1.1. KINH NGHIỆM QUẢN LÝ LƯU VỰC SÔNG TRÊN THẾ GIỚI
1.1.3. Mô hình tổ chức điều phối lưu vực sông
Ngoài hệ thống quản lý nhà nước về LVS, thì việc hình thành một tổ chức điều phối LVS, hay hội đồng LVS (River basin organization/commission) là cần thiết và quan trọng nhằm đảm bảo vai trò điều phối thống nhất các cấu phần liên quan trong mô hình quản lý tổng hợp LVS/tài nguyên nước LVS, hoặc quản lý chất lượng nước LVS. Trong đó, hình thức lập ra tổ chức điều phối, hay hội đồng LVS được lựa chọn phụ thuộc vào phân cấp LVS: nội tỉnh, liên tỉnh, hay quốc tế. Thông thường, LVS nội tỉnh có diện tích < 50 km2, LVS liên tỉnh có diện tích 50 – 100 km2, còn LVS quốc tế có diện tích > 100 km2 (đi qua 2 hoặc nhiều quốc gia khác nhau).
1.1.3.1. Chức năng và nhiệm vụ
Tổ chức điều phối LVS, hoặc hội đồng LVS, có thể có nhiều chức năng và nhiệm vụ khác nhau. Theo Hiệp hội nước toàn cầu và mạng lưới quốc tế của các tổ chức điều phối LVS [80,90], thì chức năng và nhiệm vụ của các tổ chức điều phối
17
LVS/hội đồng LVS tập trung vào ba lĩnh vực chính trong mô hình quản lý tổng hợp tài nguyên nước LVS (xem hình 1.3), như sau:
a). Quan trắc, điều tra, phối hợp và kiểm soát: (i) Kết nối dữ liệu, quản lý và thông tin về tài nguyên nước, như: cung cầu nước, chất lượng nước,...; (ii) Ngăn ngừa, quan trắc và kiểm soát ô nhiễm nước, độ mặn và khai thác nước ngầm; (iii) Xây dựng luật lệ và quy định để ngăn ngừa sự thoái hóa/khai thác quá mức và bảo tồn hệ sinh thái; (iv) Phối hợp thiết lập những chính sách và hành động để đạt được kế hoạch quản lý đất và nước hài hòa giữa người dân và chính quyền; (v) Giải quyết những xung đột về nước thông qua điều đình và đàm phán.
b). Lập kế hoạch và tài chính: (i) Phân phối cơ cấu nguồn nước cho các hộ dùng nước gồm cả yếu tố môi trường; (ii) Xây dựng các kế hoạch trung và dài hạn cho việc phát triển và quản lý tài nguyên nước trong LVS; (iii) Vận động các nguồn tài chính để thực hiện nhiệm vụ được giao như phí dùng nước hoặc thuế nước.
c). Phát triển và quản lý: (i) Thiết kế và xây dựng cơ sở hạ tầng ngành nước; (ii) Duy tu bảo dưỡng cơ sở hạ tầng ngành nước; (iii) Vận hành và quản lý đập nước, giao thông thủy và phân phối nước; (iv) Vận hành hệ thống thoát nước và các trạm xử lý nước thải phù hợp; (v) Kết hợp quản lý nước mặt và nước ngầm; (vi) Ngăn chặn dịch bệnh do lũ lụt, tác hại do nước gây ra và phát triển kế hoạch ứng phó khẩn cấp trong trường hợp lũ lụt hoặc hạn hán, cơ cấu vận hành hoạt động; (vii) Bảo vệ và bảo tồn những hệ sinh thái ưu tiên đã được xác định, và triển khai những kế hoạch hành động bảo vệ, bao gồm cả nâng cao nhận thức cộng đồng.
Nhìn chung, chức năng và nhiệm vụ của tổ chức điều phối LVS/hội đồng LVS được thiết lập linh hoạt và uyển chuyển phù hợp với điều kiện thực tế của LVS.
1.1.3.2. Phân loại các tổ chức điều phối LVS trên thế giới
Hình thức thành lập ra tổ chức điều phối LVS/hội đồng LVS phụ thuộc vào hệ thống luật pháp và thể chế chính trị, có thể là một cơ quan được thành lập theo luật, một tổ chức tạm thời với quyền lực giới hạn, hoặc một tổ chức phi chính phủ [90]:
a). Ủy ban LVS (Basin commissions, authorities) [54,61,74,75,80,87,89]: Được áp dụng cho các LVS lớn, với vai trò cố vấn, hướng dẫn, giáo dục, quan trắc và giám sát hoạt động để đạt mục tiêu đặt ra. Ủy ban LVS có thể có, hoặc không có văn phòng thường trực, có thể được tạo ra để phân phối tài nguyên cho các quốc gia trong LVS lớn, cùng hợp tác để ngăn ngừa hạn hán và lũ lụt, đo lường giảm thiểu ô nhiễm, chuẩn bị và thực hiện những kế hoạch hợp tác dài hạn. Trong mô hình Ủy ban LVS, thì chức năng và quy chế hoạt động điều phối của Ủy ban LVS phụ thuộc nhiều vào pháp luật và thể chế chính trị, cũng như phụ thuộc các hình thức phối hợp quản lý LVS.
