5. Kết cấu của luận văn
4.2.2 Quản lý vốn phải tiết kiệm, hiệu quả góp phần chống thất thoát, lãng
tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản
Việc đầu tƣ XDCB đòi hỏi lƣợng vốn đầu tƣ rất lớn trong khi khả năng về vốn giành cho đầu tƣ chỉ có hạn nên phải quản lý vốn đảm bảo tiết kiệm, có hiệu quả. Hơn nữa tiết kiệm là vấn đề có tính chiến lƣợc lâu dài, là quốc sách, mặt khác tiết kiệm là nguồn quan trọng của đầu tƣ. Do đó trong quá trình, quản lý vốn đầu tƣ XDCB cần quán triệt quan điểm tiết kiệm, hiệu quả, chống thất thoát, lãng phí, tiêu cực trong đầu tƣ XDCB. Đây là vấn đề hết sức khó khăn phức tạp, bởi quá trình đầu tƣ một dự án phải trải qua 3 giai đoạn:
- Giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ: Phải xác định chủ trƣơng và quy mô đầu tƣ sao cho phù hợp, đảm bảo tránh đầu tƣ dàn trải, lãng phí trong XDCB, phải ngăn cản không để tình trạng đầu tƣ theo cảm tính, phong trào. Sai lầm trong chủ trƣơng đầu tƣ sẽ gánh chịu hậu quả to lớn và lâu dài.
- Giai đoạn thực hiện đầu tƣ: Đây là giai đoạn thƣờng có thời gian kéo dài, liên quan đến nhiều thành phần công việc, dễ xảy ra tiêu cực, do đó chống thất thoát, tiêu cực trong đầu tƣ XDCB ở giai đoạn này là hết sức quan trọng.
- Giai đoạn kết thúc dự án đƣa vào sử dụng: Việc kết thúc dự án sớm đƣa công trình vào sử dụng cũng nhƣ xác định chính xác giá trị các công việc hoàn thành để quyết toán vốn đầu tƣ ảnh hƣởng rất lớn đến tiết kiệm và hiệu quả đầu tƣ.
Cả 3 giai đoạn này đều liên quan đến các ngành, các cấp, muốn quản lý vốn có hiệu quả đòi hỏi trong công tác quản lý, phải thực hiện tốt cả 3 giai đoạn trên,
Số hóa bởi trung tâm học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
phải tính toán kỹ càng từ chủ trƣơng và quy mô đầu tƣ đến từng công việc cụ thể, phân tích tỷ mỉ các yếu tố đầu vào của dự án, thực hiện công tác đấu, chọn thầu phải đảm bảo cạnh tranh lành mạnh, công khai, minh bạch, công tác thi công phải đảm bảo kỹ thuật và chất lƣợng, phải làm tốt công tác thanh toán và quyết toán công trình. Mặt khác đặc điểm của đầu tƣ XDCB thƣờng sử dụng vốn lớn, thời gian kéo dài do đó nếu không quản lý tốt rất dễ xảy ra các hiện tƣợng thất thoát, lãng phí, tiêu cực trong XDCB. Thực tế xảy ra ở PMU18 - Bộ Giao thông vận tải đã chứng minh điều đó.
Thực tế trong nhiều dự án do chủ trƣơng và quy mô đầu tƣ chƣa hợp lý, không tính toán kỹ đầu vào và đầu ra của dự án, chƣa tìm hiểu, khảo sát kỹ thị trƣờng, trong các giai đoạn của quá trình đầu tƣ quản lý chƣa tốt, chƣa chấp hành đúng các nguyên tắc, trình tự trong quản lý vốn đầu tƣ, làm chƣa tốt các công việc nhƣ khảo sát, thiết kế, dự toán, đấu chọn thầu, thi công, thanh toán, quyết toán, do đó còn gây ra nhiều hiện tƣợng thất thoát, lãng phí, tiêu cực trong đầu tƣ XDCB. Vì vậy để quản lý vốn đầu tƣ XDCB có hiệu quả cần đặt ra 3 nội dung cực kỳ quan trọng gồm:
Một là: Phải tăng nhanh tổng vốn đầu tƣ XDCB từ tăng khả năng thu NSNN. Nhƣ chƣơng 2 đã đề cập tình trạng thất thu ngân sách của đất nƣớc và của tỉnh Bắc Ninh còn lớn. Nếu chỉ quản lý phần đã có của ngân sách thì không đủ bởi: Thu ngân sách chính là mục tiêu quan trọng của đầu tƣ, chúng ta đầu tƣ XDCB để nuôi dƣỡng nguồn thu cho đất nƣớc. Mặt khác thu ngân sách tăng thể hiện hiệu quả đầu tƣ tốt, vì thế quản lý cho thật chặt nguồn thu là giải pháp cần thiết của quản lý vốn XDCB. Chúng ta không thể vô cảm khi bỏ ra nhiều tiền của để đầu tƣ xây dựng mà chẳng đem lại gì hoặc đắp chiếu để đó không ai chịu trách nhiệm.
