dung chắnh nhƣ sau:
-Việc xây dựng các quy hoạch, kế hoạch, chýõng trình và dự án đầu tý từ vốn ngân sách nhà nýớc và vốn trái phiếu Chắnh phủ phải bám sát mục tiêu và định hýớng Chiến lýợc phát triển kinh tế - xã hội 10 nãm 2011 - 2020 và Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 nãm 2011 - 2015 của cả nýớc và của các ngành, các địa phýõng.
- Từng býớc điều chỉnh cõ cấu đầu tý theo hýớng giảm dần đầu tý công. Tãng cýờng các biện pháp huy động các nguồn vốn của các thành phần kinh tế trong và ngoài nýớc để đầu tý vào các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội có khả nãng thu hồi vốn.
- Trong khi chýa sửa đổi phân cấp quản lý đầu tý, các Bộ, ngành, địa phýõng phải tuân thủ đúng quy chế hiện hành về quyền quyết định phê duyệt dự án đầu tý (kể cả dự án mới và dự án điều chỉnh quyết định đầu tý), đồng thời thực hiện thêm một số nguyên tắc sau đây:
- Các cấp có thẩm quyền chịu trách nhiệm kiểm soát chặt chẽ phạm vi, quy mô của từng dự án đầu tý theo đúng mục tiêu, lĩnh vực, chýõng trình đã phê duyệt, chỉ đýợc quyết định đầu tý khi đã xác định rõ nguồn vốn và khả nãng cân đối vốn ở từng cấp ngân sách. Việc xác định nguồn vốn và cân đối vốn là nội dung quan trọng, phải có trong hồ sõ dự án trýớc khi trình cấp có thẩm quyền phê duyệt.
- Bộ Kế hoạch và Đầu tý chủ trì phối hợp với Bộ Tài chắnh thẩm định nguồn vốn và tổng mức vốn của các dự án đầu tý thuộc thẩm quyền của Thủ týớng Chắnh phủ; các dự án sử dụng vốn ngân sách trung ýõng bổ sung có mục tiêu cho địa phýõng; vốn trái phiếu Chắnh phủ.
- Cãn cứ các quy định tại Chỉ thị này và mức vốn, Lĩnh vực đầu tý đýợc ngân sách trung ýõng giao, các Bộ, ngành, địa phýõng quyết định đầu tý dự án theo thẩm quyền.
46
Trong vòng 10 ngày, kể từ ngày ban hành quyết định đầu tý các Bộ, ngành, địa phýõng phải gửi báo cáo đến Bộ Kế hoạch và Đầu tý, Bộ Tài chắnh để các cõ quan này xem xét, giám sát.
Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận đýợc quyết định đầu tý của các Bộ, ngành, địa phýõng gửi đến và trong quá trình kiểm tra việc thực hiện dự án của các Bộ, ngành, địa phýõng, nếu phát hiện quyết định đầu tý dự án hoặc việc triển khai thực hiện dự án đầu tý chýa tuân thủ đúng các quy định tại Chỉ thị này thì Bộ Kế hoạch và Đầu tý, Bộ Tài chắnh có ý kiến chắnh thức để các Bộ, ngành, địa phýõng xem xét, điều chỉnh, sửa đổi. Trýờng hợp các Bộ, ngành, địa phýõng không điều chỉnh, sửa đổi thì Bộ Kế hoạch và Đầu tý, Bộ Tài chắnh báo cáo, kiến nghị Thủ týớng Chắnh phủ biện pháp xử lý.
Đối với các dự án đã phê duyệt mà trýớc ngày 25 tháng 10 nãm 2011 chýa khởi công thì phải rà soát lại và thực hiện nhý quy định tại điểm này.
- Những dự án đýợc quyết định đầu tý mà không xác định rõ nguồn vốn, mức vốn thuộc ngân sách nhà nýớc; vốn trái phiếu Chắnh phủ, làm cho dự án thi công phải kéo dài, gây lãng phắ thì ngýời ký quyết định phải chịu trách nhiệm về những tổn thất do việc kéo dài này gây ra.
- Tất cả các dự án đã đýợc quyết định đầu tý phải thực hiện theo mức vốn kế hoạch đýợc giao để không gây nên nợ đọng xây dựng cõ bản; mọi trýờng hợp bổ sung vốn, điều chuyển trong nội bộ vốn ngành, lĩnh vực chỉ đýợc thực hiện khi cõ quan có thẩm quyền giao vốn chấp thuận. Các Bộ, ngành, địa phýõng tự cân đối các nguồn vốn để xử lý nợ đọng xây dựng cõ bản thuộc phạm vi trách nhiệm và thẩm quyền.
