Chương 1: TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.3 Vấn đề chuẩn hóa tƣ liệu địa chính phục vụ công tác xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai
1.3.1 Chuẩn hóa tư liệu địa chính
Chuẩn hóa là một phương pháp hoàn thiện các nguồn đầu vào của dữ liệu để đảm bảo độ mức độ chính xác và tin cậy của nguồn dữ liệu, đáp ứng chuẩn các quy định của các văn bản pháp lý hiện hành, trong ngành quản lý đất đai thì công tác chuẩn hóa tƣ liệu địa chính tập trung vào các nguồn dữ liệu không gian và dữ liệu thuộc tính.
Các đối tƣợng đƣợc chuẩn hóa trong ngành quản lý đất đai đƣợc xác định trên cơ sở thực tế công tác quản lý đất đai hàng ngày ở dạng giấy nhƣ hồ sơ địa chính (dữ liệu có tình pháp lý ở giai đoạn trước) và dạng số như bản đồ địa chính (dữ liệu đã đƣợc công nhân pháp lý theo quy định của văn bản pháp lý hiện thời). Tới nay các tƣ liệu địa chính yêu cầu đƣợc thiết lập trên dạng số kèm theo chữ ký điện tử dạng số để lưu vào CSDL đối với các đơn vị đã thiết lập được hệ thống CSDL của ngành;
a) Cơ sở khoa học về chuẩn hóa cơ sở dữ liệu.
Khái niệm về chuẩn hóa cơ sở dữ liệu [20]: Là một phương pháp khoa học để phân tách (scientific method of breaking down) một cấu trúc phức tạp (complex
15
structures) thành những cấu trúc đơn giản (simple structures) theo những quy luật đảm bảo (certain rule) không làm mất thông tin dữ liệu. Kết quả là sẽ làm giảm bớt sự dƣ thừa và loại bỏ những sự cố mâu thuẫn về dữ liệu, tiết kiệm đƣợc không gian lưu trữ, từ định nghĩa khoa học trên có thể đưa ra khái niệm về chuẩn hóa tư liệu địa chính nhƣ sau:
Khái niệm về chuẩn hóa tư liệu địa chính: Là một phương pháp khoa học trong quá trình phân tích, xử lý các cấu trúc dữ liệu địa chính phức hợp (phức tạp) nhiều thông tin dƣ thừa thành các cấu trúc dữ liệu đơn giản, rõ ràng, tuân theo các quy định về chuẩn dữ liệu địa chính, kết quả là sẽ làm giảm bớt sự dƣ thừa và loại bỏ những sự cố mâu thuẫn về dữ liệu, tiết kiệm không gian lưu trữ, chuẩn hóa tư liệu địa chính nhằm các mục đích.
+ Thuận tiện đơn giản việc lưu trữ dữ liệu an toàn, bảo mật: Ngày nay với xu hướng công nghệ thông tin ngày càng phát triển hiện đại, áp dụng công nghệ thông tin sẽ giúp cho việc lưu trữ dữ liệu được xử lý dễ dàng, khối lượng dữ liệu được giảm tối ưu sau khi đã được chuẩn hóa, và làm cơ sở để quản lý lưu trữ dữ liệu.
+ Tránh mức độ phức tạp của dữ liệu không cần thiết: Loại bỏ những thông tin không cần thiết, thuận tiện cho việc quản lý dữ liệu dễ dàng sử dụng.
+ Dữ liệu thông tin đƣợc thống nhất: Đầy đủ chính xác thông tin đƣợc đồng nhất dữ liệu thuộc tính với thông tin thực tế.
+ Đảm bảo các phụ thuộc dữ liệu theo đúng mô hình mà vẫn không làm tổn thất thông tin.
