CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG THANH TRA GIÁM SÁT CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC CHI NHÁNH TỈNH NAM ĐỊNH ĐỐI VỚI CÁC QUỸ TÍN DỤNG NHÂN DÂN TRÊN ĐỊA BÀN
2.3. Đánh giá thực trạng hoạt động Thanh tra giám sát QTDND tại Ngân hàng Nhà nước tỉnh Nam Định giai đoạn 2015 - 2019
2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân của hạn chế
a. Hạn chế trong hoạt động GSTX
- Nguồn thông tin dữ liệu đầu vào phục vụ cho công tác giám sát còn chƣa đầy đủ, chủ yếu lấy nguồn thông tin từ hệ thống báo cáo thống kê tập trung và các báo cáo khác do QTDND báo cáo theo định kỳ lên NHNN chi nhánh, việc tiếp xúc với đối tƣợng giám sát ngân hàng để lấy thông tin phục vụ giám sát chƣa đƣợc thực hiện, các tài liệu, thông tin dữ liệu phục vụ quản lý nhà nước từ các đơn vị khác hay từ các nguồn khác hầu như không có nên việc phân tích thông tin, dữ liệu thực hiện giám sát các QTDND khó khăn và chƣa toàn diện. Công tác giám sát chƣa phát huy đƣợc vai trò thực sự của mình, chƣa có tác dụng ngăn ngừa, răn đe. Khả năng dự báo, cảnh báo của công tác giám sát còn hạn chế. Kết quả giám sát hiện nay chƣa đủ độ tin cậy để đánh giá chính xác hoạt động các QTDND trên địa bàn tỉnh Nam Định.
- Việc xếp loại QTDND hàng năm đã phân bố điểm theo 5 chỉ tiêu của CAMELS trong đó có: yếu tố vốn (C), chất lƣợng tài sản có (A), chỉ tiêu quản lý (M), khả năng sinh lời (E) và khả năng thanh toán (L), với 4 yếu tố là vốn, chất lƣợng tài sản có, khả năng sinh lời và khả năng thanh toán là các chỉ tiêu
định lƣợng, cán bộ giám sát chấm điểm dựa trên bảng cân đối tài khoản kế toán của đơn vị, riêng chỉ tiêu quản lý, mang tính chất định tính là chủ yếu nên dựa theo kết quả TTTC và kết qủa kiểm toán độc lập (nếu có) đối với QTDND đƣợc xếp loại để chấm điểm, chỉ những QTDND đƣợc thanh tra trong năm xếp loại là có căn cứ tương đối đầy đủ để xếp loại chỉ tiêu quản lý năm đó, còn những quỹ không đƣợc thanh tra trong năm xếp loại, căn cứ để đánh giá chỉ tiêu quản lý là không đầy đủ và rõ ràng. Còn một yếu tố trong CAMELS là sự nhạy cảm của QTDND với rủi ro thị trường (S) hoàn toàn chƣa đƣợc đƣa vào trong giám sát và chấm điểm xếp loại của QTDND.
- Nội dung báo cáo giám sát vi mô QTDND mới tập trung phân tích diễn biến nguồn vốn, diễn biến tài sản, tình hình tăng giảm nợ xấu, tình hình thu nhập chi phí và tập trung vào việc tuân thủ các tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động, chủ yếu phân tích các chỉ tiêu tăng trưởng và các diễn biến mang tính chất định lƣợng chứ chƣa mang tính chất dự báo, cảnh báo sớm đối với các QTDND. Khả năng phát hiện sai phạm của công tác giám sát còn hạn chế, tính dự báo thấp, hầu nhƣ không phát huy đƣợc vai trò phát hiện, cảnh báo sớm đối với các QTDND.
