2.5. Những hạn chế, nguyên nhân của các hạn chế về đầu tư phát triển hạ tầng
2.5.2. Nguyên nhân của hạn chế
Thứ nhất, Việt nam chưa có một chiến lược đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng dài hạn, ổn định, được xây dựng trên cơ sở một chiến lược phát triển kinh tế tổng hợp và hòan chỉnh. Chiến lược kinh tế và chiến lược đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng đều mang tính chất phát thảo thiếu cơ sở khoa học. Những thay đổi này chủ yếu được thực hiện để giải quyết những yêu cầu trước mắt, chưa bám sát các mục tiêu tổng quát lâu dài, chưa đón trước được xu hướng của thế giới nhằm phát triển cơ sở hạ tầng đi trước một bước.
Thứ hai, Khung pháp lý để mô hình PPP triển khai chưa được thể hiện thông qua một luật cụ thể mà mới chỉ dừng ở nghị định. Tuy vậy, khi triển khai vẫn phải phụ thuộc vào các luật khác như Luật Doanh nghiệp, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công, Luật Đất đai… và các văn bản dưới luật khác. Nhiều nội dung của các luật, nghị định, văn bản hướng dẫn lại có sự chồng chéo và mâu thuẫn nhau. Khi hình thức đầu tư PPP hiện chỉ được thể hiện dưới dạng nghị định và chịu sự ảnh hưởng của các luật, văn bản khác thông qua việc chỉnh sửa, bổ sung các nghị định diễn ra thường xuyên, thì nhiều nhà đầu tư lo ngại về tính ổn định của chính sách. Trong khi suất đầu tư đối với các dự án hạ tầng giao thông thường không nhỏ, phần lớn dự án thực hiện theo hình thức BOT nên thời gian thu hồi vốn dài.
Chưa có "Đơn vị PPP" trung ương hoặc cơ quan trung ương có thẩm quyền để giải thích về tình trạng của các dự án ưu tiên và làm giảm bớt sự phức tạp của dự án với nhiều
“cửa” cấp phép và nhiều thời gian cần thiết để phát triển dự án.
Một số chính sách chậm đổi mới, chưa đáp ứng kịp thời nhu cầu phát triển của ngành, chưa tạo được cơ chế thị trường và môi trường đủ sức hấp dẫn thu hút các nhà đầu tư ngoài khu vực nhà nước tham gia đầu tư.
Thứ ba, Việc sử dụng bảo lãnh của Chính phủ không rõ ràng.
Quá trình thực hiện dự án PPP thường kéo dài đem lại rủi ro về tài chính, chính sách, quy chế thay đổi đối nước đang phát triển như Việt Nam khiến nhiều nhà đầu tư còn e ngại. Chưa có quy định cụ thể về các cơ chế, chính sách bảo đảm rủi ro cho dự án, như bảo lãnh doanh thu tối thiểu hoặc bảo đảm lưu lượng; bảo đảm ngoại tệ (tỷ giá và lượng ngoại tệ cung ứng sẵn sàng trong quá trình chuyển đổi); bảo đảm rủi ro về chính sách, chính trị...
Chưa có cơ chế chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân cũng như chưa có chính sách cụ thể nhằm biến tài nguyên đất đai thành nguồn lực; chính sách còn nhiều bất cập, chi phí cao, làm chậm tiến độ dự án, giảm hiệu quả đầu tư. Các dự án triển khai theo hình thức PPP chậm, khó triển khai và khó thu hút các nhà đầu tư nước ngoài do các quy định
liên quan còn thiếu rõ ràng, chưa thật sự phù hợp với thông lệ quốc tế (mô hình hợp đồng dự án, cơ chế lựa chọn nhà đầu tư, quyền – nghĩa vụ phân chia rủ ro, lợi nhuận, …).
Thứ tư, Việc kế hoạch hóa đầu tư đang là khâu yếu nhất hiện nay, là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến đầu tư phong trào, tràn lan, dàn trải, gây lãng phí nguồn lực. Số vốn không nhiều nhưng sử dụng vốn kém hiệu quả, xây dựng các công trình thiếu luận chứng kinh tế kỹ thuật, thiếu thiết kế dự tóan, không tuân thủ trình tự xây dựng cơ bản, chất lượng không đảm bảo, làm tổn thất tiền vốn. Huy động chậm chạp các nguồn lực ngoài ngân sách Nhà nước do còn trông chờ vào ngân sách nhà nước, công tác quản lý vốn ngân sách nhà nước còn lỏng lẻo, trong phân cấp còn chưa giao đầy đủ quyền tự chủ tài chính cho doanh nghiệp, tốc độ cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước chậm chạp...
Thứ năm, Cán bộ thực hiện chưa được đào tạo bài bản về lĩnh vực PPP và chưa có kinh nghiệm về mô hình đầu tư này.
Năng lực quản lý, năng lực tài chính, năng lực tổ chức thực hiện và vận hành dự án của các cơ quan quản lý, các nhà thầu tư vấn, xây dựng yếu kém, không đáp ứng được yêu cầu. Công tác tổ chức bộ máy quản lý còn phân tán, phân cấp không rõ ràng. Chẳng hạn cùng một đối tượng quản lý là đường giao thông nhưng lại có tới 2-3 đơn vị quản lý.
Sự phối kết hợp giữa các bộ ngành, các địa phương chưa cao, đặc biệt là trong quản lý thực hiện quy hoạch, huy động vốn, giải quyết các vướng mắc phát sinh trong quá trình đầu tư.