- Việc cấp phát và ứng chi vốn ngân sách nhà nýớc và vốn trái phiếu Chắnh phủ từ Kho bạc Nhà nýớc cho các dự án đầu tý (trong kế hoạch) phải theo khối lýợng thực hiện. Đối với dự án chýa có khối lýợng thực hiện, việc tạm ứng vốn tối đa là 30% của tổng mức kế hoạch vốn đýợc giao hàng nãm. Việc cấp phát và ứng chi tiếp chỉ thực hiện sau khi thanh toán khối lýợng hoàn thành. Bộ Tài chắnh, Bộ Kế hoạch và Đầu tý thực hiện và giám sát thực hiện theo đúng quy định này.
47
- Việc bố trắ vốn từ ngân sách nhà nýớc và vốn trái phiếu Chắnh phủ phải đýợc lập theo kế hoạch đầu tý 5 nãm phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và đýợc phân khai ra kế hoạch đầu tý từng nãm. Riêng kế hoạch vốn đầu tý của giai đoạn 2011 - 2015 thì lập kế hoạch đầu tý hàng nãm cho nãm 2011, 2012 và kế hoạch đầu tý 3 nãm (2013 - 2015). Việc xây dựng kế hoạch đầu tý vốn ngân sách nhà nýớc và vốn trái phiếu Chắnh phủ nãm 2012 phải tắnh đến cân đối chung của cả giai đoạn 2011 - 2015. Bộ Kế hoạch và Đầu tý chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành liên quan xây dựng kế hoạch đầu tý 3 nãm (2013 - 2015 ) trình Thủ týớng Chắnh phủ trong quý III nãm 2012; trong đó dự kiến về khả nãng nguồn vốn và cân đối vốn theo ngành, lĩnh vực; mức vốn bổ sung có mục tiêu của 3 nãm (có chia ra từng nãm) để các Bộ, ngành và địa phýõng chủ động xây dựng và triển khai thực hiện đầu tý.
Về bố trắ vốn và tổng hợp giao kế hoạch vốn đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc kế hoạch năm 2012 đối với dự án đầu tý từ ngân sách nhà nýớc, bao gồm: Vốn đầu tý của các Bộ, ngành, địa phýõng và vốn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ýõng cho địa phýõng:
a) Rà soát, lập các danh mục dự án chuyển tiếp đang đýợc đầu tý từ ngân sách nhà nýớc.Các dự án thuộc đối týợng rà soát phải là các dự án đang đýợc đầu tý từ ngân sách nhà nýớc, nãm trong kế hoạch đầu tý đã đýợc duyệt, đýợc Thủ týớng Chắnh phủ cho phép đầu tý hoặc trong các chýõng trình, dự án đã đýợc Thủ týớng Chắnh phủ phê duyệt.
Các Bộ, ngành, địa phýõng tổ chức rà soát, lập các danh mục dự án đang đầu tý bằng nguồn vốn ngân sách trung ýõng, gồm: Danh mục dự án đã hoàn thành và đã bàn giao đýa vào sử dụng trýớc ngày 31 tháng 12 nãm 2011 nhýng chýa bố trắ đủ vốn; Danh mục dự án dự kiến hoàn thành nãm 2012; Danh mục dự án đang đýợc đầu tý từ vốn ngân sách trung ýõng nhýng không đủ nguồn vốn để bố trắ.
b) Việc bố trắ vốn thực hiện theo thứ tự ýu tiên nhý sau:
- Tập trung bố trắ vốn cho các dự án đã hoàn thành và đã bàn giao, đýa vào sử dụng trýớc ngày 31 tháng 12 nãm 2011 nhýng chýa bố trắ đủ vốn.
48
- Ýu tiên bố trắ vốn cho các dự án dự kiến cần phải hoàn thành nãm 2012 (theo tiến độ trong quyết định đầu tý, khả nãng cân đối vốn và khả nãng thực hiện trong nãm 2012) và vốn đối ứng cho các dự án ODA theo tiến độ thực hiện dự án.
- Số vốn còn lại (nếu có) bố trắ cho một số dự án đang thực hiện hoặc dự án mới nhýng phải hạn chế tối đa. Dự án mới phải là dự án thực sự cấp bách, có quyết định đầu tý thiết kế cõ sở, tổng dự toán đýợc duyệt trýớc ngày 25 tháng 10 nãm 2011. Đối với các dự án khởi công mới, các Bộ, ngành, địa phýõng gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tý rà soát, trình Thủ týớng Chắnh phủ theo nguyên tắc: Việc bố trắ vốn cho dự án mới nãm 2012 phải bảo đảm tổng số vốn bố trắ cho từng dự án (gồm vốn ngân sách trung ýõng, vốn ngân sách địa phýõng và các nguồn vốn hợp pháp khác) tối thiểu bằng 15% đối với dự án nhóm A; 20% đối với dự án nhóm B; 35% đối với dự án nhóm C so với tổng vốn đầu tý đýợc duyệt; dự án nhóm B phải hoàn thành trong 5 nãm, dự án nhóm C phải hoàn thành trong 3 nãm.
