Cho đến nay chúng ta đã phân tích các công cụ và mục tiêu của chính sách mậu dịch nhưng lại không định rõ bôi cảnh - tức là, không đề cập nhiều đến nước thực hiện chính sách đó. Mỗi nước đều có lịch sử đặc biệt và các vâ'n cfò của mình, nhưng khi xem xét chính sách kinh tế thì có một sự khác biệt lớn giứa hai nhóm nước. Một bên là các nước phát triển và tiên tiến: Bắc Mỹ, Tây Âu, Nhật và một số nước khác. Bất chấp họ có những vấn đề kinh tế gì, thì theo tiêu chuẩn của phần còn lại của thế giới, các nước này vẫn là nhứng nền kinh tế thành công cao độ. Chi với khoảng 15% số dân của thế giới, các nước tiên tiến chiếm khoang 60% sản xuất và buôn bán thế giới. Dù các hên kinh tế này hoạt động ra sao, thì vẫn có lý khi cho rằng hệ thông kinh tế của họ vận hành khá hiệu quả, vì vậy yêu cầu về chính sách mậu dịch cũng như những sự mong đợi vào chính sách này thường không -lớn.
Tuy nhiên, đa phần dân sô' thế giới lại sô'ng ở c á c n ư ớ c
đ a n g p h á t tr iể n là những nuức tụt hậu khá xa so vái cáo nước tiên tiến trên . Các nươc đang p h át triển bao gồm nhiều nước kể từ các nước tăng trưởng nhanh như Hàn Quô'o (nước này có thế sớm được liệt vào hàng ngũ các nưđc tiên 1
1. Các nước đang phát triển là thuật ngữ được các tố chức quốc tè' sử dụng, từ này đã trở thành tiêu chuẩn, mặc dù có nhfêu nước "đang phát triển" có mức sống đang giảm trong hàng chục năm. Một thuật ngữ cụ thỉị hơn, nhưng kém lịch sự hơn, đó là các nước kém phát triền.
ti(Yn) cho đến các nưđc như Etiôpia đang sống ở ranh giới của sự tồn tại. Tuy vậy, bất chấp những khác biệt to lớn giữa các nước đang phát triển, tình trạn g lạc hậu tương đôi của chúng tạo ra những điểm tương đồng trong các chính sách thương mại của các nước này. Thứ nhất, nhiều nước đang phát triển cô' gắng sử dụng chính sách mậu dịch nhằm ưu đãi ngành công nghiệp chế tạo đối lại với các khu vực truyền thống như nông nghiệp, khai mỏ với hy vọng điều đó sẽ giúp họ đuối kịp các nước giàu có hơn. Thứ hai, nhiều nước nghèo hơn đã cố gắng sử dụng chính sách mậu dịch đế giải quyết vấn đề phát triển không đều hoặc tình trạng
"hai khu vực" trong nội bộ nước đó. Cuối cùng, các nước đang phát triển đôi khi lập luận rằng sự nghèo nàn tương đối không phải là do lỗi của bản thân họ mà do hệ thống kinh tế quốc tế không công bằng và đôi khi họ cố gắng dùng thương lượng quốc tế đế tạo ra những thay đổi trong hệ thống này.
Trong chương này, chứng ta sẽ xem xét các vấn đề đặc biệt về chính sách mậu dịch do từng trường hợp trên đưa lại. ơ chương sau chủng ta sẽ quay lại các mối quan tâm khái’ nhau của các nước tiên tiến.