Đối với mỗi ngành thì tính đặc thù về dữ liệu khác nhau, riêng ngành quản lý đất đai có tính đặc thù là phức tạp về nguồn dữ liệu, không đồng nhất ở các địa phương gây ra quản lý khó khăn vì vậy cần đưa ra định mức kỹ thuật để chuẩn hóa dữ liệu thống nhất xây dựng và quản lý chung, đồng nhất dữ liệu thực hiện xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai quốc gia theo Quyết định số 1975/QĐ-TTg ngày 30 tháng 10 năm 2013 của Thủ tướng chính phủ phê duyệt dự án “Xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về đất đai” với mục tiêu là: “Xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về đất đai đa mục tiêu thống nhất từ Trung ương đến địa phương”.
b) Mục đích của chuẩn hóa tư liệu địa chính
+ Dữ liệu đầu vào ở một nền dữ liệu quản lý nhƣng lại đƣợc phân tách thành nhiều nền khác nhau, hoặc dữ liệu tập trung ở một nền nhƣng lại không chính xác
16
về mặt thuộc tính, việc chuẩn hóa tƣ liệu địa chính tức là đã kiểm tra đƣợc nền dữ liệu đầu vào loại bỏ những sai sót ở dữ liệu này.
Ví dụ đối với lĩnh vực quản lý đất đai: Trong cùng một đơn vị xã có nhiều tờ bản đồ, trên mỗi tờ bản đồ có ghi số hiệu tờ bản đồ, số hiệu thửa, chuẩn hóa tƣ liệu địa chính giúp ta kiểm tra đƣợc tiếp biên giữa các tờ bản đồ với nhau theo quan hệ không gian, kiểm tra đƣợc số hiệu tờ bản đồ và số hiệu thửa trùng nhau…Hay việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, chuẩn hóa tƣ liệu địa chính là công cụ giúp ta tìm ra đƣợc nhƣng lỗi sai thuộc tính giữa quan hệ chủ sử dụng, thuộc tính của chủ sử dụng…
+ Dữ liệu được chuẩn hóa được lưu lại ở dạng số và bảo mật trên hệ thống công nghệ thông tin.
+ Chuẩn hóa tƣ liệu địa chính khắc phục đƣợc sự tồn tại không thống nhất giữa các nền dữ liệu.
c) Vai trò, ý nghĩa của chuẩn hóa tư liệu địa chính đối với công tác hiện đại hóa hệ thống quản lý đất đai điện tử nói riêng và cho phát triển kinh tế - chính trị - xã hội đất nước nói chung
Theo Quyết định số 1892/QĐ-TTg của Thủ tướng chính phủ phê duyệt đề án nâng cao năng lực quản lý nhà nước ngành quản lý đất đai giai đoạn 2011- 2020, Quyết định số 1975/QĐ-TTg ngày 30 tháng 10 năm 2013 của Thủ tướng chính phủ phê duyệt dự án “Xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về đất đai” với mục tiêu: Xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về đất đai đa mục tiêu thống nhất từ Trung ƣơng đến địa phương, nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước ở Trung ương và địa phương về đất đai, đẩy mạnh công tác công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, công bằng, minh bạch trong hệ thống quản lý đất đai.
Đảm bảo các quy định kỹ thuật chung thống nhất từ Trung ƣơng tới địa phương trong việc quản lý và vận hành cơ sở dữ liệu, đưa ngành quản lý đất đai đi kèm với tin học, để ứng dụng tin học nâng cao, phát triển các công cụ thông minh trong quản lý đất đai.
Chuẩn hóa tƣ liệu địa chính sẽ đảm bảo tính đầy đủ các thông tin loại bỏ các thông tin dƣ thừa, đƣa dữ liệu tập trung về một dạng chuẩn thống nhất đảm bảo công tác quản lý đất đai đƣợc diễn ra nhanh chóng hiệu quả, gọn nhẹ trong nguồn dữ liệu phục vụ trong công tác đăng ký đất đai diễn ra hàng ngày.
