Đại bộ phận thu nhập của thế giới được tạo nên bởi một nhóm nhỏ các nước tiên tiến: các nước Tây Âu, Bắc Mỹ cộng
V ( íi N hật bản, Ôxtơrâylia và Niu Di lơn. Đó là nhứng nước may
mắn mà sự phồn vinh của họ gây nên sự ghen tị cho phần còn lại của thế giới. Tuy nhiên, thậm chí cả các nước giàu có cũng muốn bố sung, thêm sự dư thừa của mình thông qua sự tăng trưởng kinh tế. Trên bình diện nền công nghiệp toàn thế giđi, sự tăng trưởng kinh tế nhứng năm 1970 và 1980 chậm hơn những năm 1950 và 1960. Tại Tây Âu, sự tăng trưởng thấp hơn đó đi kèm với nạn thất nghiệp gia tăng.
Tại Mỹ, số lượng việc làm tàng thường xuyên, tuy nhiên năng Suất tăng chậm và một bộ phận dân chúng đáng kế có đời sống kinh tế tồi hơn so với năm 1970. Tại Nhật, sự tăng trưởng vẫn cao hơn so với các nước công nghiệp khác, tuy nhiên tốc độ có chậm lại kế từ sau năm 1970.
Các quốc gia làm thế nào để dẩy nhanh được tốc độ tăng trương kinh tế? Có thế trá lời là họ cần phải tiến hành một
c h í n h s á c h c ô n g n g h iệ p , theo dó chính phủ hưdng sức lực vào những khu vực được cho lá quan trọng cho sự tăng trưởng kinh tế trong tương lai.
Chương này trình bày về cuộc tranh luận xung quanh vấn lìê vê một chính sách công nghiệp hữu hiệu và phù hợp đối với một quốc gia tiên tiến như Mỹ. Phần một của chương này xem xét một sô lập luận phô biến về chính sách công nghiệp, không dựa trên các phân tích kỹ càng về mặt kinh
tế và phê phán những điểm yếu của các lập luận này. Phần hai sẽ trìn h bày một số lập luận sắc sảo gây ấn tượng tốt / về phương diện kinh tế và tìm hiểu việc áp dụng chúng vào thực tiễn. Phần ba bình luận ngắn gọn về thực tiễn chính sách công nghiệp tại Nhật và mộ.t số nước khác.
CÁC LUẬN CHỨNG THỊNH HÀNH VỀ CHÍNH SÁCH CÒNG NGHIỆP
Chính sách công nghiệp là sự nỗ lực của chính phủ nhằm huy động các nguồn lực cho những khu vực riêng biệt được xem là quan trọng đối với sự tăng trưởng kinh tế trong tương lai. Do có sự di chuyến các nguồn lực ra khỏi các khu vực khác, chính sách công nghiệp luôn thúc đẩy một số bộ phận của nền kinh tế trong nước thông qua việc gây bất lợi cho các bộ phận khác. Việc ủng hộ cho một chính sách như vậy phụ thuộc vào t i è u c h u ẩ n lự a c h o n : chúng ta lựa chọn ra sao và lựa chọn những khu vực nào nên được khuyến khích phát triển trên cơ sở sự thiệt hại của nhứng khu vực còn lại ?
Điều quan trọng là không được lẫn lộn giữa việc khu vực nào chính phủ sẽ khuyến khích tảng trưởng với việc khư vực nào sẽ tảng trưởng. Trong hên kinh tế thị trường, một số khu vực sẽ tăng trưởng, một số khác sẽ bị thu hẹp do tác động của các lực lượng thị trường tự nhiên. Đế định ra được một chính sách công nghiệp hửu hiệu, chính phủ cần phải làm nhiều hơn là chi xác định những ngành công nghiệp của tương lai. Chính phủ cần phải tìm được câu tra lời cho một câu hòi khó hơn nhiêu: Khu vực nào sẽ tăng trưởng hoặc thu hẹp nhanh hơn so với việc cứ d ể phó mặc chúng cho thị trường. Thí dụ, ta có thể nói rằng lợi thế so sánh của Mỹ đang chuyền từ các ngành công nghiệp "ống khói" truyền thống như luyện thẻp, ôtô sang các lĩnh vực kỹ nghệ cao mới như mấy vi tính và ký nghệ sinh học. Tuy nhiên, nhận xét này không nhất thiết hàm nghĩa là Chính phủ Mỹ cần tích cực khuyến khích nhân lực và đầu tư vào các khu vực
mới, bởi vì các nguồn lực dó đang chuyến sang các ngành công nghiệp mới như là kết quả của những khuyến khích thị trường. Đế biện hộ cho một chương trình tích cực của chính phủ nhằm khuyến khích việc di chuyển các nguồn lực, cần phải chứng tỏ rằng, do một sô’ nguyên nhân nào đấy sự di chuyến nàý diễn ra quá chậm chạp và đó là một sự biện hộ cho sự can thiệp ciia chính phủ bằng th ất bại của thị trường.