- Hiệu quả và hiệu lực hoạt động giám sát còn hạn chế. Các kiến nghị, khuyến cáo về những sai phạm phát hiện qua giám sát đƣợc đƣa ra nhƣng việc chỉnh sửa của QTDND còn chậm trễ, việc xử lý với QTDND cũng thiếu kiên quyết, chƣa có một quỹ nào bị xử phạt vi phạm hành chính qua kết quả giám sát, mà chỉ bị xử phạt vi phạm hành chính qua kết quả thanh, kiểm tra tại chỗ nên hiệu lực của các kiến nghị qua giám sát chƣa cao.
b. Hạn chế trong hoạt động thanh, kiểm tra tại chỗ
- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật phục vụ công tác thanh tra tuy đã đƣợc đƣợc bổ sung và hoàn thiện nhƣng chƣa đầy đủ và đồng bộ; còn chồng chéo, nhiều kẽ hở làm cho cán bộ thanh tra gặp khó khăn trong quá
trình thực thi nhiệm vụ. Việc thay đổi các cơ chế chính sách pháp luật về QTDND thường xuyên, liên tục gây khó khăn cho hoạt động của QTDND và cũng gây khó khăn cho công tác thanh tra, giám sát đối với các QTDND.
- Phương pháp thanh tra tuân thủ ngày càng tỏ ra kém hiệu quả so với yêu cầu giám sát an toàn hoạt động QTDND, tuy nhiên việc áp dụng thanh tra trên cơ sở rủi ro đối với các QTDND trong hiện tại thực sự chƣa khả thi, vì quy mô QTDND còn rất nhỏ, các hoạt động nghiệp vụ còn tối giản và trình độ năng lực cán bộ quỹ còn thấp, việc áp dụng công nghệ thông tin hiện đại với quỹ khó khăn. Việc thanh tra tuân thủ luôn có độ trễ vì thanh tra tuân thủ là thanh tra những việc quỹ đã và đang làm có vi phạm quy định hay không chứ không cảnh báo đƣợc các rủi ro tiềm ẩn trong hoạt động của các quỹ, từ đó ngăn chặn, phòng ngừa rủi ro trong hoạt động. Phương pháp thanh tra tuân thủ làm giảm tính chủ động của bộ máy kiểm tra, kiểm toán nội bộ và tính tự chịu trách nhiệm của QTDND và không khuyến khích phát triển khả năng và kinh nghiệm của các thanh tra viên trong việc đánh giá, đo lường và giảm thiểu rủi ro tại QTDND. Thanh tra tuân thủ cũng mới tập trung đánh giá đƣợc các rủi ro trong hoạt động tín dụng, hoạt động kế toán, hoạt động huy động vốn và việc tuân thủ các tỷ lệ an toàn trong hoạt động của QTDND, chƣa đánh giá đƣợc các rủi ro về thanh khoản, rủi ro hoạt động, rủi ro lãi suất và các rủi ro khác mà QTDND có thể phải đương đầu.
- Việc xây dựng kế hoạch thanh tra và để các QTDND biết trước kế hoạch thanh tra của từng năm khiến các QTDND đã luôn ở thế chủ động đối phó với Thanh tra, giám sát. Khi biết đơn vị mình sắp phải thanh tra, các QTDND đã chủ động khắc phục hoặc che giấu những sai phạm mà họ từng vô tình hay cố ý thực hiện trước đó. Do đó, hầu hết các cuộc thanh tra theo kế hoạch rất khó để phát hiện đƣợc những vi phạm nghiêm trọng của QTDND đƣợc thanh tra, các sai phạm phát hiện chủ yếu là sai phạm trong quá trình tác
nghiệp của quỹ. Những sai phạm nghiêm trọng liên quan đến đạo đức của cán bộ QTDND hầu hết đƣợc phát hiện qua thanh, kiểm tra đột xuất. Vì vậy, công tác thanh tra theo định kỳ không phát huy đƣợc hiệu quả nhƣ mong đợi.
- Số lƣợng cán bộ Thanh tra giảm sát những năm gần đây giảm từ 16 cán bộ xuống 13 cán bộ, phần nhiều lại là cán bộ trẻ, ít kinh nghiệm, trong khi số lƣợng các TCTD trên địa bàn tăng hàng năm, chủ yếu là các chi nhánh ngân hàng thương mại cổ phần. Để vận hành, kiểm duyệt báo cáo của các đơn vị qua hệ thống báo cáo thống kê tập trung đƣợc kịp thời, phải bố trí 02 cán bộ thanh tra thường trực vận hành hệ thống, 2 cán bộ này không thể tham gia TTTC các TCTD. Vì khó khăn trong nhân lực nhƣ vậy nên thời gian TTTC tại mỗi QTDND đang có xu hướng giảm dần, kế hoạch thanh tra được lập hàng năm cũng tập trung vào thanh tra các QTDND có biểu hiện yếu kém, có kết quả kinh doanh thua lỗ hoặc tiềm ẩn nhiều rủi ro trong hoạt động, do đó, có những QTDND sau 3 năm mới đƣợc thanh tra lại, những tồn tại, sai phạm đƣợc phát hiện qua thanh tra đã quá xa thời điểm thanh tra nên việc cảnh báo, khuyến nghị không còn nhiều ý nghĩa, có những sai phạm đƣợc phát hiện nhƣng không thể tiến hành xử phạt vi phạm hành chính vì đã hết thời hiệu xử phạt.
