3.3. ĐỀ XUẤT MÔ HÌNH QUẢN LÝ CHẤT LƯỢNG NƯỚC SÔNG SÀI GÒN VỚI TẦM NHÌN DÀI HẠN
3.3.2. Đề xuất mô hình quản lý chất lượng nước sông Sài Gòn với tầm nhìn dài hạn
3.3.2.1. Mô hình quản lý chất lượng nước sông Sài Gòn theo hướng cải tiến từ mô hình tiếp cận bảo vệ lưu vực sông (WPA) của Mỹ
1/- Ứng dụng mô hình quản lý thích hợp:
Trên cơ sở ứng dụng các giải pháp đòn bẩy quản lý để nâng cấp và hoàn thiện mô hình Ủy ban BVMT lưu vực hệ thống sông Đồng Nai, chúng ta đã có tổ chức điều phối LVS thích hợp là chủ thể quản lý chất lượng nước sông Sài Gòn nằm trong lưu vực hệ thống sông Đồng Nai. Ủy ban BVMT lưu vực hệ thống sông Đồng Nai có chức năng và nhiệm vụ lập và quản lý kế hoạch bảo vệ chất lượng nước 5 năm tại các LVS liên tỉnh trực thuộc, trong đó có LVS Sài Gòn.
116
Đây là căn cứ quản lý cơ bản để đề xuất mô hình quản lý chất lượng nước sông Sài Gòn trong nằm trong khuôn khổ hoạt động của Ủy ban BVMT lưu vực hệ thống sông Đồng Nai theo hướng cải tiến từ mô hình WPA của Mỹ như trên hình 3.47.
Thuyết minh mô hình:
Mô hình quản lý chất lượng nước sông Sài Gòn bao gồm 2 phần chính:
1- Tổ chức điều phối LVS – chủ thể quản lý chất lượng nước sông Sài Gòn. Ủy ban BVMT lưu vực hệ thống sông Đồng Nai được nâng cấp, hoàn thiện về chính sách pháp luật và thể chế, về các thành phần kết cấu của mô hình Ủy ban LVS, có đủ khả năng và năng lực thực hiện vai trò quản lý, điều phối các hoạt động quy hoạch LVS và các hoạt động bảo vệ chất lượng nước LVS. Trong đó, hoạt động của Ủy ban LVS được đặt trên trách nhiệm của các bên liên quan, của Chủ tịch, Phó chủ tịch Ủy ban, Hội đồng giám sát, Hội đồng cố vấn và Văn phòng giúp việc Ủy ban. Riêng đối với vấn đề quản lý chất lượng nước LVS, thì hàng năm và 5 năm Ủy ban LVS sẽ xem xét, đánh giá, tổng kết, phê duyệt, quản lý và điều phối thực hiện các Kế hoạch bảo vệ chất lượng nước LVS, trong đó có Kế hoạch bảo vệ chất lượng nước sông Sài Gòn.
Do các hoạt động của Ủy ban LVS được đặt trên trách nhiệm của các bên liên quan, của Chủ tịch, Phó chủ tịch Ủy ban, Hội đồng giám sát, Hội đồng cố vấn và Văn phòng giúp việc Ủy ban, thì ngoài Quy chế hoạt động của Ủy ban, cần phải có một quy trình thực hiện thống nhất các mục tiêu quản lý xác định cho kế hoạch hàng năm và 5 năm nhằm bảo đảm hiệu quả quản lý LVS theo hướng khả thi và bền vững. Đó chính là lý do cần ứng dụng, cải tiến mô hình tiếp cận bảo vệ LVS (WPA) của Mỹ.