- Đối với các dự án đang đýợc đầu tý từ vốn ngân sách nhà nýớc nhýng không bố trắ đýợc vốn kế hoạch nãm 2012 sẽ phân loại và xử lý nhý sau:
+ Nhóm 1: Đối với các dự án có khả nãng chuyển đổi sang các hình thức đầu tý khác.
Các Bộ, ngành, địa phýõng tiến hành đánh giá, phân tắch và lập danh mục các dự án có khả nãng chuyển đổi sang các hình thức đầu tý khác nhý: BOT, BT, PPP,... bao gồm: các dự án có thể thu phắ để hoàn vốn đầu tý; các dự án có thể thanh toán bằng quyền sử dụng đất; các dự án có thể bán hoặc chuyển nhýợng cho các nhà đầu tý trong và ngoài nýớc. Việc chuyển đổi hình thức đầu tý các dự án đang đýợc đầu tý từ vốn ngân sách nhà nýớc nhýng không đủ nguồn vốn bố trắ tiếp phải có chýõng trình, kế hoạch tổ chức kêu gọi các nhà đầu tý trong và ngoài nýớc đầu tý vào từng dự án cụ thể. Bộ Kế hoạch và Đầu tý có trách nhiệm hýớng dẫn các thủ tục chuyển đổi theo hýớng: Nhà nýớc rút toàn bộ vốn đã đầu tý vào dự án; Nhà nýớc góp phần vốn đã đầu tý cùng doanh nghiệp để tiếp tục đầu tý dự án và cùng khai thác; Nhà nýớc chuyển toàn bộ vốn đã đầu tý vào dự án cho chủ đầu tý mới.
49
+ Nhóm 2: Đối với các dự án không thể chuyển đổi đýợc sang các hình thức đầu tý khác các Bộ, ngành, địa phýõng chủ động huy động các nguồn vốn hợp pháp khác để thực hiện. Trýờng hợp không có nguồn vốn hợp pháp khác thì phải tạm dừng thực hiện nãm 2012.
Đối với phần vốn cân đối ngân sách của địa phýõng, vốn xổ số kiến thiết và các nguồn vốn có tắnh chất ngân sách nhà nýớc khác
Cãn cứ nghị quyết của Quốc hội, quyết định của Thủ týớng Chắnh phủ về dự toán ngân sách nhà nýớc và kế hoạch đầu tý phát triển, Thủ týớng Chắnh phủ giao Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ýõng cãn cứ các nguyên tắc nêu trên và hýớng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tý quy định cụ thể nguyên tắc rà soát, lập danh mục dự án và bố trắ vốn theo thứ tự ýu tiên trong kế hoạch nãm 2012; chỉ đạo rà soát, tổng hợp phýõng án phân bổ vốn trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định; chịu trách nhiệm về kết quả rà soát và phýõng án bố trắ vốn theo đúng các nguyên tắc nêu trên, bảo đảm bố trắ vốn tập trung và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tý từ ngân sách nhà nýớc.
Về bố trắ vốn tổng hợp giao kế hoạch vốn trái phiếu Chắnh phủ 5 năm 2011 Ờ 2015, theo ýớc tắnh sõ bộ trong 4 nãm 2012 - 2015, vốn trái phiếu Chắnh phủ chỉ đáp ứng đýợc khoảng 36% nhu cầu vốn của các dự án trong danh mục đã đýợc Uỷ ban Thýờng vụ Quốc hội phê duyệt. Để đảm bảo cân đối và sử dụng có hiệu quả vốn trái phiếu Chắnh phủ phải thực hiện nghiêm túc chủ trýõng không bổ sung thêm dự án mới, đồng thời triển khai việc rà soát, sắp xếp các dự án đã có trong danh mục sử dụng vốn trái phiếu Chắnh phủ và phân bổ vốn trái phiếu Chắnh phủ 5 nãm 2011 - 2015 và kế hoạch nãm 2012 theo các nguyên tắc sau:
a. Rà soát và lập danh mục các dự án đang đýợc đầu tý từ vốn trái phiếu Chắnh phủ, gồm: Các dự án ghi trong Nghị quyết số 881/NQ-UBTVQH12 ngày 04 tháng 01 nãm 2010 của Uỷ ban Thýờng vụ Quốc hội và các dự án bổ sung thêm trong Quyết định số 184/QĐ-TTg ngày 28 tháng 01 nãm 2011 của Thủ týớng Chắnh phủ về việc giao kế hoạch vốn trái phiếu Chắnh phủ nãm 2011.
50
Các Bộ, ngành, địa phýõng tổ chức rà soát và lập danh mục các dự án đang đýợc