18
b). Ban điều hành hoặc Cơ quan LVS (Basin directorates, agencies)[ 54,80]:
Ban điều hành hoặc Cơ quan LVS có quyền ra quyết định và có trách nhiệm thực thi pháp luật, như: (i) Thiết lập hoặc ban hành quy định liên quan đến phát triển và những dịch vụ công ích theo khuôn khổ luật lệ quốc gia; (ii) Trọng tài phân xử các xung đột về nước xảy ra trên LVS; (iii) Xây dựng kế hoạch trung hạn và thu thuế, phí sử dụng và xả nước thải, hoặc cung cấp các khoản đầu tư cần thiết cho mục tiêu đề ra; (iv) Trong một số trường hợp cụ thể, tổ chức này còn thực hiện các chính sách về nước, nghiên cứu, thu thập dữ liệu, chia sẻ thông tin và nâng cao nhận thức cộng đồng.
c). Hội đồng LVS (Basin associations, councils)[ 54,80]: Có thể là nhóm chính thức hoặc không chính thức, gồm các viên chức chính phủ, nhà chính trị, nhân viên của tổ chức phi chính phủ và những chuyên gia, đưa ra khuyến nghị, đẩy mạnh giáo dục, nâng cao nhận thức, trao đổi thông tin, giám sát và không có quyền lập quy.
d). Các tập đoàn, công ty (Corporations, companies)[80]: Là các tập đoàn và tổng công ty xây dựng cơ sở hạ tầng trên LVS, thông thường đảm nhận cung cấp các dịch vụ, tích trữ, thu tiền sử dụng nước, kiểm soát lũ lụt, tưới tiêu và sản xuất thủy điện, với các quyền hạn và trách nhiệm hạn chế. Thực tế, đây không phải là tổ chức điều phối LVS, mà chỉ là thành phần có liên quan của tổ chức này.
1.1.3.3. Tài chính cho tổ chức điều phối LVS
a). Sử dụng tài chính: Đa số tổ chức điều phối LVS đều có năng lực hạn chế về tự chủ tài chính, phụ thuộc khá nhiều vào việc phân bổ ngân sách nhà nước và tập trung cho hoạt động của 03 lĩnh vực sau: (i) Quản lý nước; (ii) Phát triển và duy trì cơ sở hạ tầng trong LVS và (iii) Hoạt động của chính tổ chức điều phối LVS.
b). Nguồn thu: Dựa trên các nguyên tắc gồm “người gây ô nhiễm trả tiền’’ và
“người sử dụng tài nguyên trả tiền’’ [31,54,80], với ba nguồn quỹ: thuế (thuế sử dụng đất, phí, thuế, lệ phí khác), thuế VAT; các khoản tài trợ, đóng góp từ thiện và các nguồn vốn vay (ODA, FDI,…).
1.1.3.4. Kinh nghiệm mô hình quản lý LVS trên thế giới
a). Mô hình quản lý LVS Murray-Darling (Australia) [25,54,74]: Tổ chức điều phối LVS bao gồm Hội đồng Bộ trưởng (Murray-Darling Basin Ministerial Council), Ủy ban LVS Murry-Darling (Murray-Darling Basin Commission), lần lượt ra đời vào năm 1986, 1988 và được giám sát bởi Ủy ban Cố vấn Cộng đồng thuộc Hội đồng Bộ trưởng (Ministerial Council’s Community Advisory Committee), nhằm tạo một diễn đàn để hoạch định ra chiến lược và chính sách trong việc chia sẻ nguồn nước, và quản lý những vấn đề nghiêm trọng về môi trường trên LVS (thuộc các Bang: New South Wales, Victory và South Australia), trong đó Ủy ban LVS là cơ quan thực thi và tư
19
vấn cho Hội đồng LVS Murray - Darling. Mô hình tổ chức điều phối LVS Murray - Darling đã hoạt động khá hiệu quả và được nhiều nước coi là một mô hình mẫu cần học tập. Tuy nhiên, từ cuối năm 2008 Ủy ban LVS Murray - Darling không còn tồn tại và chức năng của Ủy ban LVS được chuyển giao cho Ủy ban điều hành LVS Murray - Darling (The Murray – Darling basin Authiority) với mục đích chủ yếu để quản lý tài nguyên nước của lưu vực vì lợi ích quốc gia [47].