2- Quy trình thực hiện thống nhất các mục tiêu quản lý là nhằm thống nhất các nỗ lực của toàn Ủy ban LVS trong hoạt động bảo vệ chất lượng nước LVS, đi từ khâu quản lý, quan trắc, đánh giá các yếu tố kỹ thuật (chất lượng nước mặt, nước thải), để xác định các vấn đề ưu tiên và các chính sách cụ thể cần tổ chức thực hiện (tư vấn kỹ thuật, tham mưu chính sách quản lý), đến khâu thống nhất các hành động và tổ chức triển khai, phối hợp thực hiện trong toàn Ủy ban LVS (thống nhất giữa các bên có liên quan, phân công phối hợp thực hiện Kế hoạch quản lý), rồi đến khâu thực hiện Kế hoạch quản lý đã thống nhất, phê duyệt (kiểm soát, xử lý ô nhiễm; phòng chống ứng cứu sự cố; quản lý các chương trình/dự án ưu tiên; hợp tác trong nước và quốc tế về bảo vệ chất lượng nước sông; kiểm tra và giám sát việc thực hiện Kế hoạch quản lý), cuối cùng là khâu đánh giá hiệu quả của Kế hoạch quản lý thông qua khâu quan trắc, đánh giá các yếu tố kỹ thuật (chất lượng nước mặt, nước thải).
117
Thủ tướng Chính phủ
Bộ Tài nguyên và Môi trường
Uỷ ban BVMT lưu vực hệ thống sông Đồng Nai
Phụ trách quản lý LVS Sài Gòn
Văn phòng giúp việc
Uỷ ban
Quy chế hoạt động Chính sách, giải pháp Các bên
liên quan
Quy trình thực hiện thống nhất các mục tiêu quản lý
Quản lý, Đánh giá nước thải
Quan trắc, Đánh giá nước mặt
Xác định các vấn đề
ưu tiên thực hiện
Thống nhất các hành
động
Thực hiện kế hoạch BVMT 5
năm (chương trình, dự án)
Kiểm soát và xử lý ô nhiễm
Phòng chống, ứng cứu
sự cố
Quản lý chương trình, dự
án
Kiểm tra, giám sát thực hiện kế hoạch Đánh giá hiệu quả và
tham mưu chính sách
Hợp tác trong nước và
quốc tế Triển khai,
phối hợp thực hiện Hỗ trợ, phối hợp, trọng tài
Giám sát, điều phối
UBND các tỉnh, thành
Chú thích: Mối liên hệ quy trình lõi; Mối liên hệ ngoại vi
Hình 3.47: Mô hình quản lý chất lượng nước sông Sài Gòn nằm trong khuôn khổ hoạt động của Uỷ ban BVMT lưu vực hệ thống sông Đồng Nai
118
Quy trình vận hành hoạt động của Ủy ban LVS nêu trên là không thể thiếu, bởi các hoạt động của Ủy ban LVS có trơn tru, hiệu quả hay không là phụ thuộc vào việc triển khai quy trình này, mà trong đó nếu mỗi khâu có ách tắc và vướng mắc, sẽ lập tức làm phát sinh mâu thuẫn, ảnh hưởng tới việc triển khai các khâu khác và hiệu quả hoạt động của toàn hệ thống. Trong các khâu mắt xích đó, thì khâu thống nhất các hành động và tổ chức triển khai, phối hợp thực hiện trong toàn Ủy ban LVS là khâu khó khăn nhất và ảnh hưởng lớn nhất đến hiệu quả của toàn hệ thống. Cũng chính vì thế, mà cần phải có cơ sở pháp lý và Quy chế pháp lý rõ ràng, Quy chế hoạt động chặt chẽ và Cơ chế giám sát hiệu quả nhằm tạo nên tính đồng thuận cao trong việc ra quyết sách, chính sách về quản lý LVS, cũng như Kế hoạch bảo vệ chất lượng nước LVS.