Những luận chứng về chính sách công nghiệp đang th ịn h hành hiện nay ít dựa vào sự thất bại của thị trường. Trái lại, những luận chứng này đề ra những tiêu chuẩn có vẻ thực tế dế xác định các ngành công nghiệp mong muốn mà chính phủ nên khuyến khích. Đặc biệt, những người ủng hộ cho chính sách công nghiệp của Mỹ lập luận rằng chính phủ Mỹ cân khuyến khích:
1) Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có giá trị gia tàng cao tính theo đầu công nhân.
2) Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có vai trò
"liên kết" với các ngành khác.
3) Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có tiềm năng tăng trưởng trong tương lai.
4) Sự tăng trương của các ngành công nghiệp được các chính phủ nước ngoài hướng tới. Những tiêu chuẩn trên b'ê ngoài có vẻ hợp lý, tuy nhiên một sự phân tích sâu sắc cho thấy rằng chúng khiếm khuyết rất nhiều.
K h u y ế n k h íc h c á c n g à n h c ô n g lìg h iộ p c ó g iá t r ị g ia t ă n g c a o t ín li t h e o đ ầ u c ô n g n h â n
Giá trị gia tăng cua một ngành công nghiệp là sự khác nhau giứa giá trị dầu ra của ngành đó và giá trị đầu vào nõ có dược từ các ngành khác.
Tống giá trị gia tăng của tất cả các ngành công nghiệp là. thu nhập quốc dân của một nước. Giá trị gia tăng tính theo đâu công nhân của các ngành khác nhau thì rất khác
nhau. Điều này khiến nhiều nhà bình luận lập luận rằng một nước có thê tăng thu nhập quốc dân của mình bằng tách chuyển cả khối công nghiệp theo hướng các ngành công ngiiệp có g i á t r ị g ia t ă n g t í n h t h e o đ ầ u c ô n g n h â n c a o
Tuy nhiên, luận chứng này không giải thích được tại sao có một số khu vực có giá trị gia tăng tính theo đầu người cao hơn so với nhứng khu vực khác. Các nhà bình luận thựờng giả định rằng các khu vực có giá trị gia tăng cao phải trả một mức lương cao hơn hoặc có một tỷ suất lợi nhuận cao hơn so với các khu vực có giá trị gia tăng thấp. Nhưng nếu như vậy, lao động và vốn sẽ nhận được sự kích thích thị trường để di chuyến đến các ngành có giá trị gia tăng cao mà không cần đến sự khuyến khích đặc biệt nào của d ín h phủ. Trên thực tế, giá trị gia tăng tính theo dầu công nhàn cao luôn phản ánh lượng đầu vào tính theo đầu công thân cao. Các khu vực có giá trị gia tăng cao thường là n li ứng khu vực sử dụng vốn cao, thí dụ như ngành hóa dầu. Trong nhứng ngành như vậy, giá trị gia tăng tính theo đầu rgười cao bị bù trừ bơi chi phí vốn đặc biệt cao, do đó cả tiền lương cũng như lợi nhuận đêu không vượt ra ngoài một giới hạn nào đó. Trong nhứng trường hợp khác, giá trị gia tăng cao phản ánh von nhân lực: trình độ huấn luyện hoặc tay nghề cao.
Giả sử các khu vực có giá trị gia tăng cao là nhữn{ nơi có vốn tính theo đầu người lớn. Có thề chúng ta, trong tríờng hợp đó, lập luận rằng một nước nào đó có thể tăng thu ìhập quốc dân của mình bằng việc mở rộng các khu vực nêu trên trên cơ sở sự bất lợi của các khu vực khác? Như chúrg ta đã thấy ở chương 4, nếu một nước đang tích lũy vốn thì iướe đó vừa cần phải giàu lên, vừa phải chuyến khôi công nịhiệp của mình hướng đến các khu vực sử dụng nhiều vổh và tách xa các khu vực sử dụng nhiêu lao động. Tuy nhiên, sợ dị chuyên này lại không cần một chính sách đặc biệt nào của chính phủ vì nó sẽ diễn ra như là một kết quả tự rhiên của lực lượng thị trường. Chính phủ có thể khuyến thích tiết kiệm và đầu tư, tức nhứng cái sẽ dẫn đến việc tícl lũy
vốn và thường tự động dẫn đến việc chuyến dịch trong cơ cấu công nghiệp hướng tới các hàng hóa vốn (tư bản). Tuy rihiên, khuyến khích tiết kiệm - đấy không phải là chính sách c-ông nghiệp. Một chính sách công nghiệp cần bao gồm sự trợ giúp cố ý hoặc sự khuyến khích khác đối với sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp sử dụng nhiều vốn trong điều kiện của một mức cung câ'p nào đó về vốn.