b). Mô hình quản lý LVS Hoàng Hà (Trung Quốc) [65,75]: Uỷ ban LVS Hoàng Hà là một cơ quan của Bộ Thuỷ lợi Trung Quốc, được tổ chức giống như mô hình của một bộ, có chức năng hoạt động và phạm vi quyền lực rộng, cùng bộ máy tổ chức đồ sộ, vừa là một cơ quan xây dựng và triển khai các chính sách và chiến lược, lại vừa là một cơ quan trực tiếp thực hiện các dự án đầu tư. Ủy ban LVS Hoàng Hà được đánh giá là hoạt động có hiệu quả nhất trong 7 Ủy ban LVS ở Trung Quốc [27].
c). Mô hình quản lý LVS của Pháp [25,80,82,89]: Pháp có 6 LVS và mỗi cấp lưu vực có Ủy ban lưu vực, cơ quan quản lý lưu vực. Ủy ban LVS được hình thành theo hình thức bầu chọn các đại diện từ Chính phủ, chính quyền các địa phương trên lưu vực (chiếm 40%), các đại diện của những người dùng nước và các tổ chức nghề nghiệp (40%), các đại diện của các bộ ngành liên quan (20%). Cơ quan quản lý LVS là cơ quan thực hiện tất cả các quyết định của Ủy ban LVS. Mô hình quản lý LVS của Pháp thể hiện được sự gắn kết trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước với cộng đồng dân cư, các tổ chức, doanh nghiệp dùng nước trên LVS.
d). Mô hình quản lý LVS Mê Kông [25,54]: Ủy ban LVS Mê Kông gồm ba cơ quan thường trực là Hội đồng, Ủy ban Liên hợp và Ban thư ký, để thực hiện Hiệp định Hợp tác phát triển bền vững LVS Mê Kông, với nhiệm vụ cụ thể là thúc đẩy, phối hợp quản lý và phát triển tài nguyên nước, các tài nguyên khác một cách bền vững vì lợi ích của các quốc gia và sự an sinh của các cộng đồng thông qua việc triển khai thực hiện những hoạt động và chương trình chiến lược, cung cấp thông tin khoa học và tư vấn chính sách. Đây là mô hình khá giống mô hình quản lý LVS Murray – Darling.
e). Mô hình quản lý LVS Paraiba do Sul, Brazil [76,80]: Ủy ban LVS Paraiba do Sul (CEIVAP) được thành lập khá giống mô hình của Pháp, với 60 thành viên, trong đó 3 người từ chính quyền liên bang và mỗi bang có 19 người, với cơ cấu: 40% đại diện cho các đơn vị dùng nước (công ty cấp nước, ngành công nghiệp, thuỷ điện, nông nghiệp, thủy sản, du lịch, giải trí); 35% của Chính phủ (Liên bang, Bang, thành phố thuộc Trung ương) và 25% của các tổ chức dân sự. Các thành viên được bầu tại các vùng khác nhau và làm việc cho Ủy ban LVS. Hội đồng quản trị Ủy ban, hai năm một lần được chọn lựa bởi các thành viên, gồm Chủ tịch, phó chủ tịch và thư ký. Nhiệm vụ của CEIVAP nhằm quản lý tổng hợp nguồn nước LVS.
20
f). Mô hình quản lý LVS của Rumani [80,93]: Cơ quan nước quốc gia Rumani - The Romanian National Waters Administration (Apele Romane) trực thuộc Bộ Môi trường và Phát triển bền vững, chịu trách nhiệm quản lý tài nguyên nước ở Rumani, bao gồm các thoả ước quốc tế và quy định của Châu Âu. Trực thuộc Apele Romane là 11 Ban điều hành LVS được thành lập từ nhiều LVS và nhóm các LVS, Viện thuỷ văn quốc gia và tài nguyên nước. Ban điều hành LVS có trách nhiệm thực thi chiến lược nước quốc gia trong phạm vi lãnh thổ của LVS quản lý. Những Ủy ban LVS được thành lập tại mỗi Ban điều hành LVS theo quy định của Luật tài nguyên nước 1996 và Luật sửa đổi 2004. Các quy tắc về tổ chức hoạt động của các Ủy ban LVS được Chính phủ phê duyệt vào năm 2000. Các Ủy ban LVS gồm đại diện của các Bộ phụ trách môi trường và y tế, chính quyền các thành phố và các quận, hạt, người sử dụng nước, tổ chức phi chính phủ, và Ban điều hành LVS. Mô hình này cũng thể hiện sự gắn kết trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước với các cộng đồng, các tổ chức, doanh nghiệp dùng nước, với vai trò quản lý chủ đạo của nhà nước.