Quy trình vận hành hoạt động của Ủy ban LVS sẽ được lặp lại theo Kế hoạch hàng năm và 5 năm, tạo ra một chu trình quản lý khép kín của Ủy ban LVS, mà động lực phát triển của nó phụ thuộc rất lớn vào vai trò và chất lượng của từng thành phần tham gia, cũng như phương thức giải quyết các vấn đề bức xúc nảy sinh theo nguyên tắc tập trung - dân chủ, hướng mạnh về phân cấp, phân quyền quản lý phù hợp và thiết lập ngày càng rộng mở dân chủ trên diễn đàn. Trong đó, nhà nước vẫn phải là đầu tàu động lực phát triển với vai trò điều phối, bảo trợ, hỗ trợ và định hướng chính sách chủ đạo cho các hoạt động và hiệu quả hoạt động của Ủy ban LVS.
Với vai trò quan trọng như vậy của chu trình thực hiện thống nhất các mục tiêu quản lý, dưới đây sẽ xem xét, nghiên cứu sâu hơn về kết cấu của nó sao cho tạo nên sự phân định và kết nối rõ ràng giữa hoạt động nội vi và ngoại vi, cũng như sao cho phù hợp với bối cảnh phát triển và các điều kiện thực tiễn cụ thể của LVS.
2/- Ứng dụng chu trình thực hiện thống nhất các mục tiêu quản lý:
Có thể mô tả rõ ràng hơn về chu trình thực hiện thống nhất các mục tiêu quản lý trong hoạt động của Ủy ban BVMT LVS như thể hiện trên hình 3.48.
Chu trình quản lý chất lượng nước sông Sài Gòn được xây dựng trên cơ sở phân chia thành 2 phần: nội vi và ngoại vi, với các khâu mắt xích kết nối trọng yếu có ảnh hưởng quyết định tới hiệu quả hoạt động của Ủy ban LVS. Các khâu đó là: (i) Xác định các mục tiêu ưu tiên thực hiện và, (ii) Kiểm tra, giám sát thực hiện Kế hoạch bảo vệ chất lượng nước hàng năm và 5 năm. Các khâu này nằm tại điểm đầu và điểm cuối của chu trình nội vi, kết nối với chu trình ngoại vi ở đầu vào và đầu ra.
119
Rõ ràng, việc xác định đúng các mục tiêu ưu tiên thực hiện mới cho phép xây dựng đúng Kế hoạch bảo vệ chất lượng nước sông hàng năm và 5 năm, để thực hiện có hiệu quả. Nếu xác định sai các mục tiêu ưu tiên, thì việc thực hiện Kế hoạch bảo vệ chất lượng nước sông hàng năm và 5 năm, sẽ không thể góp phần xử lý ô nhiễm, phục hồi, cải thiện chất lượng nước và thực chất chỉ gây ra lãng phí nguồn lực và thời gian.
Trong khi đó, nếu thực hiện mà không có kiểm tra, giám sát chặt chẽ, thì khó bảo đảm được hiệu quả yêu cầu, đồng thời gây ra lãng phí nguồn lực và các tiêu cực khác.
Chu trình nội vi chịu tác động chủ yếu từ yếu tố chủ quan của chủ thể quản lý (Ủy ban LVS), còn chu trình ngoại vi chịu nhiều yếu tố tác động hơn (nhân tạo và tự nhiên), vừa có tính kỹ thuật hiện trường và vừa có tính quản lý, trong đó cả 2 yếu tố này có mức độ ảnh hưởng tới hiệu quả quản lý giống nhau và quan trọng như nhau.