CHÍNH SÁCH MẬU DỊCH NHAM THÚC ĐẨY CỎNG n g h i ệ p
CHẾ TẠO
Có lẽ sự khác biệt rõ nét nhất giữa chính sách mậu dịch ở các nước tiên tiến và các nước nghèo là ở các nước đang phát triển người ta bận tâm một cách thường xuyên hơn vào vif>c khuyến khích công nghiệp chế tạo đối lại với các lĩnh vực khác của hên kinh tế. Mối quan tâm trên, ở một mức độ nào đó, xuất phát từ tầm quan trọng có tính chất biểu tượng của ngành công nghiệp chế tạo - nó được coi là một dấu hiệu phát triển của một quốc gia. Hau hết các nước tiên tiên chủ yếu là các nhà xuất khẩu hàng chế tạo, trong khi dó các nước nghèo thông thường là các nước xuất khẩu các sản phẩm "sơ chế" như sản phẩm nông nghiệp, quặng. Do vậy, các nước nghèo đang tìm cách thể hiện sức mạnh và tính
độc Lập của mình thường mong muốn có những ngành 'tồng nghiệp trong nước đáng chú ý như thép và hóa dầu. Tuy nhiên, ngoài tính biểu tượng của sự phát triển công nghiệp chế tạo, chính phủ nhiều nước bị ảnh hưởng mạnh bởi lập luận có tính chất lý thuyết ung hộ chính sách mậu dịch nhằm hức đấy công nghiệp chế tạo. Lạp luận quan trọng nhất trong sô đó là lập luận vẽ ngành công nghiệp non trẻ đế ủng hộ việc bảo hộ tạm thời khu vực (‘.ông nghiệp chế tạo chống lại sự cạnh tranh của hàng nhập kháu, như dã đề cập ớ chương 6
T a i s a o la i ưu t i ê n c ô n g n g h iệ p c h ế tạ o : L ậ p lu â n v ề n g à n h c ô n g n g h i ệ p n o n t r ẻ
Theo lập luận về ngành công nghiệp non trẻ, các nước đang phát triển có lợi thế tương dối tiêm tàng trong *ông nghiệp chế tạo, nhưng các ngành công nghiệp chế tạo mới hình thành ở các nước đang phát triển ban đầu không thể cạnh tranh được với ngành công nghiệp chế tạo dược lình thành từ lâu ớ các nước phát triển. Đế tạo diêu kiện cho khu vực công nghiệp chê tạo cổ được chỗ dứng, chính plni nhải tạm thời nâng đỡ các ngành công nghiệp mới đế nó lớn mạnh đủ đương đầu được với cạnh tranh quốc tế. Theo lộp luận này thì việc sử dụng thuế quan và hạn ngạch nhập khấu như là nhưng biện pháp tạm thời đế bắt đầu công nghiệp hóa là một việc có ý nghĩa. Có một thực tế lịch sử h cả ba hên kinh tế thị trường lớn nhất thế giới đêu bắt đầu quá trình công nghiệp hóa cua mình đằng sau hàng ràovmậu dịch:
Mỹ vã Đức có mức thuế quan cao đối với hàng chế tạo vào thế kỷ XIX, trong khi Nhật cho đến thập kỷ 1970 vẫĩi áp dụng rộng rãi biện pháp kiếm soát nhập khấu.
N h ữ n g v ấ n đ ê c ủ a là p lu ậ n v ê n g à n h c ô n g n g h iệ p n o n t r ẻ . Lập luận vê ngành công nghiệp non trẻ dường như rất hợp lý và trên thực tế nó có tính chất thuyết phục đối với nhiều chính phu. Thế nhưng các nhà kinh tê học à? chi ra nhiều cạm bẫy trong lập luận này và gợi ý rằng 11Ó cần được sử dụng một cách thận trọng.
Trước tiên, việc di ngay vào các ngành công nghiệp có lọ'j th ế so sánh trong tương lai khống phái luôn luôn là một ý tưởng tốt. Giả sử một nước cổ dồi dào sức lao dộng hiện đang trong quá trìn h tích lũy vốn: khi nó tích lũy đủ vốn, nó sẽ có lợi th ế so sánh trong các ngành tập trung vốn. Điều đó không có nghĩa là nó phải cố gắng phát triển ngay lập tức các ngành công nghiệp đó. Ví dụ, trong thập kỷ 1980, Triều tiên trở th àn h nước xuất khấu ôtô; hẳn không phai là một ý tưởng hay đối với Triều tiên nếu họ cố gắng phát triển ngành công nghiệp ôtô của mình ngay trong thập kỷ 1960 khi mà vốn và lao động lành nghề còn rất khan hiếm.