Hai là: Từ cú hích ngân sách tạo ra nhiều kênh khai thác nguồn vốn đầu tƣ. Thực tế cho thấy ngân sách bỏ tiền xây dựng hạ tầng sẽ có các nhà đầu tƣ đến. Ngân sách bỏ “vốn một” thì các đối tƣợng khác của các thành phần kinh tế “bỏ năm” “bỏ mƣời” để đầu tƣ. Một cách làm mới cần mạnh dạn là: Ngân sách đầu tƣ XDCB đấu thầu để cho đối tƣợng khác quản lý sử dụng khai thác - ngân sách thu vốn để đầu tƣ tiếp. Một công viên, một khu thể dục thể thao, văn hoá, nhà nƣớc bỏ tiền xây dựng
Số hóa bởi trung tâm học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
nhiều nhƣng quản lý khai thác kém sẽ chỉ làm cho công trình mau xuống cấp, lỗ vốn nhƣng nếu đấu thầu giao cho ngƣời khác quản lý thì hiệu quả rõ rệt.
Ba là: Cần thay đổi nhận thức và cách làm cố hữu là việc xây dựng - quản lý bị tách rời, đã quá cũ kỹ việc xây dựng cứ xây dựng, xong là giao cho tổ chức và cá nhân khác quản lý, điều này dẫn đến tình trạng gián đoạn tách rời nhau không ai chịu; chẳng hạn ngƣời xây dựng bệnh viện không quản lý bệnh viện dẫn đến mới đƣa vào sử dụng một năm đã phải sửa đổi, bổ sung. Tình trạng viết dự án lại đi thuê tận trung ƣơng; xây dựng dự án lại một tổ chức chuyên môn; quản lý sử dụng lại một cơ quan khác, với cách làm đó không thể có hiệu quả cao, ngƣời sử dụng không thể phát huy hiệu quả công trình, mọi sơ suất, sai phạm lửng lơ không ai chịu. Chúng ta hoàn toàn nhận biết đƣợc và phải khắc phục dần thiếu sót trên để quản lý đầu tƣ XDCB đạt hiệu quả cao.
4.2.3 Phải phân cấp mạnh mẽ trong đầu tư xây dựng cơ bản
Phân cấp chính là điều kiện để các cấp, các ngành và các chủ đầu tƣ phát huy đƣợc tính năng động, chủ động sáng tạo và phải chịu trách nhiệm những phần việc đƣợc phân cấp. Hơn nữa phân cấp là một yêu cầu hết sức cấp thiết trong quá trình cải cách hành chính hiện nay. Luật Xây dựng, Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 10/12/2009 của Chính phủ, Quyết định số 26/2010/QĐ-UB ngày 12/3/2010 của UBND tỉnh Bắc Ninh ban hành Quy định phân cấp quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh đã thể hiện rõ tiến trình này. Đây là giải pháp quan trọng phân định rõ trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan liên quan đến quá trình đầu tƣ, tại Quyết định số 26/2010/QĐ-UB ngày 12/3/2010 của UBND tỉnh Bắc Ninh đã làm sáng tỏ vấn đề này.
Việc phân cấp đúng đắn sẽ tạo động lực và tăng cƣờng trách nhiệm của các cơ quan liên quan, đặc biệt là trách nhiệm của chủ đầu tƣ, chống đƣợc hiện tƣợng cơ quan nào cũng có vai trò, nhƣng không có cơ quan nào chịu trách nhiệm cụ thể, tăng cƣờng giám sát của cơ sở để đẩy nhanh tốc độ và chất lƣợng đầu tƣ XDCB. Hạn chế mức thấp nhất quan hệ “xin cho” trong đầu tƣ. Tiếp tục cải cách mạnh mẽ thủ tục hành chính theo hƣớng phân cấp và làm rõ quyền hạn và trách nhiệm của các cấp, các ngành và chủ đầu tƣ cũng nhƣ ngƣời đứng đầu trong cơ quan, thu gọn
Số hóa bởi trung tâm học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
đầu mối trong việc giải quyết mọi công việc liên quan đến đầu tƣ XDCB, công khai các quy định về thủ tục hành chính để dân biết, dân thực hiện và dân giám sát.