1- Chu trình nội vi: Bao gồm các khâu mắt xích sau: Xác định các mục tiêu ưu tiên thực hiện → Xây dựng Kế hoạch bảo vệ chất lượng nước sông hàng năm, 5 năm
→ Triển khai thực hiện Kế hoạch → Quản lý thực hiện Kế hoạch → Hợp tác trong nước và quốc tế → Kiểm tra, giám sát thực hiện Kế hoạch. Trong đó, vai trò quản lý
Xác định các mục tiêu ưu tiên
thực hiện
Uỷ ban: Các bên có liên quan với thành phần rộng rãi, dân chủ, đủ quyền hạn và
đủ năng lực để quản lý LVS
Hợp tác trong nước, quốc tế Triển
khai thực hiện Kế
hoạch
Quản lý thực hiện nội dung Kế hoạch
Quan trắc và
đánh giá các
nguồn nước thải
Quan trắc và đánh giá chất lượng nước
sông
Xây dựng Kế hoạch bảo vệ chất lượng nước sông
Kiểm tra, giám sát
thực hiện Kế
hoạch
Đánh giá hiệu
quả, tham mưu chính sách quản lý Lưu vực sông
Sài Gòn
Lưu vực sông Sài Gòn
Lưu vực sông Sài Gòn
Lưu vực sông Sài Gòn
Hình 3.48: Chu trình quản lý chất lượng nước sông Sài Gòn
120
và điều phối chu trình này là của Ủy ban BVMT lưu vực hệ thống sông Đồng Nai. Do đó, cần phải thường kỳ nâng cấp, hoàn thiện về các điều kiện cần và đủ cho hoạt động của Ủy ban nhằm bảo đảm và gia tăng hiệu quả quản lý theo hướng khả thi và bền vững.
2/- Chu trình ngoại vi: Bao gồm các khâu mắt xích sau: Quan trắc và đánh giá các nguồn nước thải → Quan trắc và đánh giá chất lượng nước sông → Đánh giá hiệu quả và tham mưu chính sách quản lý. Sở dĩ phải để công tác quan trắc và đánh giá các nguồn nước thải lên vị trí đầu, vì đây là nguồn gây ô nhiễm nước sông, nên có vị trí quan trọng hơn. Hoạt động đánh giá hiệu quả và tham mưu chính sách quản lý là đầu vào của chu trình nội vi, còn các hoạt động quan trắc, đánh giá các nguồn nước thải và chất lượng nước sông là đầu ra của chu trình nội vi.
Hoạt động quan trắc, đánh giá các nguồn nước thải và chất lượng nước sông có thể thực hiện thống nhất ở phạm vi cấp vùng và cũng có thể thực hiện cục bộ ở từng phạm vi địa phương trên LVS. Bởi vì, thực tế hàng năm các địa phương có chương trình quản lý và đánh giá các nguồn xả thải, quan trắc và đánh giá chất lượng nước sông được quy định thực hiện theo Luật bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, để thống nhất hành động trên toàn LVS, các chương trình này cần được thiết kế thực hiện thống nhất ở phạm vi vùng nhằm bảo đảm hệ thống cơ sở dữ liệu thu thập thống nhất với nhau về không gian và thời gian thực hiện, bảo đảm độ tin cậy và độ chính xác xử lý cho việc đánh giá hiệu quả và tham mưu chính sách quản lý ở phạm vi toàn vùng.
Để đảm bảo hiệu quả của hoạt động quan trắc, đánh giá các nguồn nước thải và chất lượng nước sông hàng năm, thì việc đáp ứng các điều kiện kỹ thuật phục vụ công tác quản lý nước thải và hoạt động của mạng lưới quan trắc nước sông, nước thải có ý nghĩa quyết định. Tuy nhiên, đa phần các điều kiện kỹ thuật này nằm ở phạm vi quản lý của các địa phương trên LVS. Ủy ban LVS chỉ có các điều kiện kỹ thuật phục vụ việc kiểm tra, giám sát thực hiện Kế hoạch bảo vệ chất lượng nước sông. Do đó, việc bảo đảm chủ động thực hiện và phối hợp thống nhất thực hiện các chương trình này trên toàn bộ LVS là tối quan trọng. Đây cũng là lý do phải tăng cường quy định về trách nhiệm và cơ chế phối hợp giữa các địa phương tham gia vào Ủy ban LVS.
Hoạt động đánh giá hiệu quả và tham mưu các chính sách quản lý cho từng Kế hoạch hàng năm và 5 năm, phụ thuộc chủ yếu vào hiệu quả hoạt động quan trắc, đánh giá các nguồn nước thải và chất lượng nước sông, và cũng có vị trí rất quan trọng, bởi nó ảnh hưởng lớn tới việc xác định chính xác các mục tiêu ưu tiên cho chu trình nội vi. Đây là hoạt động có tính chất tư vấn kỹ thuật và tham mưu chính sách, nên để nâng cao hiệu quả của hoạt động này, thì Ủy ban LVS sẽ phải thu hút được sự tham gia của các chuyên gia đa ngành thông qua Hội đồng cố vấn đa ngành.