Thứ hai là, việc bảo hộ công nghiệp chế tạo sẽ không đem lại lợi lộc gì trừ phi ban thân việc bảo hộ đó giiíp cho ngành cồng nghiệp trở nên có kha năng cạnh tranh. Pakistan và An độ đã tiến hành bảo hộ khu vực công nghiệp chế tạo trong hàng thập kỷ và gần đây bắt đầu phát triển xuất khẩu hàng chế tạo. Tuy nhiên, hàng hóa mà họ đang xuất khẩu là những hàng công nghiệp nhẹ như hàng dệt, chứ không phải là hàng công nghiệp nặng mà họ bảo hộ; một tình huống có lợi có thể là họ vẩn đấy mạnh được xuất khẩu hàng chế tạo ngay cả khi họ không hê bao hộ ngành chế tạo. Một số nhà kinh tế học đã cánh cáo về "ngành công nghiệp non trẻ gia hiệu", khi mà ngành công nghiệp ban đầu được bảo hộ, sau đó ngành này trở nên có kha năng cạnh tranh vì những nguyên nhân không liền quan gì đến bảo hộ cả. Trong trường hợp này việc bảo hộ ngành cồng nghiệp non trẻ dường như kết thúc thành công nhưng trên thực tế nổ có thế là một phí tổn thực sự cho nền kinh tế.
Nói chung, việc phải tốn kém và mất thời gian để xây dựng nên một ngành công nghiệp không phải là lý do để chính phũ phải can thiệp vào trừ phi có một số th ất bại thị trường trong nước*. Nếu một ngành công nghiệp được người ta cho rằng có kha năng thu lãi đu cao so với vốn và sức lao động, và các yếu tố san xuất khác, do đó đáng để phát triển, vậy thì tại sao các nhà đầu tư tư nhân lại không phát triển ngành công nghiệp đó mà không cần sự giúp đỡ của
chính phủ? Đôi khi người ta lập luận rằng, các nhà đầu tư tư nhân chỉ tính đến lợi tức hiện hành trong một ngành công nghiệp mà không tính đến triển vọng tương lai, thế nhưng điều này không phù hợp với hoạt động thị trường. ít nhất là ở các nước tiên tiến, các nhà đầu tư thường ủng hộ những dự án mà lái là không chắc chắn và chỉ thu được trong tương lai xa. (Ví dụ, hãy suy xét ngành công nghệ sinh học cưa Mỹ, nơi thu hút hàng trăm triệu đôla vốn trong nhiều năm trước khi nó bán được một sản phẩm thương mại độc nhất).
N h ữ n g b iệ n h ô v ê t h ấ t b ạ i t h ị t r ư ờ n g ủ n g h ộ v i ệ c b ả o h ô n g à n h c ô n g n g h i ệ p n o n t r ẻ . Đê biện hộ cho lập luận về ngành công nghiệp non trẻ cần phải vượt ra ngoài quan điểm hợp lý nhưng đáng ngờ là các ngành công nghiệp luôn luôn cần th iết được bảo trợ khi nó mới hình thành. Liệu việc bảo hộ ngành công nghiệp non trẻ có được chứng minh là đung hay không còn phụ thuộc vào cách phản tích mà chúng ta thảo luận ở chương 9. Tức là, lập luận ủng hộ việc bảo hộ một ngành công nghiệp khi nó ở vào giai đoạn phát triển ban đầu cần phải gắn liên với một loạt các th ất bại đặc biệt của thị trường, các th ất bại này ngăn cản các thị trường tư nhân phát triển nhanh ngành công nghiệp như chúng đáng phải phát triển. Các đề xuất tinh vi của lập luận về ngành công nghiệp non trẻ đã coi hai loại th ất bại thị trường là lý do giải thích tại sao việc bảo hộ ngành công nghiệp non trẻ lại có thế là một ý kiến tốt, đó là: t h i t r ư ờ n g v ố n k h ô n g h o à n t h i ệ n và k h ả n ă n g c h i ế m h ữ u .