17
Chuẩn hóa tƣ liệu địa chính cần thiết trong xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai nếu nhƣ các thông tin không thống nhất, sẽ gây ra sự chồng chéo thông tin, sai sót và khi đưa vào vận hành thì cơ sở dữ liệu đất đai sẽ không đúng ảnh hưởng nghiêm trọng tới công tác quản lý đất đai, vì vậy cần phải chuẩn hóa tư liệu địa chính trước khi xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai.
Công tác chuẩn hóa tƣ liệu địa chính từ các nguồn dữ liệu gốc, các nguồn dữ liệu từ các thời kỳ quản lý khác nhau, sẽ giúp giảm tối đa chi phí hoàn thiện hệ thống tƣ liệu địa chính, hoàn thiện công tác thẩm tra hồ sơ địa chính, thời gian khi tiến hành nghiệp vụ về đất đai sẽ đƣợc rút ngắn, đảm bảo nguồn thu trong lĩnh vực về đất đai không bị thất thoát, ổn định nền kinh tế đất nước.
Tăng ngân sách nhà nước trong các dịch vụ công về đất đai nhất là hiện nay tiền thu từ tiền sử dụng đất đang có xu hướng giảm dần, hoàn thiện được hệ thống giúp đảm bảo tính công bằng, minh bạch phòng chống tham nhũng.
d) Cơ sở pháp lý về chuẩn hóa tư liệu địa chính phục vụ công tác xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai
Việc ban hành các văn bản pháp lý nhấn mạnh hơn và hoàn thiện các nội dung về công tác chuẩn hóa tƣ liệu địa chính trong công tác xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai.
Nhằm thực hiện Chỉ thị 1474/CT-TTg ngày 24/08/2011 của Thủ tướng chính phủ về thực hiện một số nhiệm vụ, giải pháp cấp bách để chấn chỉnh việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất và xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai. Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành các văn bản nhằm tạo hành lang pháp lý cho việc xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai, trong đó có các quy định kỹ thuật về tiêu chuẩn dữ liệu, bao gồm:
Luật Đất đai năm 2013.
Nghị định số 43/NĐ-CP của chính phủ ngày 15/5/2014 Chính phủ chi tiết việc thi hành nội dung luật pháp về đất đai năm 2013.
Thông tƣ số 17/2010/TT-BTNMT ngày 04/10/2010 quy định về “Chuẩn dữ liệu địa chính”.
Thông tƣ số 04/2013/TT-BTNMT ngày 24/04/2013 quy định về xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai.
18
Thông tƣ số 18/2013/TT-BTNMT Ban hành Định mức kinh tế - kỹ thuật xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính và sắp tới sẽ ban hành quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về hồ sơ địa chính, Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về bản đồ địa chính;
Thông tư số 24/2014/TT-BTNMT ngày 19/05/2014 hướng dẫn về việc lập chỉnh lý bản đồ địa chính;
Thông tƣ số 25/2014/TT-BTNMT ngày 24/04/2014 quy định về bản đồ địa chính;
Thông tƣ số 75/2015/TT-BTNMT ngày 28/12/2014 quy định về chuẩn CSDL đất đai.
Công văn số 1159/TCQLĐĐ-CĐKTK ngày 21/09/2011 của Tổng cục Quản lý đất đai “Hướng dẫn xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính”.
Quyết định số 1975/QĐ-TTg ngày 30/10/2013 của Thủ tướng chính phủ phê duyệt dự án “Xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về đất đai”.
Quyết định số 394/QĐ-TCQLĐĐ ngày 04/9/2009 của Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý đất đai về việc phê duyệt dự án: “Xây dựng và chuẩn dữ liệu địa chính ở Việt Nam”.