121
Sự kết nối giữa chu trình nội vi và ngoại vi tạo nên tính khép kín cho chu trình hoạt động thường niên của Ủy ban LVS, mà hiệu quả của nó không chỉ phụ thuộc vào hoạt động của Ủy ban LVS và các địa phương trên LVS, mà còn phụ thuộc vào hiệu quả quản lý của các Bộ, ngành trung ương liên quan đối với các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội của Bộ, ngành mình trên LVS, đồng thời phụ thuộc vào sự đáp ứng các nhu cầu của Ủy ban LVS về cơ chế, chính sách pháp luật từ phía Chính phủ. Tuy nhiên, với chức năng và nhiệm vụ được giao về thống nhất quản lý LVS trên lưu vực hệ thống sông Đồng Nai, thì Ủy ban BVMT lưu vực hệ thống sông Đồng Nai phải chịu trách nhiệm chính và phải có hiệu quả hoạt động chủ đạo.
Như vậy, mô hình quản lý chất lượng nước sông Sài Gòn đã làm rõ được hình thức tổ chức và vai trò của Ủy ban LVS – chủ thể quản lý LVS của mô hình, để từ đó ứng dụng, cải tiến phù hợp mô hình WPA của Mỹ vào thực tiễn cụ thể của LVS Sài Gòn. Tuy nhiên, mô hình đề xuất đã tạo ra một quy trình và một chu trình thực hiện thống nhất các mục tiêu quản lý, với nhiều tính mới, tính khả thi và hiệu quả thiết thực trên cơ sở hợp lý hoá tất cả các thành phần liên quan của quy trình và chu trình thực hiện, sát với bối cảnh phát triển và các điều kiện cụ thể của LVS Sài Gòn.
Mỗi khâu mắt xích của quy trình và chu trình thực hiện đã được cân nhắc, phân tích, sàng lọc và đều là cần thiết, quan trọng và không thể thiếu trong các hoạt động thường niên của Ủy ban LVS. Điều này cho phép phân biệt rõ phạm vi trách nhiệm quản lý, điều phối của Ủy ban LVS, với phạm vi trách nhiệm của các Bộ, ngành liên quan và các địa phương trên LVS, tránh được hiện tượng chồng chéo trong chức năng và nhiệm vụ, tránh lãng phí nguồn lực, kỹ thuật và thời gian, cũng như tránh được sự nảy sinh mâu thuẫn giữa các địa phương tham gia vào trong Ủy ban.
Về mặt tổng thể, thì mô hình đề xuất đã bảo đảm tốt yêu cầu tăng cường vai trò quản lý nhà nước, gắn kết với tăng cường vai trò của cộng đồng và tạo nên tính đồng thuận cao trong việc ra các quyết định, quyết sách liên quan tới quản lý LVS. Nhìn chung, mô hình đã đề xuất có tính chất khá đồng nhất, phổ biến với các điều kiện cụ thể của LVS ở nước ta, nên hoàn toàn có thể kiểm chứng để nhân rộng.
3.3.2.2. Các giải pháp tổ chức phối hợp quản lý chất lượng nước sông Sài Gòn Từ kết quả nghiên cứu đề xuất mô hình quản lý chất lượng nước sông Sài Gòn, có thể thấy khâu yếu nhất của mô hình là phối hợp quản lý chất lượng nước sông. Do đó, Luận án đề xuất thêm một số giải pháp hỗ trợ cho mục tiêu này như sau:
1/-Tăng cường cơ chế phối hợp quản lý LVS giữa các Bộ, ngành trung ương và giữa các địa phương trên LVS: