Chương 3: GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI, ĐOÀN ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI TỈNH BẮC GIANG
3.1. Các giải pháp chung bảo đảm hoạt động giám sát của đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội
3.1.3. Hoàn thiện các quy định pháp luật về hoạt động giám sát của đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội
- Kết quả của hoạt động giám sát là việc đưa ra kết luận, kiến nghị thông qua các văn bản báo cáo kết quả giám sát của các chủ thể giám sát. Tuy nhiên,
hình thức “kết luận” “kiến nghị” chưa được thừa nhận về mặt pháp lý và hiệu lực không cao. Vì vậy, cần xây dựng một cơ chế ràng buộc việc thực hiện kết luận kiến nghị sau giám sát. Cơ chế này cần quy định rõ trách nhiệm các cơ quan giám sát trong việc đảm bảo tính khả thi, sát thực, hợp lý khi ban hành nghị quyết, kết luận, kiến nghị và việc theo dõi, đôn đốc thực hiện các kiến nghị; trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan chịu sự giám sát trong việc thực hiện các kết luận, kiến nghị nghị quyết này. Bên cạnh đó, việc thực hiện các hoạt động giám sát dẫn đến hệ quả pháp lý quan trọng, liên quan đến trách nhiệm người đứng đầu các cơ quan, đó là việc lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Việc này đã được Quốc hội khóa XIII cụ thể hóa bằng Nghị quyết số 35/2012/QH13, đã được thực hiện thành công, cơ bản đạt được yêu cầu đặt ra.
Bên cạnh việc rút kinh nghiệm để hoàn thiện, cần tiếp thu tinh thần Nghị quyết nói trên để quy định trong Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân.
- Sửa đổi các quy định hiện hành về quy trình, thủ tục giám sát để bảo đảm hoạt động giám sát thực chất, tránh hình thức; bổ sung quy định về biện pháp xử lý khi đối tượng giám sát báo cáo thiếu trung thực về các nội dung cần giám sát và xử lý trách nhiệm đối với cá nhân, tổ chức không thực hiện kết luận kiến nghị và Nghị quyết về giám sát.
- Xây dựng cơ chế để đánh giá hiệu quả trong hoạt động nói chung và hoạt động giám sát nói riêng của các Đại biểu Quốc hội. Trên cơ sở đánh giá, có quy định khen thưởng để động viên khuyến khích đại biểu hoạt động tích cực trách nhiệm, đồng thời phê phán đại biểu chưa hoạt động hết trách nhiệm.
- Xây dựng cơ chế kiểm tra việc thực hiện những kiến nghị, kết luận sau giám sát của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội. Nghiên cứu giao cho một cơ quan có trách
nhiệm theo dõi, đôn đốc hoạt động giám sát và việc thực hiện các kết luận kiến nghị và Nghị quyết về giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân.
- Hoàn thiện các quy định pháp luật về hoạt động chất vấn của ĐBQH +Từ đòi hỏi thực tiễn hoạt động của Quốc hội, ĐBQH trong tình hình hiện nay.Quá trình đổi mới toàn diện đất nước đã và đang đòi hỏi ĐBQH phải nắm bắt kịp thời nhu cầu của cử tri để hoạt động một cách có hiệu quả. Có thể nói hoạt động chất vấn biểu hiện tập trung và sâu sắc nhất vai trò của ĐBQH, vì vậy hoàn thiện pháp luật về chất vấn của ĐBQH là vô cùng cần thiết trong giai đoạn hiện nay.
Thứ nhất, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2015 đã và định nghĩa về chất vấn, tuy nhiên định nghĩa này còn chung chung. Khoản 7 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội quy định: "Chất vấn là việc đại biểu Quốc hội nêu vấn đề thuộc trách nhiệm của Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước; … và yêu cầu những người này trả lời về trách nhiệm của mình đối với vấn đề được nêu". "Chất vấn” là một từ Hán-Việt có nguyên nghĩa là: “Nghị viện hỏi chính phủ về một vấn đề chính trị buộc chính phủ phải trả lời cho minh bạch”6. Như vậy, nghĩa của từ “chất vấn” đã cho thấy giới hạn của các vấn đề mà Quốc hội cần hỏi cơ quan hành pháp và việc trả lời của người bị chất vấn phải đạt đến độ minh bạch. Quan sát hoạt động chất vấn tại nghị trường, có thể thấy rằng, thực tế có những “chất vấn” không phải là chất vấn. Vì vậy, pháp luật cần đưa ra những quy định cụ thể về phạm vi chất vấn, xác định chính xác các tiêu chí thế nào là câu hỏi chất vấn, thế nào là câu trả lời chất vấn đạt yêu cầu. Việc quy định rõ như vậy sẽ giúp cho ĐBQH không nhầm lẫn giữa chất vấn và câu hỏi không phải là chất vấn, và cũng có
6Đào Duy Anh (2008), Hán - Việt Từ điển giản yếu, Nxb. Khoa học Xã hội và Nhân văn, Hà Nội
cơ sở để đánh giá chất lượng, xác định trách nhiệm đối tượng trả lời chất vấn, hạn chế sự lãng phí thời gian và tiền bạc của nhân dân.
