1.4.1. Kinh nghiệm của một số Quốc gia về đầu tư phát triển hạ tầng giao thông theo hình thức hợp tác công tư
Kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới cho thấy có nhiều nguyên nhân dẫn đến thành công và thất bại trong quá trình triển khai dự án hạ tầng giao thông theo mô hình PPP. Cụ thể:
Anh: Phân bổ rủi ro hợp lý cho các bên và chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội
Do áp dụng mô hình PPP từ sớm, Anh đã có nhiều kinh nghiệm để thực hiện thành công các dự án theo mô hình PPP. Với các dự án PPP giao thông đường bộ ở Anh, việc phân bổ rủi ro được áp dụng cho các bên có liên quan. Các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ mô như thay đổi chính sách, năng lực của Chính phủ, lạm phát, lãi suất, thực thi pháp luật kém… sẽ được phân bổ cho Chính phủ. Các rủi ro liên quan đến dự án như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý… sẽ được chuyển giao cho tư nhân. Các rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai bên như rủi ro do cung - cầu… được chia sẻ giữa tư nhân và Chính phủ. Việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân có thể làm cho họ e ngại đầu tư nhưng rủi ro cần được chuyển giao một cách hợp lý ở mức tối ưu. Tuy ban đầu mục đích chính của Chính phủ Anh là thu hút nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách Chính phủ nhưng theo thời gian, mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi. Chính phủ Anh chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư truyền thống.
Hàn Quốc: Ban hành luật hợp tác công tư, đơn giản thủ tục, miễn giảm thuế để thúc đẩy mô hình PPP
Được triển khai từ cách đây hơn 23 năm nhưng mô hình PPP của Hàn Quốc ban đầu đã không thành công hoàn toàn, tỷ lệ dự án triển khai thấp. Các lý do cho sự không thành công của mô hình này là các thủ tục đấu thầu không rõ ràng, thiếu sự minh bạch, không nhất quán với các tiêu chuẩn của thế giới và cơ chế phân bổ rủi ro không phù hợp. Để khắc phục hạn chế, Chính phủ Hàn Quốc đã ban hành Luật Hợp tác công tư nhằm cải thiện hình thức các hợp đồng PPP, cách thức xử lý các dự án đơn lẻ, quy định bắt buộc nghiên cứu khả thi, lập hệ thống hỗ trợ xử lý rủi ro… Luật này đã cải thiện đáng kể, khơi thông dòng vốn và thu hút đầu tư nước ngoài cho nhiều dự án. Ngoài ra, Chính phủ còn thực hiện đơn giản thủ tục đấu thầu, miễn giảm thuế, bảo đảm doanh thu tối thiểu 90%
nên tư nhân hầu như không có rủi ro doanh thu. Nhờ vậy, số lượng dự án PPP phát triển hạ tầng tăng lên nhanh chóng.
Trung Quốc: Tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của PPP
Trung Quốc đã và đang quy hoạch đầu tư cho hệ thống đường bộ và nhiều dự án giao thông đường bộ đã được thực hiện theo mô hình PPP. Sự thành công cho các dự án giao thông theo mô hình PPP bao gồm dự án phù hợp, kinh tế - chính trị ổn định, mức thuế phù hợp, phân bổ rủi ro hợp lý, lựa chọn các nhà thầu phụ phù hợp, kiểm soát và quản lý các dự án một cách chặt chẽ, chuyển nhượng công nghệ mới. Tuy nhiên, cơ cấu tài trợ của nhiều dự án đường bộ theo hình thức PPP ở Trung Quốc là dựa trên các khoản vay và trái phiếu quốc tế đã tạo ra rủi ro tỷ giá cho Chính phủ. Mức phí thu cao so với thu nhập bình quân đầu người. Do đó, các lợi ích kinh tế và tài chính để tạo tính hấp dẫn cho đầu tư vẫn chưa đạt được. Sự can thiệp của Chính phủ và tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của mô hình PPP ở Trung Quốc mà nguyên nhân là do các quy định pháp luật chưa đầy đủ, hệ thống giám sát yếu, chưa công khai trong quá trình ra quyết định.
Malaysia: Thiếu minh bạch dẫn đến thất bại
Năm nguyên nhân dẫn đến thất bại của việc thực hiện các dự án PPP ở Malaysia đã được John và Sussman (2006) chỉ ra trong một nghiên cứu, đó là: (1) Sự thiếu minh bạch trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư; (2) mức giá thu phí thấp; (3) khả năng hỗ trợ của Chính phủ bị giới hạn; (4) các chính sách của Chính phủ chưa đồng bộ; (5) sự bất ổn về chính trị.
Các nghiên cứu của Ngân hàng Phát triển châu Á cũng như một số tác giả trên thế giới đã chỉ ra ưu nhược điểm của mô hình hợp tác công tư PPP và các yếu tố tạo ra sự thành công của mô hình hợp tác công tư PPP. Phân tích của Ngân hàng Phát triển châu Á trong quyển Public-Private Partnership Handbook (Sổ tay hướng dẫn mô hình hợp tác công - tư, 2008) đã chỉ ra ba động cơ để áp dụng mô hình PPP là thu hút vốn đầu tư tư nhân, gia tăng hiệu quả sử dụng các nguồn lực có sẵn, và tạo ra động cơ cũng như nâng cao trách nhiệm giải trình. Dưới góc độ nhà nước, ưu điểm lớn nhất của mô hình hợp tác công tư là giảm được gánh nặng đối với ngân sách, giúp giải quyết những vấn đề kém hiệu quả trong sử dụng vốn. Sự có mặt của khu vực tư nhân giúp sự sáng tạo, trách nhiệm giải trình cũng như sự minh bạch có khả năng sẽ được cải thiện. Tuy nhiên, nhược điểm lớn nhất của mô hình PPP là chi phí lớn hơn do các nhà đầu tư tư nhân yêu cầu một suất sinh lợi cao hơn.
Trong nhiều trường hợp việc thiết kế cơ chế tài chính và cơ chế phân chia trách nhiệm, xác định mức thu phí hay phần trợ cấp của nhà nước là vô cùng phức tạp. Hơn thế, mâu thuẫn giữa lợi ích chung và lợi ích cá nhân cũng là một vấn đề.
1.4.2. Bài học rút ra từ các Quốc gia trên thế giới
Hầu hết các nước đều xác định ngân sách không phải là nguồn cung cấp vốn chính cho phát triển cơ sở hạ tầng, chính phủ chủ động kêu gọi sự tham gia của thành phần tư nhân và nhà đầu tư nước ngoài. Không tồn tại một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều có chiến lược riêng tùy thuộc bối cảnh, thể chế, nguồn tài trợ và tính chất của dự án.
Những nước không ban hành bộ luật riêng về PPP (như Anh, Mỹ, Australia...) thường là các nước phát triển, có hành lang pháp lý vững chắc và lâu đời. Phần lớn các nước đã và đang phát triển vì mong muốn phát huy hết hiệu quả của hình thức PPP nên đều ban hành luật về PPP. Đối với Việt Nam cũng không nằm ngoài quy luật đó. Với mục đích mong muốn thu hút nguồn vốn đầu tư tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng giao thông nói chung và giao thông đường bộ nói riêng trong bối cảnh khung thể chế còn chứa nhiều rủi ro tiềm tàng và phải cạnh tranh với các nước trong khu vực nên việc hoàn thiện hơn nữa các chính sách về PPP và tiến tới xây dựng Luật Đầu tư đối tác công - tư là hết sức cần thiết.
Qua tham khảo kinh nghiệm của một số nước có thể rút ra một số bài học sau:
- Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP không có sự khác biệt giữa các nước phát triển và đang phát triển, đó là: phải có khung pháp lý đầy đủ và minh bạch; lựa chọn đối tác có năng lực; tối đa hóa lợi ích cho các đối tác, ổn định môi trường vĩ mô và phân bổ rủi ro hiệu quả.
- Chính phủ đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy, phát triển hình thức đối tác công tư, thể hiện vai trò là chủ thể tạo môi trường đầu tư thuận lợi nhất để giải phóng nguồn lực và thu hút sự tham gia của các thành phần, lực lượng khác trong xã hội. Một dự án PPP tốt trước hết đòi hỏi phải có sự ủng hộ và điều phối hiệu quả từ chính quyền trung ương, cho dù bất kì ở thể chế chính trị nào.
- Công tác đấu thầu, mua sắm nguyên vật liệu cho công trình xây dựng cơ sở hạ tầng phải đảm bảo tính minh bạch và tính cạnh tranh những yếu tố gắn chặt với một thể chế tốt.
- Phải lập kế hoạch toàn diện, dự tính doanh thu và chi phí một cách chắc chắn, có hỗ trợ mạnh mẽ về thể chế và khung pháp lý vững chắc, chính phủ đề ra quy tắc rõ ràng về hỗ trợ và giám sát tài chính và hợp đồng phải được tuân thủ nghiêm túc. Chỉ có đầy đủ các yếu tố này, một dự án công tư về cơ sở hạ tầng mới có thể thành công.
- Cân bằng được giữa lợi nhuận mà nhà đầu tư thu được từ dự án với mục đích xã hội của dự án.
- Hiệu quả mà mô hình này đem lại là giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được một môi trường cạnh tranh cao.
- Tất cả các dự án PPP thành công đều phải đáp ứng các thủ tục nghiên cứu khả thi và đấu thầu; phải áp dụng hình thức đấu thầu cạnh tranh.
- Chính phủ cần có một hệ thống minh bạch và đơn giản để cải thiện tính khả thi về tài chính, cần có một hệ thống quy định và thủ tục toàn diện, rõ ràng để điều chỉnh hoạt động của khu vực tư nhân, có các giao dịch mẫu để xây dựng niềm tin của khu vực tư nhân vào hệ thống này. Bài học rút ra từ các nước như Nhật Bản… là chính phủ và các bộ ngành phải công khai hóa thông tin, đảm bảo kiểm toán minh bạch, có như vậy mô hình PPP mới phát huy được hiệu quả như mong đợi.
- Cần có những tiêu chí, chỉ tiêu đơn giản và minh bạch cho các dự án PPP.
- Các nguyên tắc về đàm phán hợp đồng cần được thông báo càng sớm, càng rõ càng tốt.
Cần có quy trình quy hoạch và thực hiện dự án PPP phù hợp.