Một chính sách công nghiệp như vậy có nâng cao được , phúc lợi quô'c gia không? Không, trừ phi chính sách đó giúp cho việc hiệu chỉnh một sô' thất bại thị trường. Nếu không có các th ất bại thị trường, sự phân bổ khởi đầu các nguồn lực sẽ luôn là tối ưu và sự phân bố lại được chính phủ bảo trạ không giúp gì cho việc cãi thiện tình hình cả. Nếu có các th ất bại thị trường vẫn không có cơ sở để kết luận rằng th ất bại đó sẽ dẫn đến việc phân bố không đầy đủ các nguồn vốn cho các khu vực sử dụng nhiều vốn hơn là dẫn đến việc phân bố thừa.
Điều gì sẽ xáy ra nếu một nước trợ cấp cho các ngành công nghiệp sử dụng nhiêu vốn? Trong những điều kiện khác như nhau, một số lượng vốn nhất định sẽ tạo nên ít công ăn việc làm tại các khu vực sử dụng nhiều vốn hơn là tại các khu vực sử dụng nhiêu lao dộng. Như vậy, việc di chuyến vốn sang bộ phận sử dụng nhiêu vốn của nền kinh tế sẽ khởi đầu cho việc giảm công ăn việc làm. Mặc dù nạn th ất nghiệp có thế bị triệt tiêu bằng việc giảm tiền lương thực tế - điều này sẽ khuyến khích mọi khu vực thay thế vôn bằng lao động, sự tăng lên ban dầu của nạn th ất nghiệp khó có thể là kết quả mà ngươi ta tim kiếm từ một chính sách công nghiệp.
K huyến khích c á c ngành công nghiệp có tín h liên k ết Trong các cuộc thảo luận về chính sách công nghiệp có một quan điểm được lặp di lặp lại cho rằng chính phủ nên
khu yến khích đặc biệt cho những khu vực cung cấp đầu vào cho các bộ phận còn lại của hên kinh tế. Điều đó có nghĩa
là việc mở rộng các ngành sản xuất ra các hàng hóa trưng gian làm tăng lên nhiêu lần hiệu ứng (mong muôn) thòng qua việc khuyến khích các ngành sử dụng các sản phẩm mà chúng sản xuất. Thí dụ, một số nhà quan sát lập luận rằng việc N hật trợ giúp đầu tư vào ngành luyện tháp làm cho giá thép rẻ hơn và việc này đã khuyến khích sự tăng trưởng của tất cả các ngành sử dụng thép, chẳng hạn như đóng tàu,
ôtô.
Sự phố cập của luận chứng ve sự liên kết bắt nguồn từ cảm giác rằng việc sản xuất các sản phẩm trung gian có thế được sử dụng trong nhiều khu vực khác nhau là một hoạt động kinh tế mang tính chất cơ bân hơn là việc sản xuất các hàng tiêu dùng chi nhằm thỏa mãn nhu cầu của các hộ gia đình. Thật khó mà tránh được, cảm giác rằng; công việc của nhứng người làm ra thóp hoặc hàng bán dần nghiêm chính hơn là công việc của những người làm ra đồ chơi hoặc kem đánh răng.
Tuy nhiên, cần phải nhắc lại rằng nếu không có th ất bại thị trường, sẽ không có lý do để dự kiến là thị trường sẽ dành quá ít nguồn lực cho việc sản xuất các sản phẩm trung gian. Một luận đề cơ sở của kinh tế học là trong điều kiện thị trường cạnh tranh, thu nhập của bất cứ đâu vào nào cũng bằng giá trị sản phẩm biên của nó. Như vậy, giá trị mỗi một đòla thêm vào cuối cùng của dịch vụ vốn sẽ tàng thêm một đôla cho giá trị của sản phẩm tại khu vực mà nó được sử dụng, bất kế khu vực dó là ngành luyện thép, chê' tạo ôtô, đóng tàu hay bất cứ một ngành gì khác. Cũng đúng rằng giá trị một đôla được: sử dụng trong ngành luyện thép cũng tương đương với giá trị một đồla được sử dụng tại bất cứ đâu.
Lập luận về sự liên kết cho rằng: chính phủ nên hướng dẫn đầu tư nhiều hơn so với mức thị trường tư nhân hướng dẫn vào ngành luyện thép, chứ không phải vào ngành sản xuâ't ôtô, đóng tàu. Điêu dó có làm tăng thu nhập quốc dân lên được không? Không, nếu không có thất bại thị trường.
