CHƯƠNG I: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CÁC DỰ ÁN XÂY DỰNG CƠ SỞ HẠ TẦNG THUỘC CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG
1.3. Nội dung công tác quản lý vốn đầu tư các dự án xây dựng CSHT thuộc Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững
Quản lý vốn đầu tư các dự án xây dựng CSHT thuộc Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững là một hoạt động tổng thể, bao gồm từ khâu lập kế hoạch, phân bổ vốn, đấu thầu, thanh, quyết toán vốn. Quy trình quản lý vốn đầu tư các dự án xây dựng CSHT thuộc Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững bao gồm các nội dung được biểu diễn ở sơ đồ 1.1.
Đại học kinh tế Huế
Sơ đồ 1.1: Nội dung quản lý vốn xây dựng CSHT chương trình MTQG giảm nghèo bền vững
Với quy trình này, quản lý vốn đầu tư các dự án xây dựng CSHT thuộc Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững có những nội dung sau:
1.3.1. Lập kế hoạch vốn
Trong việc lập kế hoạch vốn, người ta thường chia thành: kế hoạch dài hạn, kế hoạch trung hạn và kế hoạch ngắn hạn. Tuy nhiên, các dự án đầu tư thuộc Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững đều là các dự án nhóm C có quy mô nhỏ, có thời gian thực hiện từ 1-3 năm, vì vậy việc xây dựng kế hoạch vốn các dự án đầu tư thuộc Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững chủ yếu là kế hoạch trung hạn và kế hoạch ngắn hạn. Kế hoạch trung hạn sẽ giúp các nhà quản lý và các đơn vị thực hiện biết được nhu cầu vốn là bao nhiêu để tập trung đẩy mạnh thực hiện tiến độ các dự án, tránh tình trạng cùng đồng loạt triển khai thực hiện nhiều dự án cùng thời
Tạm ứng vốn Đấu thầu Phân bổ vốn Lập kế hoạch vốn
Thanh toán vốn
Quyết toán vốn Giai đoạn
chuẩn bị
Giai đoạn thực hiện
Giai đoạn kết thúc
Đại học kinh tế Huế
điểm khiến nhiều dự án bị dang dở, chậm tiến độ. Kế hoạch ngắn hạn (thường là từng năm) được lập trên cơ sở kế hoạch trung hạn, cho biết việc đầu tư nguồn vốn sẽ được thực hiện thế nào trong năm ngân sách.
Quy trình lập kế hoạch vốn ở đây được thực hiện theo các bước sau:
`
Sơ đồ 1.2: Quy trình lập kế hoạch vốn đầu tư các dự án xây dựng CSHT thuộc Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững
Theo sơ đồ, các bước thực hiện như sau:
Bước 1: Họp kế hoạch cấp thôn, xã; lấy ý kiến cộng đồng và thông qua HĐND xã
Các thôn, bản thuộc địa bàn các Dự án 257, 135 tổ chức họp kế hoạch thôn, trong đó căn cứ quy hoạch xây dựng nông thôn mới, các quy định của chương trình và nhu cầu thực tế để đề xuất danh mục gửi Ban quản lý xã tổng hợp, hoàn thiện vào kế hoạch đầu tư cấp xã.
UBND xã chọn dự án 257, 135 Họp thôn, bản lấy
ý kiến cộng đồng HĐND tỉnh
Ban Dân tộc UBND tỉnh
Sở KH&ĐT Sở LĐTB&XH Sở Tài chính
Ban QLDA huyện 30a căn cứ đề án 30a
lựa chọn danh mục ưu tiên đầu tư
UBND huyện
Đại học kinh tế Huế
Dự thảo kế hoạch đầu tư cấp xã được Ban quản lý xã báo cáo Ủy ban nhân dân xã, sau đó công bố công khai tại trụ sở Ủy ban nhân dân xã; gửi tới các Tổ kế hoạch thôn để tổ chức họp với các hộ dân, các tổ chức, đoàn thể xã hội trong thôn nhằm thảo luận, lấy ý kiến đóng góp. Sau khi tổng hợp kế hoạch có ý kiến của cộng đồng, UBND xã tổng hợp lại kế hoạch và trình HĐND xã thông qua trước khi trình UBND huyện.