Phương thức quản lý khai thác lạc hậu, việc đổi mới mô hình tổ chức quản lý, khai thác kinh doanh, ứng dụng CNTT trong quản lý khai thác chưa được quan tâm. Thiếu sự chỉ đạo tập trung, cơ cấu đầu tư giữa các loại hình vận tải còn chưa hợp lý chưa tạo được bước đột phá về HTGT và chưa nhận thức được tầm quan trọng của công nghệ thông tin trong phát triển HTGT, nhất là hạ tầng hiện đại.
công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng theo hình thức BOT còn nhiều bất cập, thiếu kinh nghiệm, hiệu quả chưa cao; quy hoạch trạm thu phí chưa khoa học,...
Thứ sáu, Vốn đầu tư cho các dự án hạ tầng giao thông lớn, cấu trúc tài chính chưa hấp dẫn, khả năng tự vay nợ khó
Theo quy định Nghị định 15, tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư ở các dự án đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư (PPP) không được thấp hơn 15% tổng vốn đầu tư. Đối với dự án có tổng vốn đầu tư trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu được xác định theo nguyên tắc lũy tiến từng phần. Để có thể triển khai dự án, ngoài nguồn vốn đối ứng từ phía cơ quan nhà nước thấp, khoản vốn còn lại nhà đầu tư sẽ đi vay. Tuy nhiên, nhà đầu tư khó tiếp cận các tổ chức tín dụng trong nước do các tổ chức này e ngại thời gian thu hồi vốn dự án quá dài, vốn chủ sở hữu thấp, rủi ro không thực hiện tiếp dự án để có nguồn trả nợ… Trong khi đó, các nguồn vốn tín dụng thương mại nước ngoài luôn yêu cầu có các cơ chế bảo lãnh đặc thù cho các rủi ro về doanh thu, chuyển đổi ngoại tệ… Do vậy, cấu trúc tài chính chưa hấp dẫn và tạo sự an tâm cho nhà đầu tư để đầu tư vào dự án.
Thứ bảy, Khâu tái định cư, đền bù, giải phóng mặt bằng nhưng nhiều năm qua không có giải pháp hữu hiệu cũng như làm rõ trách nhiệm đối với những lãng phí to lớn từ việc chậm tiến độ của các dự án này. Liên quan đến giao thông đô thị, đã và sẽ có những khó khăn lớn tới các dự án ngầm và nổi ở các thành phố trong điều kiện các hồ sơ công trình ngầm và giải pháp ngầm hoá các hệ thống cấp điện, viễn thông… không đầy đủ ngay trong quá trình chuẩn bị dự án. Những tiêu chuẩn và kinh nghiệm quốc tế hầu như không được lưu ý ngay cả với các dự án trong các vùng mới phát triển và các khu đô thị mới của các đô thị.
Kết luận chương 2
Đầu tư phát triển một dự án hạ tầng giao thông theo hình thức đối tác công - tư là một quá trình phức tạp hơn rất nhiều phương pháp đầu tư công truyền thống. Điều này đòi hỏi các bên liên quan, cả cơ quan quản lý nhà nước các cấp và nhà đầu tư, ngân hàng, người sử dụng... phải có một cách tiếp cận thích hợp để có thể thực hiện thành công các dự án loại này, trong đó, theo đó phải bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước - Nhà đầu tư - Người sử dụng.
Tuy mô hình này đã xuất hiện ở Việt Nam từ rất lâu nhưng hành lang pháp lý của chúng ta chưa hoàn thiện, còn thiếu đồng bộ. Kinh nghiệm thực hiện PPP của nhiều nước trên
thế giới cho thấy, việc các luật thiếu thống nhất, thiếu các văn bản hướng dẫn thực hiện thỏa đáng là những yếu tố góp phần làm các dự án PPP thất bại. Phải đặc biệt quan tâm đến các quy định về trách nhiệm tài chính đối với hỗ trợ tài chính của Chính phủ, cơ chế lãi suất, cũng như quy định rõ cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm thực hiện các dự án PPP. Ngoài ra, vấn đề tiên quyết đối với việc huy động các nhà đầu tư thực hiện mô hình PPP chính là cơ hội tìm kiếm lợi nhuận từ các dự án. nhưng một số doanh nghiệp còn băn khoăn về ràng buộc bảo lãnh vốn vay của Chính phủ và tỷ lệ góp vốn 30-70 trong một dự án PPP. Tóm lại, theo nghiên cứu cho thấy mô hình PPP tuy đã phổ biến ở Việt Nam theo hình thức chủ yếu là BOO và BOT nhưng còn quá khiêm tốn và khi triển khai cũng cần những điều kiện nhất định khác. Đặc biệt là vấn đề pháp lý của nhà nước ta có thu hút hấp dẫn được các nhà đầu tư trong và ngoài nước không? Vì thế chúng ta cần đưa ra biện pháp cải thiện để có thể tận dụng tốt nguồn vốn từ các nhà đầu tư nước ngoài cũng như trong nước một cách hiệu quả và có lợi cho hai bên tham gia nhất.
Nhằm tháo gỡ khó khăn và thúc đẩy thực hiện mạnh mẽ về PPP trong thời gian tới, cần có sự nỗ lực hợp tác trách nhiệm cả về phía Nhà nước và tư nhân.