được tăng cường phù hợp với tình hình thực tế.
Luật quản lý thuế ra đời, hệ thống thanh tra, kiểm tra thuế có sự tách biệt giữa các phòng thực hiện chức năng thanh tra thuế và kiểm tra thuế. Nhiệm vụ kiểm tra được tiến hành tại cơ quan thuế và/hoặc tiến hành tại trụ sở người nộp thuế. Nhiệm vụ thanh tra thuế được tiến hành tại trụ sở người nộp thuế. Theo đó, Bộ Tài chính và Tổng cục thuế quy định chức năng nhiệm vụ cho Thanh tra Tổng cục Thuế và Cục thuế địa phương thực hiện cả hai nhiệm vụ Thanh tra và Kiểm tra người nộp thuế; đối với Chi cục thuế chỉ thực hiện nhiệm vụ Kiểm tra người nộp thuế, sắp tới sẽ tiếp tục thực hiện công tác thanh tra tại Chi cục thuế. Các chức năng nhiệm vụ này được quy định tại Quyết định số 115/2009/QĐ-TTg ngày 28/9/2009 của Thủ tướng Chính phủ về việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Thuế trực thuộc Bộ Tài chính; Quyết định Quyết định số 109/2010/QĐ-BTC ngày 14/1/2010 của Bộ trưởng Bộ Tài chính quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thanh tra Tổng cục Thuế; Quyết định số 502/QĐ-TCT ngày 29/3/2010 của Tổng cục Thuế quy định chức năng, nhiệm vụ của các phòng thuộc Tổng cục thuế; Quyết định số 504/QĐ-TCT ngày 29/3/2010 của Tổng Cục Thuế quy định nhiệm vụ của các đội thuộc Chi Cục Thuế.
2.2. Tình hình thực hiện cơ chế thanh tra thuế của Tổng cục Thuế đối với doanh nghiệp
2.2.1. Hiện trạng văn bản chính sách về cơ chế thanh tra thuế của Tổng cục thuế cục thuế
Ngành thuế nước ta hiện nay đang tồn tại hiện tượng quá nhiều văn bản chồng chéo, không thống nhất gây khó khăn cho Người nộp thuế và Cơ quan thuế. Nội dung các sắc thuế còn nhiều phức tạp, thiếu tính rõ ràng, còn lẫn lộn trong các chức năng của từng sắc thuế, hệ thống chính sách thuế còn lồng ghép nhiều chính sách xã hội, diện miễn giảm thuế còn quá rộng, quy định quá nhiều mức và quá phức tạp dẫn đến việc khó thực hiện hoặc không đảm bảo công bằng giữa các đối tượng nộp thuế, dễ nảy sinh tiêu cực trong công tác quản lý thuế và công tác thanh tra thuế.
cho công tác quản lý thuế cũng như công tác thanh tra thuế, tuy nhiên, các văn bản hướng dẫn luật và các quy trình nghiệp vụ thường được ban hành rất chậm (sau thời điểm ngày 1/7/2007, luật quản lý thuế có hiệu lực thi hành) gây khó khăn, lúng túng trong tổ chức thực hiện. Quá trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về thuế chưa bao quát được hết các đối tượng, các tình huống chịu sự điều tiết của luật thuế nên dẫn đến việc nhiều trường hợp thực tế phát sinh nhưng chưa được hướng dẫn cụ thể nên không xử lý được. Cụ thể:
* Ngày 15/11/2010 tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khoá XII, Quốc hội đã biểu quyết thông qua Luật Thanh tra (sửa đổi) số 56/2010/QH12 gồm 7 chương, 78 điều và có hiệu lực thi hành từ 01/7/2011, đây là văn bản có liên quan lớn đến hệ thống thanh tra thuế, theo đó tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành thuế phải có những quy định cụ thể để phù hợp với luật thanh tra.
a/ Về tổ chức hoạt động của thanh tra chuyên ngành:
- Khoản 6, Điều 3 Luật thanh tra số 56/2010/QH12 quy định: “Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành là cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực, bao gồm tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành.”
- Khoản 3, Điều 3 Luật thanh tra quy định: “Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó.”