Nội dung kế hoạch vốn đầu tư bao gồm: Tên dự án, mục tiêu, quy mô đầu tư, thời gian khởi công - hoàn thành, địa điểm thực hiện, tổng mức đầu tư, cơ cấu nguồn vốn (ngân sách TW (NSTW), ngân sách địa phương (NSĐP), đóng góp của nhân dân, các nguồn vốn khác), phân tích đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án.
Bước 2: Tổng hợp kế hoạch toàn huyện
BQL dự án ĐT&XD huyện nghèo căn cứ Đề án 30a của huyện đã được phê duyệt lựa chọn danh mục ưu tiên đầu tư trình UBND huyện.
UBND huyện tổng hợp kế hoạch toàn huyện (bao gồm kế hoạch vốn các dự án 30a, Dự án 257, dự án 135) gửi Sở Kế hoạch và Đầu tư đăng ký kế hoạch vốn.
Bước 3: Tổng hợp kế hoạch vốn toàn tỉnh
Trên cơ sở đề xuất kế hoạch vốn của các địa phương, Sở Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp danh mục, phối hợp với Sở Lao động, Thương binh và Xã hội, Ban Dân tộc tỉnh, Sở Tài chính thực hiện rà soát, đối chiếu danh mục công trình với các nguyên tắc, định mức, tiêu chí bố trí vốn và quy định khác của chương trình, quy hoạch xây dựng nông thôn mới, quy hoạch phát triển kinh tế -xã hội,... tham mưu UBND tỉnh bản kế hoạch vốn đầu tư, trình HĐND tỉnh thông qua.
Bước 4: Ban hành kế hoạch vốn
HĐND tỉnh thực hiện thẩm tra trước khi ban hành Văn bản hoặc Nghị quyết về kế hoạch vốn.
1.3.2. Phân bổ vốn
Căn cứ kế hoạch vốn đầu tư đã được HĐND tỉnh thông qua và trên cơ sở đề xuất của các đơn vị liên quan, Sở KH&ĐT tiếp tục phối hợp với Sở Tài chính, Sở LĐTB&XH, Ban dân tộc tỉnh rà soát theo các nguyên tắc, tiêu chí,
Đại học kinh tế Huế
định mức phân bổ và các quy định của Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững tham mưu UBND tỉnh ban hành quyết định phân bổ chi tiết mức vốn cho từng danh mục công trình.
Từ năm 2015, Luật đầu tư công ra đời (Luật Đầu tư công số 49/2015/QH13 ngày 18/6/2014 của Quốc hội khóa XIII, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2015), việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư công được bắt đầu ngay từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư thông qua các quy định chi tiết về lập, thẩm định báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, quyết định chủ trương đầu tư dự án. Đây là điều kiện cần để dự án được xem xét bố trí vốn.
Quy trình thực hiện về lập, thẩm định báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn, quyết định chủ trương đầu tư dự án thực hiện theo Điều 38 Luật Đầu tư công, Điều 13 - Nghị định 136/015/NĐ-CP ngày 31/12/2015 của Chính phủ hướng dẫn thi hành một số điều Luật Đầu tư công và Điều 3 - Nghị định 161/2016/NĐ-CP ngày 02/12/2016 của Chính phủ quy định cơ chế đặc thù trong quản lý đầu tư xây dựng đối với một số dự án thuộc Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững giai đoạn 2016-2020. (Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư các dự án đầu tư CSHT thuộc Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững được tổng hợp cho tất cả các dự án đầu tư CSHT - không lập báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư từng dự án).
1.3.3. Đấu thầu
- Sau khi nhận thông báo kế hoạch vốn đầu tư công trình hằng năm từ Sở Kế hoạch và Đầu tư, chủ đầu tư tổ chức đấu thầu.
Thực hiện đầu tư xây dựng công trình:
- Lựa chọn nhà thầu xây dựng thực hiện theo 2 hình thức sau:
+ Cộng đồng dân cư, tổ chức đoàn thể, tổ, nhóm thợ tại địa phương;
+ Lựa chọn nhà thầu thông qua các hình thức đấu thầu.