4.2.4. Xây dựng kế hoạch vốn đầu tư cần tập trung và có trọng điểm
Trong xây dựng kế hoạch vốn đầu tƣ cần có tiêu thức và định mức phân bổ cụ thể, phải theo trật tự ƣu tiên bố trí vốn để trả nợ các công trình hoàn thành đƣa vào sử dụng đã đƣợc phê duyệt quyết toán, tập trung cho các công trình trọng điểm mang tính chất chiến lƣợc, các dự án đối ứng, các công trình có khả năng hoàn thành trong năm kế hoạch, các công trình thi công chuyển tiếp và sau cùng là các dự án mới khởi công. Việc phân bổ vốn đầu tƣ cần tập trung và có trọng điểm là cơ sở xây dựng kế hoạch hợp lý theo những chƣơng trình mục tiêu đã định của từng ngành, từng địa phƣơng nằm trong chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội của toàn tỉnh, nhằm tạo bƣớc nhảy vọt, tạo cơ hội cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Việc tập trung nguồn lực để xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế là hƣớng đi đúng đắn, có tính chiến lƣợc của tỉnh Bắc Ninh.
Nhận thức đƣợc ý nghĩa của việc đầu tƣ tập trung, đúng hƣớng. Tỉnh phải xây dựng các tiêu thức để phân bổ vốn đầu tƣ theo hƣớng bám sát các mục tiêu và định mức phân bổ cụ thể theo hƣớng công khai, minh bạch, công bằng trong việc phân bổ và quản lý các nguồn vốn đầu tƣ XDCB bằng nguồn ngân sách.
Hình 4.1: Sơ đồ mô phỏng phân bổ vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Vốn NSNN cho đầu tƣ XDCB Phân bổ theo vùng lãnh thổ Phân bổ theo ngành kinh tế Dự án phát sinh Dự án Các dự án tồn đọng Hệ thống định mức phân bổ và định mức chi ngân s ách
Số hóa bởi trung tâm học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/ Trong đó:
H: là hệ số ƣu tiên đƣợc đánh giá và xác định tuỳ theo tính chất của mỗi dự án ở các ngành, vùng.
(Nguồn: Báo cáo dự kiến phân bổ vốn đầu tư các năm của Sở Kế hoạch và Đầu tư)
4.3 Các giải pháp nhằm tăng cƣờng quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng nguồn ngân sách Nhà nƣớc ở tỉnh Bắc Ninh nguồn ngân sách Nhà nƣớc ở tỉnh Bắc Ninh
Quản lý vốn đầu tƣ XDCB bằng nguồn NSNN chịu sự chi phối bởi các luật Đầu tƣ, luật Đấu thầu, luật Xây dựng và các văn bản hƣớng dẫn thi hành luật, riêng Bắc Ninh có Quyết định số 26/2010/QĐ-UB ngày 12/3/2010 của UBND tỉnh Bắc Ninh Quy định phân công, phân cấp quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh. Để tăng cƣờng quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng nguồn ngân sách nhà nƣớc của tỉnh Bắc Ninh, cần hoàn thiện theo những nội dung sau:
4.3.1Hoàn thiện cơ cấu tổ chức quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn ngân sách Nhà nước ở tỉnh Bắc Ninh
a. Hoàn thiện các cơ quan quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn ngân sách Nhà nước
- Xây dựng bộ máy quản lý đầu tƣ tinh gọn, tăng cƣờng cải cách hành chính, xây dựng cơ chế một cửa, tạo sự phối hợp đồng bộ giữa các cấp, các ngành, các cơ quan liên quan trong quản lý vốn đầu tƣ XDCB bằng nguồn NSNN. Nâng cao năng lực và trách nhiệm của đội ngũ công chức, đảm bảo có kỷ luật, năng lực và trình độ chuyên môn đủ tầm đáp ứng đƣợc yêu cầu và nhiệm vụ đƣợc giao. Cán bộ công chức phải hiểu biết luật pháp, nhiệt tình công tác, chịu khó học hỏi, làm việc công tâm và dám chịu trách nhiệm.
- Đề cao vai trò và trách nhiệm của cá nhân, của tập thể trong quản lý vốn đầu tƣ XDCB, tạo đƣợc động lực tinh thần cao độ, đồng thuận trên dƣới, trong ngoài hƣớng vào mục tiêu phát triển kinh tế, chăm lo đời sống nhân dân. Thực tế
Chuẩn bị nhu cầu vốn Tổng nguồn theo kế hoạch Định mức
phân bổ cho từng vùng, từng ngành
Số hóa bởi trung tâm học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
cho thấy cơ quan nào mà ngƣời thủ trƣởng "có tâm, có tài và có tầm" thì cơ quan đó mọi công việc luôn suôn xẻ, ít va vấp, mỗi cá nhân luôn lo lắng đến công việc, có trách nhiệm cao với nghề và hơn thế nữa mọi hiện tƣợng tiêu cực, sách nhiễu, phiền hà với dân đều xa lạ. Việc đề cao trách nhiệm cá nhân và tập thể đồng nghĩa với thái độ xử lý theo nguyên tắc: khen thƣởng - kỷ luật phải rõ ràng, minh bạch và dân chủ sẽ có hiệu quả to lớn trong công tác.