Việc chuẩn hóa các nguồn tư liệu địa chính bước đầu đã thống nhất được giữa các nền bản đồ do một số địa phương được đo đạc chính quy gắn liền với công tác cấp GCN, tuy nhiên các nền dữ liệu địa chính vẫn còn đƣợc xây dựng theo quy định của thông tƣ số 04/2013/TT-BTNMT ; cần có quy định cụ thể về sự thống nhất chung giữa các nền dữ liệu qua các thời kỳ khác nhau, do nhìn nhận thực tế chung công tác quản lý đất đai đang gặp phải khó khăn trong công tác quản lý về nguồn tƣ liệu địa chính;
e) Các yếu tố thiết yếu ảnh hưởng tới công tác chuẩn hóa tư liệu địa chính, phục vụ công tác xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai
Hệ thống chính sách, pháp luật của nước ta về đất đai liên tục sửa đổi, bổ sung, các quy định của Nhà nước về đất đai khá phức tạp qua các thời kỳ và chưa đạt được sự ổn định tương đối kèm theo đó các văn bản về Thông tư, Quyết định thay đổi một cách nhanh chóng và chóng mặt khiến cho các địa phương liên tục cập nhật và đổi mới cách quản lý dẫn tới nhiều mặt hệ lụy đi kèm nhƣ kinh phí, thời gian, thủ tục hành chính…Thực trạng hiện nay cũng có nhiều văn bản đã hết hiệu lực thi hành đó là nguyên nhân gây phát sinh ra nhiều loại dữ liệu qua các thời kỳ
19
khác nhau, tuy nhiên áp dụng theo các văn bản hiện hành nhƣ Thông tƣ số 17/2010/TT-BTNMT quy định kỹ thuật về chuẩn dữ liệu địa chính, Thông tƣ số 04/2013/TT-BTNMT quy định về xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai thì các nguồn dữ liệu đó là nguồn dữ liệu thu thập để tiến hành thống nhất chung cho một nguồn dữ liệu phục vụ trong công tác quản lý hàng ngày.
Ví dụ nhƣ: Từ khi thực hiện Luật Đất đai năm 1993 tới nay các hồ sơ sổ sách về địa chính đã thay đổi ít nhất 4 lần, lần lƣợt theo Quyết định số 499 QĐ/ĐC ngày 27/7/1995, Thông tƣ số 1990/2001/TT-TCĐC ngày 20/11/2001 của Tổng cục Địa chính (Tổng cục Quản lý đất đai), Thông tƣ số 29/2004/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Thông tư số 24/2014/TT-BTNMT của Bộ Tài Nguyên Môi và Môi Trường, những thay đổi mới và thay đổi cũ lại không tương thích với nhau, thiếu đồng bộ các thông tin về thuộc tính, cứ mỗi khi Thông tƣ mới ban hành việc đổi mới các thông tin từ loại sổ sách cũ sang loại sổ sách mới lại mất nhiều thời gian, kinh phí và công sản xuất lao động mà dữ liệu thông tin chƣa thực sự chính xác.
Điều đáng nói nữa là trong giai đoạn thực hiện Luật Đất đai 2003, các văn bản pháp lý quy định về hồ sơ địa chính còn chƣa thực sự đồng bộ và thống nhất và không thực sự sát thực với yêu cầu thực tế địa phương, tới năm 2008 chưa có một văn bản nào quy định loại đất về bản đồ địa chính, dẫn tới nhiều địa phương hiện nay cùng thực hiện luật đất đai nhƣng các biểu hiện thuộc tính trên bản đồ địa chính lại khác nhau ví dụ nhƣ các tỉnh Tây Nguyên khi đo đạc địa chính vẫn để mã loại đất là CFE, TIU, đất ở là T theo đúng hiện trạng các loại địa vật thực tế… một số tỉnh đồng bằng đã để mã loại đất là LNQ, LNK, CLN, ONT, và tới nay Thông tƣ số 25/2014/TT-BTNMT đã thống nhất một cách quy định chung trên bản đồ địa chính cả nước, tuy nhiên chưa phải địa phương nào cũng thực hiện được.