- Gói thầu thực hiện bằng hình thức khoán gọn theo đơn vị sản phẩm (ví dụ như: triệu đồng/km, m2) nhằm huy động sức lao động của dân, do dân tự tổ chức thực hiện.
Đại học kinh tế Huế
- Phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu xây dựng thực hiện theo Luật đấu thầu số 43/2013/QH13 ngày 26 tháng 11 tháng 2013 và Nghị định số 63/2014/NĐ-CP ngày 26 tháng 6 năm 2014 của Chính phủ.
1.3.4. Tạm ứng vốn
Quy trình tạm ứng vốn đầu tư được thực hiện qua các bước như sau:
Sơ đồ 1.3: Quy trình tạm ứng vốn tại KBNN huyện để thực hiện dự án CSHT trong chương trình MTQG giảm nghèo bền vững
- Cách thức thực hiện:Trực tiếp tại Kho bạc Nhà nước cấp huyện
Sau khi nhận thông báo vốn từ Sở Kế hoạch và Đầu tư, UBND xã là chủ đầu tư tiến hành mở mã số dự án thông qua phần mềm TABMIS tại Sở Tài chính để thực hiện công tác tạm ứng, thanh quyết toán công trình; có trách nhiệm quản lý sử dụng vốn đúng nguyên tắc, đúng mục đích, giải ngân thanh quyết toán đúng kế hoạch.
-Hồ sơ gửi lần đầu:
+ Dự án đầu tư hoặc Báo cáo kinh tế- kỹ thuật (bản chính hoặc sao y);
+ Quyết định đầu tư hoặc phê duyệt Báo cáo kinh tế- kỹ thuật của cấp có thẩm quyền (bản chính hoặc sao y);
Mở mã số dự án qua phần mềm TAMIS
Nộp hồ sơ gửi lần đầu tại KBNN huyện
Nộp hồ sơ tạm ứng
Rút vốn tạm ứng, thi công công trình
Đại học kinh tế Huế
+ Các văn bản lựa chọn nhà thầu theo quy định của Luật Đấu thầu.
+ Dự toán chi tiết của từng hạng mục (bản chính hoặc sao y) + Hợp đồng giữa chủ đầu tư và nhà thầu (bản chính hoặc sao y) + Kế hoạch vốn năm do cấp có thẩm quyền giao
- Hồ sơ tạm ứng vốn:
+Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư.
+ Giấy rút vốn đầu tư.
+ Trường hợp trong hợp đồng giữa chủ đầu tư và nhà thầu thoả thuận có bảo lãnh tiền tạm ứng thì phải gửi: Bảo lãnh tiền tạm ứng.
Trong thời gian 3 ngày, KBNN phải hoàn tất thủ tục và cấp vốn tạm ứng cho chủ đầu tư.
1.3.5. Thanh toán vốn
Các bước thanh toán vốn được thực hiện như sau: (sơ đồ 1.4)
Sau khi hạng mục hoàn thành hoặc công trình hoàn thành, nhà thầu nộp hồ sơ thanh toán với UBND xã. Hồ sơ gồm:
+ Bảng xác định giá trị khối lượng công việc hoàn thành theo hợp đồng đề nghị thanh toán có xác nhận của đại diện bên giao thầu và đại diện tư vấn (nếu có) và đại diện bên nhận thầu (trường hợp thanh toán theo hợp đồng); Dự toán được duyệt cho từng công việc (trường hợp thanh toán không theo hợp đồng).
+ Giấy đề nghị thanh toán vốn;
+ Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn (nếu có);
+ Giấy rút vốn.
KBNN làm thủ tục thanh toán và thời hạn thanh toán phải trong vòng 3 ngày với thanh toán nhiều lần và 9 ngày với thanh toán lần cuối cùng.
Đại học kinh tế Huế
Sơ đồ 1.4: Quy trình thanh toán vốn tại KBNN huyện 1.3.6. Quyết toán vốn
Công trình sau khi nghiệm thu bàn giao đưa vào sử dụng chủ đầu tư lập hồ sơ đề nghị quyết toán công trình theo quy định gồm bản vẽ hoàn công; hồ sơ nghiệm thu, thanh toán vốn, giấy đề nghị thanh toán vốn gửi Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện thẩm định trình UBND huyện ra Quyết định phê duyệt. Quy trình thực hiện tại sơ đồ 1.5.
Việc thanh, quyết toán đối với vốn đầu tư xây dựng CSHT rất phức tạp. Vì vậy, để quản lý việc thanh, quyết toán vốn đầu tư thuận lợi, cơ quan quản lý vốn cần có sự hướng dẫn cụ thể, chính xác, kịp thời các thủ tục thanh, quyết toán cho các chủ đầu tư. Các cơ quan quản lý vốn cũng cần có những quy định cụ thể về thời hạn thanh, quyết toán và những chế tài đối với chủ đầu tư khi chậm thanh, quyết toán vốn đầu tư xây dựng công trình.
KBNN thanh toán cho UBND xã Nhà thầu nộp hồ sơ thanh toán hạng mục hoặc cả công trình
Chủ đầu tư thẩm định hồ sơ, gửi KBNN
huyện
Làm thủ tục thanh toán
Đại học kinh tế Huế
Sơ đồ 1.5: Quy trình thực hiện quyết toán vốn đầu tư dự án CSHT trong chương trình MTQG giảm nghèo bền vững
1.4. Những nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý vốn thuộc Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững
1.4.1. Nhân tố bên ngoài
1.4.1.1. Các quy định vốn đặc thù của chương trình MTQG giảm nghèo bền vững Bên cạnh cơ chế quản lý chung của Nhà nước về sử dụng vốn đầu tư, việc sử dụng và quản lý nguồn vốn đầu tư xây dựng CSHT trong chương trình MTQG giảm nghèo bền vững phụ thuộc rất lớn vào chính sách, quy định của Nhà nước và các Bộ, ngành liên quan về thực hiện đầu tư dự án CSHT trong chương trình.
Đối với chương trình MTGQ giảm nghèo bền vững, Chính phủ đã ban hành các nghị quyết, thông tư quy định các hình thức đầu tư, các loại dự án xây dựng CSHT thuộc chương trình thực hiện tại danh sách các xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới, xã an toàn khu, quy định chi tiết Dự án 257 hay các quy định về giao vốn, dự toán ngân sách TW hàng năm để góp phần thực hiện mục tiêu giảm nghèo chung.
Nếu các quy định được ban hành phù hợp, tạo thuận lợi cho người thực thi chính Nhà thầu nộp hồ sơ
quyết toán công trình
UBND xã làm thủ tục quyết toán gửi Phòng Tài chính-Kế hoạch
huyện
Phòng Tài chính-Kế Hoạch
Kiểm tra hồ sơ UBND huyện phê
duyệt quyết toán
Đại học kinh tế Huế
sách thì việc quản lý và sử dụng vốn sẽ dễ dàng và hiệu quả hơn. Ngược lại, các quy định thủ tục rườm rà thì sẽ khiến công tác tổ chức thực hiện gặp nhiều khó khăn, vướng mắc, gây mất thời gian cho nhiều giai đoạn không cần thiết.
1.4.1.2. Việc vận dụng các chính sách trong chương trình MTQG giảm nghèo bền vững vào thực tiễn ở địa phương
Căn cứ vào hệ thống quy định của TW, Các Sở, ban ngành cấp tỉnh căn cứ vào chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ của mình để ban hành các văn bản chỉ đạo, hướng dẫn triển khai thực hiện các chính sách hỗ trợ đối với hộ nghèo, hộ cận nghèo, hộ mới thoát nghèo theo quy định. UBND các huyện, thị xã, thành phố cũng ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, nội dung tập trung vào việc chỉ đạo thực hiện mục tiêu giảm nghèo bền vững ở địa phương.
Việc ban hành các văn bản chỉ đạo phù hợp với quy định của TW và vận dụng phù hợp với thực tiễn của địa phương sẽ tạo hành lang pháp lý đầy đủ, tạo điều kiện thuận lợi để những dự án xây dựng CSHT được thực hiện hiệu quả, góp phần cho người nghèo, người cận nghèo tiếp cận, thụ hưởng các chính sách giảm nghèo.