- Đổi mới phƣơng pháp làm việc, tăng cƣờng công cụ và phƣơng tiện đủ mạnh, cần thiết phục vụ cho quản lý vốn đầu tƣ XDCB. Đảm bảo chế độ thông tin "mở" giúp cho công tác quản lý của các cấp, các ngành đƣợc thông suốt, nhanh và kịp thời, tăng cƣờng trao đổi kinh nghiệm, kỹ năng quản lý giữa các cơ quan liên quan. Đặc biệt là tổ chức bộ máy để xử lý sai phạm trong quản lý vốn đầu tƣ XDCB phải có đủ phƣơng tiện kỹ thuật cần thiết, đủ mạnh để đảm đƣơng và phát hiện kịp thời những sai phạm có thể diễn ra, đảm bảo xử lý đúng ngƣời, đúng việc, tăng cƣờng kỷ cƣơng phép nƣớc.
b. Hoàn thiện tổ chức các ban quản lý dự án
Hoàn thiện tổ chức các ban quản lý dự án, kiểm tra chất lƣợng công trình và chi phí xây dựng có ảnh hƣởng trực tiếp và gián tiếp đến ngăn ngừa thất thoát, lãng phí tiêu cực trong hoạt động đầu tƣ và xây dựng. Biện pháp để nâng cao năng lực các ban quản lý dự án đối với chất lƣợng công trình, chi phí xây dựng cần hoàn thiện và chấn chỉnh theo hƣớng sau:
- Việc tổ chức các ban quản lý dự án đầu tƣ phải đảm bảo chủ đầu tƣ thực sự chịu trách nhiệm quản lý vốn đầu tƣ trong suốt quá trình đầu tƣ và quá trình khai thác sử dụng công trình từ khi hoàn thành đƣợc nghiệm thu đƣa vào khai thác, sử dụng cho đến hết đời hoạt động của dự án. Do đó, việc tổ chức các ban quản lý dự án phải gắn ràng buộc trách nhiệm với việc bảo toàn vốn khi dự án công trình đƣa vào khai thác sử dụng là hết sức cần thiết.
- Kiểm tra rà soát để sắp xếp lại các ban quản lý dự án hiện nay. Giám đốc ban quản lý dự án phải đáp ứng các yêu cầu cơ bản của Luật Xây dựng, Nghị định 12/2009/NĐ-CP ngày 10/2/2009 của Chính phủ về quản lý đầu tƣ xây dựng công trình. Không nên để tình trạng sử dụng cán bộ không có kiến thức và kinh nghiệm
Số hóa bởi trung tâm học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
quản lý xây dựng trong các ban quản lý nhƣ lâu nay dẫn đến những sai sót gây hậu quả nghiêm trọng về chất lƣợng công trình và chi phí xây dựng. Chấn chỉnh ngay một số chủ đầu tƣ giao quyền quá lớn cho các ban quản lý dự án.
- Xác định rõ trách nhiệm cá nhân, quy định tiêu chuẩn nghiệp vụ cho các chức danh của các chủ đầu tƣ; trong đó có giám đốc, phó giám đốc ban quản lý dự án, cán bộ kỹ thuật, tƣ vấn giám sát, cán bộ làm nhiệm vụ kế toán, cần đƣợc quan tâm hơn cả. Đối với các chủ đầu tƣ kiêm nhiệm, đặc biệt là ở các huyện, xã phải có sự hỗ trợ về mặt kỹ thuật, cán bộ quản lý kinh tế, tài chính và có lộ trình phát triển hợp lý.
- Quá trình lập dự án phải tuân thủ theo quy trình, quy phạm và tiêu chuẩn xây dựng ban hành, quá trình phê duyệt thiết kế - dự toán phải đảm bảo đúng khối lƣợng, đơn giá và định mức kỹ thuật. Trong công tác chọn, xét thầu phải đảm bảo đúng Luật Đấu thầu và các văn bản hƣớng dẫn thi hành Luật, quá trình thi công phải nghiệm thu chặt chẽ đảm bảo kỹ thuật và chất lƣợng công trình theo đúng và Nghị định 15/2012/NĐ-CP ngày 16/12/2012 của Chính phủ về quản lý chất lƣợng công trình xây dựng.
- Thƣờng xuyên tổ chức các lớp đào tạo, tập huấn để cập nhật những kiến thức về chế độ mới nhất về quản lý đầu tƣ và xây dựng công trình cho cán bộ của ban quản lý dự án nhƣ Luật Xây dựng, Luật Đầu tƣ, Luật Đấu thầu, Nghị định