Thứ hai, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân cần quy định chi tiết, đầy đủ các thủ tục, trình tự, thời gian từng bước chuẩn bị chất vấn, trả lời chất vấn đến kết luận đánh giá phiên chất vấn tại kỳ họp quốc hội; hoạt động chất vấn tại phiên họp UBTVQH. Cụ thể hóa quyền và nghĩa vụ của ĐBQH khi thực hiện chất vấn, việc điều hành của Ủy ban thường vụ Quốc hội, của chủ tọa phiên họp. Đồng thời, phải quy định cụ thể trách nhiệm của Ban công tác đại biểu và Văn phòng Quốc hội trong việc tổng hợp, tập hợp tham mưu, phục vụ hoạt động chất vấn trong kỳ họp Quốc hội để phân định trách nhiệm tập thể, nâng cao hiệu quả phối hợp công tác, tránh tình trạng chồng chéo nhiệm vụ, quyền hạn. Các quy định về thời gian tiến hành phiên chất vấn và trả lời chất vấn cũng cần được điều chỉnh để phù hợp với thực tiễn.
Hiện nay, các phiên họp chất vấn thường được bố trí tập trung vào khoảng nửa cuối kỳ họp Quốc hội nhằm tạo điều kiện để các ĐBQH có thời gian để gửi câu hỏi và các cơ quan hữu quan có thời gian chuẩn bị.Tuy vậy, hai đến ba ngày chất vấn thường diễn ra tương đối căng thẳng, cả đối với ĐBQH và cả đối người trả lời chất vấn.Vì vậy, những câu hỏi chất vấn của ĐBQH muốn gửi vào cuối kỳ họp không có điều kiện để tập hợp, bố trí trả lời tại hội trường.Mặt khác, cách bố trí thời gian chất vấn như hiện nay, các chủ thể trả lời chất vấn dễ rơi vào tâm lý buông xuôi, cho qua. Do đó, nên coi chất vấn là hoạt động tiến hành thường xuyên trong suốt kỳ họp. Vì vậy, cùng với tổng thời gian như vậy nhưng các phiên chất vấn được bố trí mỗi tuần một ngày thì không những giảm độ căng thẳng của kỳ họp mà còn giúp cho việc phân công trả lời chất vấn được linh hoạt, tránh tình trạng có rất ít ĐBQH quan tâm đến một vấn đề bức xúc nhưng vị Bộ trưởng hoặc trưởng ngành nào đó lại bận đi công tác nước ngoài đúng vào thời gian các phiên chất vấn diễn ra. Thêm nữa, cần phải quy định cụ thể thủ tục hậu chất vấn như thu thập ý
kiến của ĐBQH để đánh giá kết quả chất vấn; khi nào Quốc hội ra Nghị quyết về các nội dung chất vấn, trách nhiệm của người bị chất vấn để làm căn cứ cho việc giám sát thực hiện lời hứa, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người được chất vấn. Có như vậy, thì hoạt động chất vấn mới đạt hiệu quả cao và đem lại cho hoạt động giám sát của ĐBQH một hiệu lực thực tế, một sức mạnh pháp lý thực sự, chứ không còn là các kiến nghị để rồi thực hiện hay không thực hiện lại phụ thuộc rất lớn vào “thiện ý” và “ tinh thần trách nhiệm” của các cơ quan, tổ chức liên quan.