- Kết luận thanh tra nêu ra những sai phạm, tồn tại, yêu cầu các QTDND khắc phục, chỉnh sửa, định kỳ các đơn vị báo cáo kết quả chỉnh sửa lên Thanh tra, giám sát chi nhánh, nhƣng hiệu quả thực hiện thực sự không cao, biểu hiện: Ở những cuộc thanh tra sau, các QTDND vẫn mắc lại những sai phạm đã được khắc phục, chỉnh sửa ở kết luận trước; Số đơn vị bị xử phạt vi phạm hành chính và số tiền xử phạt không giảm qua các năm mà còn có xu hướng tăng lên.
(Nguồn: Báo cáo công tác thanh tra NHNN Nam Định 2015-20169) c. Hạn chế khác
Sự phối hợp giữa GSTX và TTTC chƣa đƣợc chặt chẽ, nhịp nhàng vì kết quả GSTX không cập nhật kịp thời nên chƣa phục vụ đắc lực cho công tác TTTC, ngƣợc lại kết quả TTTC sau khi kết thúc thanh tra đƣợc thông báo cho cán bộ trực tiếp giám sát QTDND đƣợc thanh tra chủ yếu nhằm giám sát việc thực hiện các kiến nghị trong kết luận thanh, chƣa có sự trao đổi thông tin thường xuyên giữa cán bộ giám sát và cán bộ thanh tra trực tiếp QTDND để cán bộ giám sát nắm rõ tình hình của QTDND mình phụ trách quản lý.
Văn bản quy định về hoạt động QTDND thay đổi thường xuyên, liên tục gây khó khăn cho hoạt động của QTDND và khó khăn cho công tác thanh tra, giám sát QTDND.
Đội ngũ cán bộ thanh tra của Thanh tra, giám sát NHNN chi nhánh Nam Định ngày càng trẻ hóa, bên cạnh lợi thế là sự năng động nhanh nhạy của cán bộ trẻ lại có khó khăn lớn về mặt kinh nghiệm. Công việc thanh tra, giám sát đòi hỏi cán bộ thanh tra có bề dày kinh nghiệm về nghiệp vụ và các
0 20 40 60 80 100 120 140 160
2015 2016 2017 2018 2019
Biểu 2.4. Số QĐ xử phạt VPHC, Số tiền phạt VPHC (triệu đồng)
Số QĐ xử phạt VPHC Số tiền phạt VPHC
kỹ năng mềm khác thì điều đó lại thiếu ở các cán bộ trẻ. Số lƣợng cán bộ thanh tra của chi nhánh giảm mạnh những năm gần đây, từ 16 người vào đầu năm 2014 hiện còn 13 người, trong khi khối lượng công việc ngày càng tăng (do số lƣợng TCTD trên địa bàn tăng và số lƣợng báo cáo định kỳ/đột xuất ngày càng nhiều). Để đảm bảo đƣợc khối lƣợng công việc lớn, các cán bộ thanh tra giám sát phải tăng cường cường độ, tần suất cuộc thanh tra và vẫn phải đảm bảo việc quản lý, giám sát các TCTD đƣợc phân công và đảm bảo thực hiện các báo cáo định kỳ, đột xuất đúng thời hạn và đảm bảo chất lƣợng, với số lượng, cường độ làm việc như vậy có thể coi là “quá tải” và ít nhiều làm ảnh hưởng tới hiểu quả, chất lượng công việc đảm nhiệm.