- Điều 8 Luật thanh tra quy định: “...Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo hoạt động thanh tra, xử lý kịp thời kết luận, kiến nghị thanh tra và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về hành vi, quyết định của mình.”
- Khoản 1 Điều 30 Luật thanh tra quy định: “Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành không thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành độc lập. Hoạt động thanh tra chuyên ngành do người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành thực hiện theo quy định của Luật này và các quy
định khác của pháp luật có liên quan”.
Như vậy Tổng cục Thuế được thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuế và Tổng cục trưởng trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo hoạt động thanh tra thuế, không hình thành tổ chức thanh tra Tổng cục Thuế độc lập như hiện nay. Do vậy Quyết định số 109/QĐ-BTC ngày 14/01/2010 của Bộ trưởng Bộ Tài chính quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thanh tra Tổng cục quy đinh: “Thanh tra Tổng cục Thuế là tổ chức thuộc Tổng cục Thuế... có con dấu, tài khoản riêng theo quy định của pháp luật.” là không phù hợp.
b/ Về công chức thực hiện thanh tra chuyên ngành:
- Điều 34 Luật thanh tra quy định: “Người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành phải là công chức của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, có chuyên môn, nghiệp vụ phù hợp với chuyên ngành, am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ thanh tra. Tiêu chuẩn cụ thể của người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành do Chính phủ quy định”.
- Khoản 2, Điều 51 Luật thanh tra quy định: “Khi tiến hành thanh tra độc lập… người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành phải xuất trình thẻ công chức”.
- Như vậy khoản 1, Điều 38 Nghị định số 85/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật quản lý thuế quy định: “Khi thực hiện thanh tra thuế, đoàn thanh tra thuế phải có tối thiểu một thành viên là thanh tra viên thuế” là không còn phù hợp, quy định này cần sửa đổi cho phù hợp.
Trong khi chờ Chính phủ quy định Tiêu chuẩn cụ thể của người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành (theo Điều 34 đã nêu trên) để thực hiện từ ngày 01/7/2011, công chức thanh tra thuế chỉ cần phải trang bị kỹ năng thanh tra chuyên ngành thuế để thực hiện tốt nhiệm vụ được giao mà không cần phải qua lớp đào tạo thanh tra viên, thanh tra viên chính do Trường Cán bộ Thanh tra tổ chức (như 3 năm vừa qua).
nghĩa Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ 10 quy định về nguyên tắc thanh tra; xử lý kết quả thanh tra; các trường hợp thanh tra thuế ; quyết định thanh tra thuế ; thời hạn thanh tra thuế ; nhiệm vụ quyền hạn của người ra quyết định thanh tra thuế ; nhiệm vụ quyền hạn của trưởng đoàn thanh tra thuế ; thành viên đoàn thanh tra thuế ; nghĩa vụ và quyền của đối tượng thanh tra thuế ; kết luận thanh tra thuế và quy định xử lý vi phạm hành chính về thuế qua thanh tra, quy định về các biện pháp áp dụng trong thanh tra thuế đối với trường hợp có dấu hiệu trốn thuế, gian lận thuế.
- Điều 75 Luật Quản lý thuế , quy định về nguyên tắc thanh tra thuế: “ Thanh tra thuế Thực hiện trên cơ sở phân tích thông tin, dữ liệu liên quan đến người nộp thuế, đánh giá việc chấp hành pháp luật của người nộp thuế, xác minh và thu thập chứng cứ để xác định hành vi vi phạm pháp luật về thuế.” đã được Thanh tra Tổng cục Thuế và các Cục Thuế thực hiện, tuy nhiên thực tế thực hiện đầy đủ nguyên tắc này không phải là đơn giản, hiện nay việc phân tích thông tin, dữ liệu liên quan đến người nộp thuế một cách đầy đủ và sâu sắc trước khi tiến hành thanh tra tại doanh nghiệp đã được Cơ quan thuế thực hiện nhưng chưa mang lại hiệu quả cao cho công tác thanh tra. Đây là một trong những tồn tại mà hệ thống thanh tra cần phải nhanh chóng khắc phục, quy định pháp lý của Luật quản lý thuế phải được quy định cụ thể và phù hợp với thực tế.