Thứ ba, về thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm. Ở các nước bỏ phiếu tín nhiệm là công cụ rất có hiệu quả để nâng cao hoạt động giám sát của các nghị sĩ. Ở nước ta cũng vậy, muốn chất vấn và trả lời chất vấn có hiệu quả cần áp dụng thường xuyên, mạnh mẽ để Quốc hội xem xét, bỏ phiếu tín nhiệm các thành viên Chính phủ. Do đó, việc thực hiện quy định của pháp luật về bỏ phiếu tín nhiệm là điều rất cần thiết. Trước hết, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội cần sửa đổi quy định về thẩm quyền trình Quốc hội xem xét các vấn đề về bỏ phiếu tín nhiệm. Không nên chỉ quy định thẩm quyền này chỉ thuộc về UBTVQH mà phải xác định cho các chủ thể khác như: ĐBQH, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban Quốc hội, Đoàn ĐBQH. Trên cơ sở đó Quốc hội bỏ phiếu và quyết định theo đa số phiếu. Để tránh sự tùy tiện trong việc kiến nghị bỏ phiếu tín nhiệm, việc quy định số lượng nhất định ĐBQH là cần thiết, tuy nhiên nếu quy định 20% tổng số ý kiến của ĐBQH, e rằng đây là con số quá lớn làm cho việc bỏ phiếu tín nhiệm khó áp dụng trong thực tiễn ngay từ giai đoạn kiến nghị. Do vậy, nếu không bỏ được việc hạn chế số lượng kiến nghị của ĐBQH thì nên áp dụng theo quy định của hầu hết các nước trên thế giới như Nhật Bản, Trung Quốc, Thụy Điển là kiến nghị của ít nhất 10% tổng số ĐBQH hoặc cũng có thể căn cứ từ đề nghị của mười đoàn ĐBQH.
Ngoài ra, để hoạt động giám sát thông qua hoạt động chất vấn và bỏ phiếu tín nhiệm đạt hiệu quả thì Quốc hội cần chú trọng tới hoạt động điều tra.
Tuy nhiên, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân hiện
hành chỉ quy định cho Ủy ban lâm thời tiến hành hoạt động điều tra là chưa đủ. Hoạt động điều tra có thể do Quốc hội trực tiếp thực hiện và có thể được tiến hành ngay trong phiên chất vấn của Quốc hội với việc triệu tập nhân chứng. Nhân chứng ở đây có thể là lãnh đạo hoặc người trực tiếp thực hiện công việc cùng với đối tượng bị giám sát và cá nhân có liên quan đến vụ việc.
Thứ tư, bởi tính quan trọng của hoạt động chất vấn như vậy nên cần sửa đổi bổ sung một cách đồng bộ hệ thống các quy định pháp luật về hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn tại phiên họp UBTVQH. Đồng thời, xây dựng quy trình, thủ tục riêng cho hoạt động này, phù hợp với quy định chung về chất vấn và trả lời chất vấn của ĐBQH, vị trí, thẩm quyền của UBTVQH. Cụ thể:
Luật Hoạt động Giám sát của Quốc hội năm 2015 quy định: Sau khi nghe trả lời chất vấn, UBTVQH ra nghị quyết về trả lời chất vấn và trách nhiệm của người bị chất vấn khi cần thiết. Quy định như vậy là phù hợp với việc ra nghị quyết của Quốc hội về trách nhiệm của người bị chất vấn phải được xem như hoạt động bình thường, thể hiện tính cương quyết, công khai, minh bạch trong hoạt động giám sát của ĐBQH, nhưng cũng không nên quy định cứng phiên chất vấn nào cũng ra nghị quyết, bởi lẽ nghị quyết phải đúng tầm. Cần quy định rõ trách nhiệm của người bị chất vấn, cụ thể là trách nhiệm phải trả lời để làm rõ vấn đề bị chất vấn hay trách nhiệm được xem như là một chế tài nếu người bị chất vấn không trả lời câu hỏi chất vấn của ĐBQH cũng như không giải quyết được vấn đề chất vấn. Bên cạnh đó, cần làm rõ việc đánh giá, xem xét việc trả lời chất vấn bằng văn bản, xây dựng cơ chế để thực hiện quyền của ĐBQH về việc đề nghị Quốc hội thảo luận vấn đề mà ĐBQH chất vấn nhưng không đồng ý với nội dung trả lời, nhất là chất vấn và trả lời chất vấn bằng văn bản; làm rõ vai trò trách nhiệm của Bộ trưởng khi tham gia giải trình cùng với Bộ trưởng bị chất vấn.