Việc giám sát công tác khắc phục chỉnh sửa sau thanh tra đã có nhiều cố gắng, đúng quy trình, tuy nhiên còn mang nhiều tính hình thức vì hầu hết thông tin về chất lƣợng, tiến độ khắc phục, chỉnh sửa các kết luận, kiến nghị sau thanh tra mới chỉ một chiều từ QTDND cung cấp, báo cáo lên, chƣa có điều kiện về nhân lực và thời gian để cán bộ giám sát trực tiếp xuống QTDND kiểm tra việc thực hiện các kết luận, kiến nghị sau thanh tra. Các QTDND thường có tâm lý che dấu việc làm chưa đúng của mình và thường bị áp lực về điểm số xếp loại nên có thể báo cáo không trung thực kết quả khắc phục, chỉnh sửa sau thanh tra, từ đó gây khó khăn cho công tác giám sát đối với QTDND.
Tỷ lệ nợ xấu trên tổng dƣ nợ của hệ thống QTDND trên địa bàn tỉnh Nam Định so với toàn hệ thống các TCTD là thấp và ở luôn ở dưới ngưỡng cho phép nhưng đang có xu hướng tăng dần qua các năm (năm 2015 là 0,16%
đến năm 2019 là 0,49% và tháng 6/2020 là 0,51%).
2.3.2.2. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế a. Nguyên nhân khách quan
* Từ phía NHNN Việt Nam
Do cơ chế quản lý, điều hành còn chồng chéo: Theo cơ chế hiện nay về tổ chức bộ máy, cơ chế điều hành, thanh tra chi nhánh vừa chịu sự lãnh đạo của Cơ quan TTGS NHNN Việt Nam vừa chịu sự lãnh đạo của Giám đốc NHNN chi nhánh tỉnh Nam Định, mặt khác vừa hoạt động theo luật Thanh tra, vừa hoạt động theo luật NHNN. Do đó đã làm giảm tính độc lập của thanh tra chi nhánh, không phát huy hết vai trò trách nhiệm của thanh tra.
Theo quy định của NHNN thì Thanh tra, giám sát của NHNN chi nhánh thực hiện đủ một chu trình gồm 4 khâu đối với QTDND: cấp phép, thực hiện giám sát (gồm GSTX và TTTC), xử phạt và thu hồi giấy phép. Do đó dẫn đến tình trạng Thanh tra Nam Định vừa là cơ quan hướng dẫn thực hiện nghiệp vụ, văn bản, chính sách hoạt động ngân hàng vừa là cơ quan thực hiện TTGS văn bản, chính sách đã hướng dẫn. Như vậy TTGS làm nhiệm vụ
“vừa đá bóng, vừa thổi còi”, do đó giảm hiệu quả hoạt động của TTGS.
Việc phối hợp giữa cơ quan TTGS ngân hàng với NHNN chi nhánh không chặt chẽ và chƣa hiệu qủa, nhất là trong quản lý TTGS và xử lý sai phạm của TCTD. Việc chia sẻ, trao đổi thông tin giữa Thanh tra, giám sát chi nhánh với Cơ quan Thanh tra, giám sát Ngân hàng Trung ƣơng chƣa đƣợc thường xuyên, liên tục. Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, Thanh tra, giám sát chi nhánh phát hiện một số sai phạm nghiêm trọng trong hoạt động của QTDND, nhƣng chờ đƣợc sự chỉ đạo của Cơ quan Thanh tra giám sát thì việc xử lý đã không còn kịp thời và việc giải quyết hậu quả sau đó trở nên khó khăn hơn.
Do hoạt động giám sát của NHNN Việt Nam còn chƣa hoàn toàn tuân thủ các nguyên tắc giám sát của Basel: Sự lựa chọn phương pháp giám sát phù hợp; Hệ thống cơ chế, chính sách về an toàn trong hoạt động ngân hàng chƣa đƣợc hoàn thiện và chuẩn hóa. Chế độ thông tin báo cáo còn thiếu và không kịp thời với những thay đổi của quy định mới.
Khung pháp lý về hoạt động TTGS đối với QTDND chƣa đƣợc hoàn thiện: chƣa thống nhất đƣợc nội dung các văn bản trong hoạt động thanh tra chuyên ngành, việc ban hành văn bản còn chưa tính toán, chưa lường trước đƣợc các vấn đề nảy sinh nên còn chƣa sát thực tế, dẫn đến phải thay đổi, sửa đổi, bổ sung quá nhiều và quá nhanh, gây khó khăn cho việc theo dõi và bổ sung kiến thức, chuẩn mực thanh tra.