Lập luận vê thị trường vốn không hoàn thiện ủng hộ cho bảo hộ ngành công nghiệp non trẻ như sau: nếu như một nước đang phát triển không có một hệ thống các thê chế tài chính (các thị trường chứng khoán có hiệu quả, các ngân hàng) cho phép sử dụng tiền tiết kiệm từ các khu vực truyền thống (như nông nghiệp) đế tài trợ cho đầu tư vào các khu vực mới (như công nghiệp chế tạo), thì sự tảng trương cúa các ngành công nghiệp mđi sẽ bị hạn chế bởi khả năng thu lợi nhuận trước mắt của các công ty trong các ngành công
nghiệp đó. Vì vậy mức lợi nhuận ban dầu thấp sẽ là cản trở đlối vớị đầu tư, thậm chí cả khi lợi tức dài hạn từ đầu tư đó la cao. Chính sách đầu tiên tốt nhất là tạo ra một thị trường vein tốt hơn; nhưng việc bảo hộ các ngành công nghiệp rnớị nhằm tăng lợi nhuận đã dưa đến sự tăng trưởng cao hơn C.Ó thế coi là sự lựa chọn chính sách tốt hạng nhì.
Lập luận vẽ khả nồng chiếm hữu ủng hộ bảo hộ công nghiệp non trẻ có thể có nhiều hình thức, nhưng tất cả đều C‘ó một ý tưởng chung là: các công ty trong ngành công nghiệp inch tạo ra những lợi ích xã hội mà chúng không được đền bù. Ví dụ, các công ty đầu tien khi đi vào một ngành công nghiệp có thề phải chịu chi phí "bắt đầu" đế làm cho kỹ thuật th ích ứng với tình hình địa phương hoặc đê mở ra các thị trường mới. Nếu các công ty khác có khả năng đi theo sự dẫn đầu của họ mà không phải chịu các chi phí "bắt đầu", thi những người tiên phong sẽ bị ngăn cản không thu được bất kỳ lợi tức nào từ nhứng phí tốn đó. Như vậy ngoài việc ổẳn xuất ra những sản phẩm vật chất, những công ty tiên phong này còn co thế tạo ra những mối lợi vô hình (ví dụ như tri thức hay thị trường mới) mà họ không có khả năng xác lập được quyền sở hữu. Trong một số trường hợp, những lợi ích xã hội thu được từ việc tạo ra một ngành công nghiệp inch sẽ vượt quá các chi phí của nó, nhưng do có vấn đề' về kha năng chiếm hứu nên khổng một nhà kinh doanh tư nhân nào sắn sàng tham gia. Câu trả lời đầu tiên và tốt nhất là phải bồi thường cho các cóng ty vì những sự đóng góp vô hình của họ. Tuy nhiên, khi không làm dược việc đó thì cách tốt hạng nhì dỏ khuyên khích các nhà đầu tư đi vào một ngành công nghiệp mới là sử dụng thuế quan và các chính sách thương mại khác.
Cả lập luận về thị trường vốn không hoàn thiện lẫn khả năng chiếm hữu ủng hộ việc bảo hộ ngành cồng nghiệp non tri', rõ ràng đều là những trường hựp dặc biệt của sự biện hộ cho sự can thiệp vào tự do mậu dịch (chương 9) bằng các thất bợ.i thị trường. Sự khác biệt là ở chỗ trong trường hỢp này các lập luận được áp dụng riêng cho các ngành công
nghiệp mới hơn là cho bất kỷ' ngành bòng nghiệp nào. Tuy nhiên, các vấn đề chung về thất bại của thị trường vẫn cồn tại. Trên thực tế khó mà đánh giá được ngành công nghiệp nào thực sự đáng được hưởng sự đối xử đặc biệt, và có nguy cơ là một chính sách nhằm thúc đẩy sự phát triển cuôi cùng sẽ đi đến chỗ bị những nhóm lợi ích đặc biệt kiểm giư. Có rất nhiều câu chuyện về các ngành công nghiệp non trẻ không bao giờ trưởng thành và mãi mãi phụ thuộc vào sự bảo hộ.