- Hoàn thiện các quy định pháp luật về hoạt động giám sát của ĐBQH + Đối với hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật và việc thi hành pháp luật ở địa phương:
Thứ nhất, đối với hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật: Nhìn chung, giám sát văn bản quy phạm pháp luật hiện đang là khâu yếu nhất trong hoạt động giám sát của ĐBQH, Đoàn ĐBQH. Kết quả từ hoạt động giám sát này chưa cao, vẫn còn rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật được ban hành nhưng chưa được giám sát đầy đủ. Bởi lẽ đó việc sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về vấn đề này là điều tất yếu và cần thiết. Điều 51 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân năm 2015 cần quy định rõ hơn trong trường hợp yêu cầu của ĐBQH đề nghị các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, đình chỉ việc thi hành đối với các văn bản có dấu hiệu trái pháp luật mà không được đáp ứng thì giải quyết thế nào?
Cần quy định cụ thể về vấn đề này qua đó làm tăng vị trí, vài trò của ĐBQH cũng như nâng cao quyền hạn, trách nhiệm của các đơn vị chịu sự giám sát.
Thứ hai, đối với việc giám sát thi hành pháp luật ở địa phương:Cần quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan hữu quan trong việc thực hiện các yêu cầu của ĐBQH; cần có sự phản hồi thông tin, báo cáo kết quả và xử lý các vấn đề được kiến nghị. Đặc biệt là những kiến nghị của ĐBQH và Đoàn ĐBQH đối với cá nhân, tổ chức có thẩm quyền xem xét các vấn đề có liên quan đến chủ trương, chính sách của nhà nước hoặc các vấn đề của địa phương đề nghị quy định rõ thời gian các cơ quan, tổ chức cá nhân đó phải trả lời đồng thời có chế tài xử lý trách nhiệm của từng trường hợp quá thời hạn quy định mà không trả lời. Khi thực hiện giám sát tình hình thi hành pháp luật tại địa phương, ĐBQH có thể tự giám sát hoặc tham gia vào các đoàn giám sát tại địa phương. Để ĐBQH, Đoàn ĐBQH có thời gian nghiên cứu tài liệu, cần quy định rõ Điều 46 về việc cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát phải gửi báo cáo trước cho ĐBQH, đoàn giám sát ít nhất là 02 ngày trước khi tiến hành giám sát.
- Hoàn thiện các quy định pháp luật về hoạt động giám sát của ĐBQH, Đoàn ĐBQH đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân:
Một là, cần bổ sung quy định tại Điều 54 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân năm 2015 về trách nhiệm, thời hạn của các cơ quan giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân do ĐBQH chuyển đến, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hữu quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo khi ĐBQH yêu cầu cơ quan tổ chức đó xem xét nếu thấy việc giải quyết chưa thỏa đáng;
Hai là, cần quy định rõ trách nhiệm của Đoàn ĐBQH, Hội đồng nhân dân và UBND trong việc tổ chức để ĐBQH tiếp dân, xử lý kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân, đôn đốc, giám sát việc giải quyết của các cơ quan hữu quan.
Ba là, quy định rõ trách nhiệm của cán bộ Văn phòng Đoàn ĐBQH trong việc tổ chức giúp ĐBQH phân loại, xử lý kiến nghị, khiếu nai, tố cáo của công dân.
Bốn là cần có phần mềm theo dõi xử lý khiếu nại, tố cáo dùng cho các đoàn ĐBQH và các đại biểu Quốc hội .
Để chức năng giám sát của ĐBQH và Đoàn ĐBQH tỉnh hoạt động có hiệu quả trước hết cần hoàn thiện các quy định pháp luật về hoạt động giám sát của ĐBQH và Đoàn ĐBQH tỉnh. Bởi lẽ, nếu không có quy định cụ thể về quyền giám sát của ĐBQH và Đoàn ĐBQH tỉnh trong luật tổ chức QH thì sẽ không có cơ sở pháp lý vững chắc để thực hiện chức năng giám sát của ĐBQH và Đoàn ĐBQH tỉnh.
Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã có một chương quy định về chức năng giám sát của ĐBQH và Đoàn ĐBQH tỉnh, song nhìn chung vẫn chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn, chưa đủ cơ sở pháp lý để ĐBQH và Đoàn ĐBQH tỉnh thực hiện tốt chức năng của mình.
Xuất phát từ yêu cầu hoàn thiện cơ chế giám sát ở nước ta hiện nay, từ nhận thức giám sát là một chức năng quan trọng của ĐBQH và Đoàn ĐBQH tỉnh với một phạm vi đối tượng giám sát khá phong phú và phức tạp, đề nghị Quốc hội tiếp tục sửa đổi luật tổ chức Quốc hội theo hướng quy định về thẩm quyền giám sát của ĐBQH và Đoàn ĐBQH tỉnh và sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện chế