* Từ phía các QTDND
Nhận thức của lãnh đạo, cán bộ QTDND về hoạt động TTGS chƣa đúng đắn, phiến diện. Các TCTD cho rằng hoạt động TTGS của NHNN là một hoạt động mang tính kiểm tra và xử phạt đối với những đơn vị không chấp hành quy định của pháp luật. Do đó tâm lý của TCTD thường mang tính đối phó, che đậy sai phạm, không cung cấp thông tin đầy đủ với hoạt động TTGS; thiếu sự hợp tác trong quá trình thanh tra và chấp hành sau thanh tra.
Do trình độ, năng lực quản lý điều hành của Hội đồng Quản trị, Giám đốc các QTDND còn hạn chế, năng lực tự kiểm tra, kiểm soát của Ban Kiểm soát còn kém và vai trò của Ban Kiểm soát còn chƣa đƣợc chú trọng, chƣa đƣợc phát huy, hoạt động của Ban Kiểm soát QTDND còn chƣa độc lập, thành viên Ban Kiểm soát còn kiêm nhiệm công việc chuyên môn nghiệp vụ nên hiệu quả kiểm soát, kiểm toán nội bộ của QTDND chƣa cao dẫn đƣợc nhiều sai phạm của QTDND không đƣợc tự phát hiện kịp thời, thậm chí còn đƣợc bao che, thông đồng để thực hiện.
Số lƣợng báo cáo định kỳ các QTDND gửi lên qua hệ thống báo cáo thống kê tập trung rất lớn, nhƣng việc khai thác các báo cáo đầu ra của hệ thống báo cáo thống kê phục vụ cho hoạt động giám sát chƣa đầy đủ, chƣa khai thác đƣợc hết các thông tin báo cáo đầu vào, mặt khác, trình độ cán bộ thực hiện báo cáo tại các QTDND chƣa cao nên báo cáo đầu vào chƣa đảm bảo chất lượng, chưa kịp thời và chính xác cũng ảnh hưởng tới số liệu giám
sát hoạt động của QTDND.
Qua các cuộc thanh tra theo chuyên đề về thực hiện kết luận, kiến nghị sau thanh tra cho thấy: việc thực hiện các kiến nghị, kết luận sau thanh tra nhiều QTDND còn mang tính chống đối, chƣa thực sự khắc phục chỉnh sửa nhƣng báo cáo lên NHNN về kết quả khắc phục, chỉnh sửa không trung thực, do đó cũng làm giảm hiệu quả của công tác thanh tra, giám sát.
b. Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất là do phương pháp giám sát chưa rõ ràng, cụ thể, chưa thực hiện một cách chặt chẽ và toàn diện theo các chuẩn mực quốc tế.
Hiệu lực thanh tra còn hạn chế, các QTDND còn tâm lý đối phó với hoạt động giám sát, các báo cáo mang tính hình thức, chung chung. Một số các đơn vị báo cáo còn mang tính đối phó chứ chƣa chú trọng đến chất lƣợng báo cáo.
Hệ thống báo cáo thống kê tập trung với khối lƣợng hàng loạt các chỉ tiêu, mẫu biểu nhƣ hiện nay và với số lƣợng các QTDND và các TCTD khác nhiều thì việc thực hiện giám sát từng đơn vị là một khối lƣợng công việc không nhỏ.
Đối với việc xếp loại các QTDND có chỉ tiêu quản lý (M) mang tính định tính cao, thiếu căn cứ để cán bộ giám sát chấm điểm xếp loại, phụ thuộc vào kết quả TTTC QTDND năm đó để xếp loại, nhƣng với số lƣợng QTDND và các TCTD khác nhiều, thường thì 2 đến 3 năm mới thanh tra được QTDND 1 lần nên thiếu căn cứ để xếp loại chỉ tiêu quản lý, do đó kết quả xếp loại QTDND nhiều khi chƣa phản ánh thực chất chất lƣợng hoạt động của quỹ.
QTDND với trình độ năng lực quản lý và hệ thống công nghệ thông tin chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu quản lý hệ thống ngân hàng hiện đại và thực tiễn phát triển nhanh chóng của hệ thống tài chính;
Hiệu quả của hoạt động giám sát chƣa cao cho nên chƣa thực hiện tốt