C ô n g n g h ê c h ê t a o đ ư ợ c ư u t i è n n h ư t h ế n à o : C ô n g n g h iệ p h ó a t h a y t h ế n h ậ p k h ẩ u
Mặc dù có những nghi ngờ đối với lập luận về ngành công nghiệp non trẻ, nhiều nước đang phát triển vẫn doi lập luận này như là một lý do bát buộc để dành sự giúp dở dặc biệt cho việc phát triển các ngành công nghiệp sản xuất hàng chế tạo. Về nguyên tắc, sự giúp đỡ này có thế tiến hành theo nhiều cách. Ví dụ, nói chung các nước có thế dành trơ cấp cho sản xuất hàng chế tạo hay họ có thế tập trung cố gắng vào việc trợ cấp cho xuất khẩu một số hàng chế tạo mà họ tin rằng họ sẽ có thế có lợi thế so sánh. Tuy nhiên ở hầu hết các nước đang phát triển, chiến lược công nghiệp hóa cơ bản là nhằm phát triển các ngành công nghiệp hướng vào thị trường nội địa bằng cách sử dụng các hạn chế mại- dịch như thuế quan và hạn ngạch đê khuyến khích thay thế hàng chế tạo nhập khẩu bằng hàng trong nước. Chiến lượt
* khuyến khích công nghiệp trong nước bằng cách hạn chế nhập khẩu hàng chế tạo được gọi là c ô n g n g h i ê p h ố a t h a y th ẽ n h ậ p k h ẩ u .
Người ta có thê hỏi tại sao cần phải lựa chọn. Tại sac không khuyến khích cả thay thế nhập khẩu lẫn xuất khẩu?
Câu trả lời có thê tìm thây ở sự phân tích cân bằng chung về thuế quan ở chương 5: một chế dộ thuế quan làm giảm nhập khẩu cũng tất yếu làm giảm cả xuất khẩu. Bằng cách bảo hộ các ngành công nghiệp thay thế nhập khấu, các nước đã chuyển các nguồn tài nguyên ra khỏi khu vực xuất khẩu
tthựe tế hoặc tiềm tàng. Do vậy, một nước lựa chọn phương án thay th ế nhập khâu cũng đồng thời lựa chọn cách làm giam sự tăng trương cua xuất khâu.
Các lý do khiến người ta thường lựa chọn phương án thay th ế nhập khẩu làm chiến lược công nghiệp hổa thay vì tăng trưởng xuất khẩu là sự hỗn hợp giữa kinh tế học và chính trị học. Trước tiên, cho đến thập kỷ 1970 nhiều nước dang phát triển vẫn hoài nghi về khả năng xuất khẩu hàng chế tạo* (mặc dù sự hoài nghi này cũng gợi ra nghi ngờ đối với lập luận về ngành công nghiệp non tre ung hộ việc bảo hộ công nghiệp chế tạo). Họ tin rằng công nghiệp hóa nhất th iết phái dựa trên việc thay thế hàng nhập khẩu bằng công nghiệp nội địa hơn là phát triến xuất khâu hàng chế tạo. Thứ hai là, trong nhiêu trường hợp, chính sách công nghiệp hóa thay th ế nhập khẩu cũng ăn khớp một cách tự nhiên với những ánh hưởng chính trị hiện có. Chúng ta đã đe cập trường hợp các nước Mỹ Latinh bị buộc phai phát triển những hàng thay th ế nhập khẩu trong thập ký 1930 do cuộc Đại suy thoái và trong nửa đâu thập ký 1940 do mậu dịch bị chiến tranh làm gián đoạn (chương 9). 0 các nước này sự thay thế nhập khẩu đã đem lại lợi ích trực tiếp và hình thành nên những nhóm lợi ích, trong khi đó thúc dây xuất khấu không có người ủng hộ tự nhiên.
Thập kỷ 1950 và 1960 đã chứng kiến cao trào của công • nghiệp hóa thay thế nhập khau. Các nước đang phát triển thường bát dầu bằng việc bao hộ CÁC công đoạn cuối của ngành, ví dụ như chế biến thực phâỉìì và lắp ráp ôtô. ơ các nưđc dang phát triển lớn hơn,.san phám nội địa hầu như thay th ế hoàn toàn hàng tiêu dùng nhập khẩu (mặc dù sản xuất hàng chế tạo thường do các công ty đa quốc gia nước ngoài tiến hành). Một khi kha năng thay thế hàng tiêu dùng nhập khẩu giảm di, các nước này quay sang bảo hộ hàng hóa trung gian như thân ôtô, thép, san phẩm hóa dầu.
ơ hầu hết các nước đang phát triến xu th ế thay thế. nhập khẩu đều dừng ở giới hạn hợp lý: những hàng hóa chế tạo