- Điều 81 Luật quản lý thuế, quy định về các trường hợp thanh tra thuế: “Đối với doanh nghiệp có ngành nghề kinh doanh đa dạng, phạm vi kinh doanh rộng thì thanh tra định kỳ một năm không quá một lần; Khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật về thuế; Để giải quyết khiếu nại, tố cáo hoặc theo yêu cầu của thủ trưởng cơ quan quản lý thuế các cấp hoặc Bộ trưởng Bộ Tài chính.” quy định này chồng chéo với quy định của các trường hợp kiểm tra tại doanh nghiệp, dẫn đến tình trạng một doanh nghiệp trong năm vừa được thanh tra (1 lần) vừa được kiểm tra tại doanh nghiệp (2 lần), gây khó khăn, phiền hà cho doanh nghiệp, đây là khó khăn về quy định pháp lý, mà trước mắt (chưa sửa đổi được Luật quản lý thuế) các Cơ quan Thuế phải quan tâm xử lý trong công tác điều hành hoạt động thanh tra, kiểm tra.
- Điều 13 Luật quản lý thuế , quy định xử lý vi phạm hành chính về thuế qua thanh tra: “Xử phạt đối với hành vi khai sai dẫn đến thiếu số tiền thuế phải nộp hoặc
tăng số tiền thuế được hoàn ...3. Cơ quan thuế xác định số tiền thuế thiếu, số tiền phạt; số ngày chậm nộp tiền thuế, tiền phạt chậm nộp tiền thuế và ra quyết định xử phạt đối với người nộp thuế.” đã làm cho vấn đề xử lý vi phạm hành chính về thuế trong thực tế hoạt động thanh tra thuế trở nên khó khăn, phức tạp.
- Điều 89 Luật quản lý thuế, quy định về các biện pháp áp dụng trong thanh tra thuế đối với trường hợp có dấu hiệu trốn thuế, gian lận thuế: “Thu thập thông tin liên quan đến hành vi trốn thuế, gian lận thuế; Điều 90. Tạm giữ tài liệu, tang vật liên quan đến hành vi trốn thuế, gian lận thuế; Điều 91. Khám nơi cất giấu tài liệu, tang vật liên quan đến hành vi trốn thuế, gian lận thuế.” Đây là các chế tài mạnh hỗ trợ tích cực cho công tác thanh tra thuế, nhưng chưa được nghiên cứu hướng dẫn cụ thể để áp dụng thống nhất trong toàn ngành.
* Ngoài ra còn có rất nhiều Thông tư và Nghị định, Luật, văn bản hướng dẫn chính sách về thanh tra thuế đối với các doanh nghiệp.
- Điểm a, Mục 3, Điều 11, Nghị định 98/2007/NĐ-CP ngày 07/6/2007 hướng dẫn thi hành Luật quản lý thuế quy định: “Phạt tiền từ 200.000 đồng đến 2.000.000 đồng đối với trường hợp không cung cấp được hoá đơn, chứng từ hợp pháp của lô hàng vận chuyển trong thời hạn 12 giờ, kể từ thời điểm cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, phát hiện hành vi vi phạm;”
Nhưng Điểm a, Mục 5.3, Khoản I, Phần B, Thông tư 61/2007/TT-BTC ngày 14/6/2007 hướng dẫn Nghị định 98/2007/NĐ-CP ngày 07/6/2007 của Chính Phủ:
“Phạt tiền 1.100.000 đồng, nếu người nộp thuế cung cấp được hoá đơn, chứng từ hợp pháp của lô hàng vận chuyển trong thời hạn 12 giờ, kể từ thời điểm cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, phát hiện hành vi vi phạm; …”
- Nghị định 98/2007/NĐ-CP quy định về xử lý hành vi khai sai: “Hành vi khai sai chỉ bị xử lý khi gây ra hậu quả là làm tăng số thuế phải nộp, giảm số thuế được hoàn”.
Công văn số 3267/TCT-CS ngày 14/8/2007 của Tổng cục Thuế quy định:
“Trường hợp khai bổ sung, điều chỉnh dẫn đến tăng số thuế GTGT phải nộp, giảm số thuế GTGT được khấu trừ, được hoàn thì người nộp thuế phải khai bổ sung,... đồng thời phải nộp số thuế tăng thêm và tiền phạt nộp chậm...., không phản ánh số thuế
GTGT tăng thêm vào Tờ khai thuế GTGT mẫu số 01/GTGT.”