Một đôla của dịch vụ vốn được tái phân phối từ ngành ỏ tò
saìtig ngành luyện thép sẽ làm giảm đi một đôla giá trị sản lượng của ngành ôtô và làm tăng lên một đôla giá trị sản lượng của ngành luyện thép. Phần sản lượng gia tăng của ngành luyện thép giờ đây lại có thế dược dùng để tăng trở lại sản lượng của ngành ôtô tới mức ban đầu, khống cao hơn\ điều này chi khẳng định rằng sự phân phối ban đầu là tối ưu đến mức không thể cải thiện hơn được.
T húc đẩy các ngành công nghiệp có tiêm năng p h á t triển tro n g tương lai
Có một luận chứng phô biến khác là: chính sách công nghiệp nên tìm cách hướng các nguồn lực vào những ngành công nghiệp có tiềm năng tăng trưởng cao trong tương , lai.
Ró ràng rằng sự thay đối trong công nghệ, trong mô thức tiỗu dùng cũng như trong lợi thế so sánh dẫn đến tốc độ tăng trưởng của các ngành trong khuôn khố một hên kinh tế là rất khác nhau. Tuy không phải là luôn luôn, song đôi khi cũng có thế dự đoán được ngành nào sẽ tăng trưởng nhanh nhất. Chính phủ có nên tìm cách "chọn ra kẻ thắng cuộc"
và khuyến khích nhân công, tiền vốn di chuyển sang các ngành có triển vọng tăng trưởng cao nhất hay không?
Một lần nữa, câu trả lời vẫn là: các thị trường hoạt động tốt sẽ làm cho vai trò như vậy của chính phủ trở nên không cồn thiết. Các hãng - khi lựa chọn đầu tư và công nhân khi lựa công việc, luôn cố gắng chọn các ngành thắng cuộc.
Chỉ khi chính phủ có thế làm dược tốt hơn so với những người tham gia thị trường tư nhàn trong việc lựa chọn kẻ thắng cuộc thì chính phu mới cải thiện được kết cục của thị trường. Nói cách khóc, nếu mọi người đều biết rằng một ngành công nghiệp sẽ tăng trưởng nhanh, thì vốn và lao động sẽ di chuyển sang ngành đó, ngay cả khi không có một sự khuyến khích đặc biệt nào của chính phủ. Trừ phi tồn tại các th ấ t bại thị trường, thêm một sự kích thích bố sung đối vđi việc di chuvến tới khu vực đó sẽ làm cho sự di chuyển này diễn ra quá mức. Có thế cổ sự đầu tư quá nhiều vào
một ngành tăng trưởng nhanh, như thảo luận sau này vì kinh nghiêm của ngành luyện thép cũng như ngành hàng không sẽ làm rõ.
Lập luận cho rằng chính phủ nên luôn luôn thúc cẩy các khu Vực tăng trưởng đồng nghĩa vđi sự khẳng định rằng các thị trường tư nhân thường không đánh giá đầy đủ điực các triển vọng tăng trưởng trong tương lai. Lập luận này gần với lập luận về "ngành công nghiệp non trẻ" (chương 10) VI đang bị chỉ trích mạnh mẽ bởi không có bằng chứng rỗ n n g về các dạng th ấ t bại thị trường mà lập luận này dựa vào. Sự chỉ trích lại càng mạnh hơn trong trường hợp các nước công nghiệp tiên tiến có thị trường hoạt động thực sự hứa hiệu hơn. Tại Mỹ, các nhà đầu tư tư nhân thường tài trợ cho các công việc mạo hiểm kiểu như làm đường ống dẫn dầu Alaska, phát triển công nghệ sinh học; những hoạt động này cều đòi hỏi những khoản chi phí ban đầu cao phải bỏ ra để dôi lại những khoản lợi nhuận bếp bênh, chi có thể có sau mót thời gian dài. Qua hai thí dụ về việc thu hút một khối lượig đầu tư tư nhân không lồ trên, khó có thể cho rằng thị tritòng tư nhân thường xuyên thiến cận.
V iêc c h ố n g lạ i ảnh hưởng của các ch ín h sách cô n g Ig h iệp của cá c nước khác -
Tiêu chuẩn cuối cùng đang đặc biệt thịnh hành ại các cuộc tran h luận ở Mỹ đối với chính sách công nghiệp là ý tưởng xem chính sách công nghiệp như là một biện pháp phòng vệ. Giả dụ các nước khác đang hỗ trợ một ngành công nghiệp nào đó, làm cho ngành này tại Mỹ bị thu hẹp. Như Vỉy, Mỹ có nên đáp lại bằng cách hỗ trợ ngành này? Nếu khônỊ, theo lập luận này, trên thực tế, nước Mỹ sẽ để cho cơ cấi công nghiệp của mình bị quyết định bởi chính sách công nghiệp của các nước khác.
Để thấy được lập luận này sai ở chỗ nào, trước bết hãy tưởng tượng ra một kịch bản khác. Giả dụ các nước khác đạt được hiệu quả cao hơn trong việc sản xuất một mặt hàng