Hiện nay, Thủ tướng Chính phủ đang yêu cầu các Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng gấp rút chấn chỉnh việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, rất nhiều địa phương đã tích cực hoàn thành việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, kèm theo đó là các văn bản để rút ngắn thủ tục hành chính. Bố trí đủ kinh phí từ ngân sách địa phương, bảo đảm dành tối thiểu 10% tổng số thu từ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất để đầu tƣ cho công tác đo đạc, đăng ký đất đai, cấp GCN, xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai và đăng ký biến động, chỉnh lý hồ sơ địa chính thường xuyên. Tuy nhiên không phải địa
20
phương nào ngân sách từ nguồn tiền sử dụng đất đai đều đặn, như đã nói trên thì tiền thu từ tiền sử dụng đất đang có xu hướng giảm dần, một số địa phương vẫn eo hẹp về kinh phí gây khó khăn trong công tác chuẩn hóa tƣ liệu địa chính.
Các thành tựu về khoa học công nghệ hiện nay đã rất phát triển, công cụ quản lý đất đai trên thế giới đi theo định hướng công nghệ, hiện đai, có tác động không nhỏ cho quá trình chuẩn hóa tƣ liệu địa chính, tuy nhiên thực trạng đang báo động là trình độ chuyên môn về tin học ứng dụng của cán bộ ở địa phương là chưa thực sự đồng đều còn chƣa mang tính chất tự giác để rèn luyện kỹ năng cũng nhƣ là chuyên môn, tâm lý cán bộ ngành quản lý nói chung là cầu toàn ổn định, nhiều cán bộ công chức, viên chức không có năng lực chuyên môn, thiếu năng lực làm việc, cần thấy rằng việc ứng dụng tin học để lập trình tạo ra công cụ hữu ích để phục vụ cho công tác chuẩn hóa một khối lƣợng lớn thông tin dữ liệu, xử lý công việc nhanh chóng hiệu quả, tiết kiệm thời gian, chi phí…
Hiện nay các địa phương đã và đang triển khai chuẩn hóa tư liệu địa chính, tuy nhiên việc thu thập thông tin còn đang vướng mắc khó khăn về nguồn tư liệu do đặc thù địa hình, lịch sử, trình độ dân trí còn thấp, hay cách quản lý ở nhiều địa phương còn thiếu khoa học dẫn tới khó khăn trong công tác triển khai.
Ví dụ như về công tác chuẩn hóa tư liệu thành phố Hà Nội còn nhiều vướng mắc như: Trước tiên xét về bề dày lịch sử Hà Nội rất giàu truyền thống, trải qua nhiều giai đoạn chiến tranh, kinh tế khó khăn trước đây trong thời kỳ bao cấp những năm 90 mới của thế kỷ trước, công tác đo đạc được đo bằng dụng cụ thước thô sơ tạo ra nên bản đồ 299/TTg, hoặc còn thừa hưởng từ nền bản đồ Liên Xô cũ để lại nên độ chính xác không đƣợc cao, một số quận, huyện dữ liệu tờ bản đồ đã bị mất (Ví dụ nhƣ quận Hai Bà Trƣng thiếu 2 tờ) sau đó khi khoa học phát triển nhiều công trình đo đạc hiện đại đã ra đời nhƣ GPS, trắc địa điện tử, ảnh số…đã đƣợc triển khai tại một số địa phương trên thành phố tuy nhiên còn chưa đồng đều dẫn tới hồ sơ địa chính chƣa thực sự đầy đủ kết quả là việc chuẩn hóa tƣ liệu thực sự khó khăn.
1.3.2 Thực trạng chuẩn hóa tư liệu địa chính ở Việt Nam
Dữ liệu về tư liệu địa chính của nước ta nói chúng còn khá đa dạng; Tuy đã có chỉ đạo của chính phủ theo hướng hiện đại hóa công tác quản lý đất đai tuy nhiên tới nay thực tế vẫn còn khá khó khăn để thực hiện.
Nhìn nhận chung công tác chuẩn hóa cơ sở dữ liệu ở một số địa phương trên cả nước hiện nay đã xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai, thống nhất theo quy chuẩn