Quy định trên là không đúng với bản chất của hành vi khai sai đã quy định. Do vậy, khi DN khai giảm số thuế GTGT được khấu trừ nhưng số thuế GTGT phải nộp vẫn còn âm, hoặc bằng 0 thì không thể xử lý được.
- Luật thuế GTGT, các Nghị định, thông tư hướng dẫn về thuế GTGT quy định Thuế suất thuế GTGT theo nhóm mặt hàng vừa quy định theo ngành nghề kinh doanh thì một mặt hàng có thể được hiểu và xác định theo thuế suất đối với một nhóm mặt hàng này nhưng lại có thể xác định theo thuế suất của một ngành nghề kinh doanh khác. Hoặc khung thuế suất quá rộng trong khi danh mục các đối tượng chịu thuế không được văn bản quy định rõ ràng, đầy đủ gây trở ngại cho cả Cơ quan thuế và Người nộp thuế. Hơn nữa việc áp dụng chế độ ưu đãi, miễn giảm nhiều dẫn tới việc thu hẹp diện chịu thuế gây bất bình đẳng trong các đối tượng nộp thuế.
2.2.2.Thực trạng quy trình thanh tra thuế
Quy trình thanh tra số 460/QĐ-TCT của Tổng cục Thuế ban hành ngày 5 tháng 5 năm 2009 quy định về trình tự, thủ tục, các bước công việc trong quá trình thanh tra. Thực hiện thanh tra thuế theo quy trình đã giúp cơ quan thuế có những chuyển biến tích cực trong công tác thanh tra, cụ thế:
- Quy trình quy định rõ ràng hơn từng bước công việc gắn với trách nhiệm của từng bộ phận, từng người tham gia quy trình đã tạo nên sự chuyên môn hóa trong công việc và phù hợp với trình độ của từng cán bộ, hạn chế được tình trạng thông đồng giữa ĐTNT và cán bộ thuế.
- Áp dụng kỹ thuật thu thập thông tin, dữ liệu, phân tích, đánh giá rủi ro để lựa chọn chính xác hơn đối tượng cần thanh tra thuế.
- Chú trọng khâu lập kế hoạch và chuẩn bị trước khi tiến thanh tra nhằm đảo bảo việc thanh tra tại cơ sở kinh doanh mất ít thời gian, nguồn lực nhất và hiệu quả nhất.
- Tăng cường hoạt động kiểm soát, đánh giá chất lượng thanh tra.
- Nâng cao vao trò của Tổng cục thuế trong việc lập kế hoạch thanh tra, phân tích rủi ro và chỉ đạo thực hiện thanh tra theo cơ chế tự khai tự nộp
- Chuyển đổi từ cơ chế, thanh tra nhằm vào tất cả các ĐTNT sang cơ chế thanh tra theo mức độ vi phạm về thuế, gian lận về thuế.
- Chuyển từ việc thanh tra theo diện rộng sang thanh tra theo hệ thống tiêu thức lựa chọn đi vào chiều sâu mức độ vi phạm.
- Chuyển từ Thanh tra toàn diện sang thanh tra theo chuyên đề, nội dung vi phạm Tuy nhiên việc thực hiện thanh tra theo quy trình nêu trên vẫn còn một số bất cập, nhất là việc lập kế hoạch chưa chính xác, không cân đối với nguồn lực hiện có. Ngoài ra đối chiếu với quy định của Luật quản lý thuế và thực tế hoạt động thanh tra vẫn còn một số bước công việc chưa chặt chẽ. Cụ thể:
- Về trình tự, thủ tục hoạt động của thanh tra chuyên ngành: “Thời hạn thanh tra, thời hạn gửi quyết định thanh tra, thời hạn kể từ ngày ký quyết định thanh tra đến ngày công bố quyết định thanh tra, báo cáo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra” chờ Chính phủ quy định, không quy định tại Luật thanh tra. Luật thanh tra cũng không quy định trình tự, thủ tục cho hoạt động kiểm tra chuyên ngành nên những quy định về trình tự, thủ tục thanh tra thuế của Luật quản lý thuế không có gì