Nếu các đề án, kế hoạch, chương trình và giải pháp về giảm nghèo được xây dựng đúng trình tự thủ tục, thẩm quyền, thời gian ban hành; nội dung được dựa trên các văn bản quy định hướng dẫn của các cơ quan có thẩm quyền, đồng thời xem xét, đánh giá đưa ra các mục tiêu, phương hướng và nhiệm vụ phù hợp với thực tiễn của địa phương thì công tác xây dựng CSHT sẽ thuận lợi vì không có sự vướng mắc với quy định của TW và ngược lại.
1.4.1.3. Điều kiện về địa lý, địa hình của mỗi địa phương
Việc tổ chức xây dựng CSHT phụ thuộc nhiều vào điều kiện tự nhiên, địa hình cụ thể củ mỗi địa phương. Địa bàn các vùng nghèo ở nông thôn thường rộng, dân cư phân bố thường thưa thớt, đặc biệt là các vùng đặc biệt khó khăn thì thường gắn với địa hình hiểm trở, xa xôi. Vì vậy, cùng một đồng vốn bỏ ra, cùng xây một con đường có chiều dài tương tự nhưng ở địa phương này sẽ làm được nhiều việc hơn địa phương khác do không tốn kém nhiều chi phí đi lại, vận chuyển...
Đại học kinh tế Huế
Mỗi địa phương có mỗi đặc điểm về địa lý, địa hình khác nhau. Vì vậy trong sử dụng vốn, cần có sự bố trí sắp xếp, cân nhắc nguồn kinh phí phù hợp với địa bàn nơi xây dựng dự án CSHT. Và việc đánh giá cần cân nhắc giữa chi phí bỏ ra và kết quả thu lại trong điều kiện cụ thể của mỗi địa phương.
1.4.1.4. Chiến lược phát triển kinh tế, xã hội của địa phương
Các dự án xây dựng CSHT trong chương trình MTQG giảm nghèo bền vững luôn được thực hiện trước hết là nhằm mục tiêu giảm nghèo, góp phần phát triển kinh tế xã hôi của địa phương.
Nếu địa phương có chính sách phát triển kinh tế xã hội phù hợp, ưu tiên xóa đói giảm nghèo, đầu tư xây dựng các công trình cơ sở hạ tầng thiết yếu phục vụ người nghèo thì sẽ có nhiều giải pháp về huy động, phân bổ nguồn vốn phục vụ cho các chính sách này. Bên cạnh đó địa phương sẽ phải tăng cường sự kiểm tra, giám sát, báo cáo để có thể nâng cao hiệu quả công tác quản lý vốn.
Ngược lại, nếu các chính sách về phát triển kinh tế xã hội không ưu tiên vấn đề xây dựng dự án giảm nghèo thì địa phương sẽ bố trí ngân sách, phân bổ nguồn vốn ít hơn và chính sách quản lý vốn sẽ lỏng lẽo hơn.
1.4.2. Nhân tố bên trong
1.4.2.1. Việc quyết định chủ trương đầu tư
Trước khi tiến hành đầu tư, các chủ đầu tư phải thực hiện thủ tục quyết định chủ trương đầu tư tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của Luật Đầu tư công. Việc quyết định này ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả quản lý các dự án nói chung và quản lý vốn đầu tư trong các dự án này nói riêng.
Đối với các công trình đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững, Sở Kế hoạch- Đầu tư là cơ quan được UBND tỉnh ủy quyền thực hiện việc thẩm định vốn và khả năng cân đối vốn, thẩm định báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư trình cấp có thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư. Đối với các dự án này, cơ quan quyết định chủ trương đầu tư xuất hiện với tư cách quản lý vĩ mô của dự án và tư cách chủ đầu tư. Với tư cách chủ đầu tư, họ phải ra nhiều quyết định để hiệu quả tài chính dự án là lớn nhất. Với tư cách Nhà nước, họ phải ra quyết định để
Đại học kinh tế Huế