CHƯƠNG 2:THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG
2.1. Thực trạng pháp luật bảo vệ môi trường trong khai thác thủy sản 29 1.Các quy định chung
2.1.5. Đánh giá quy định pháp luật về bảo vệ môi trường trong khai thác thủy sản
2.1.5.1. Những điểm tích cực của pháp luật về bảo vệ môi trường trong khai thác thủy sản
Thứ nhất, luật thủy sản 2017 thay đổi nhiều nội dung liên quan đến cấp phép khai thác thủy sản theo hướng tiến bộ hơn so với luật thủy sản 2003.
Cụ thể:
Một là, quy định về đối tượng cấp phép khai thác thủy sản tại khoản 1, điều 50: “Tổ chức, cá nhân khai thác thủy sản bằng tàu cá có chiều dài lớn nhất từ 06 mét trở lên phải có Giấy phép khai thác thủy sản.”. Như vậy, thay thế cho quy định cấp phép theo khối lượng tàu từ 0,5 tấn trở lên theo quy định của luật thủy sản 2003, luật 2017 xác định đối tượng tàu cá phải cấp phép theo chiều dài thân tàu. Đây là quy định khắc phục những hạn chế của của định cũ. Bởi lẽ, trong thực tiễn khai thác có nhiều tàu và loại hình khai thác có khối lượng nhỏ nhưng khả năng khai thác rất lớn.
Hai là, quy định cụ thể về điều kiện cấp ph p, các điều kiện cấp phép được xác định một cách cụ thể, rõ ràng: “a) Trong hạn ngạch Giấy phép khai thác thủy sản, đối với khai thác thủy sản trên biển; b) Có nghề khai thác thủy sản không thuộc Danh mục nghề cấm khai thác; c) Có Giấy chứng nhận an toàn kỹ thuật tàu cá, đối với tàu cá phải đăng kiểm; d) Tàu cá có trang thiết bị thông tin liên lạc theo quy định của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; đ) Có thiết bị giám sát hành trình đối với tàu cá có chiều dài lớn nhất từ 15 mét trở l n theo quy định của Chính phủ; e) Có Giấy chứng nhận đăng ký tàu cá; g) Thuyền trưởng, máy trưởng phải có văn bằng, chứng chỉ theo quy định của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn;”.
Có thể thấy, những điều kiện cấp phép trên cụ thể hơn so với luật thủy sản 2003. Một số điều kiện mới như quy định về trang thiết bị thông tin liên lạc và thiết bị giám hành trình là những điểm tiến bộ của pháp luật. Với những trang thiết bị này, hoạt động của các tàu cá sẽ được giám sát chặt chẽ bởi cơ quan quản lý; giúp các tàu cá kịp thời nhận được thông báo liên quan tới lịch trình, hải trình, thiên tai hay việc di chuyển vào khu vực hải phận quốc tế; đồng thời cũng giúp kiểm soát chặt chẽ sản lượng thủy sản khai thác trên biển.
Ba là, về thẩm quyền cấp phép, luật phân cấp triệt để cho địa phương trong quản lý và cấp phép, cấp hạn ngạch cho các tàu cá là điểm mới tiến bộ và rõ ràng hơn so với Luật năm 2003. Trên cơ sở các thông báo về điều tra của các địa phương sẽ tiến hành điều chỉnh sản lượng tối đa cho ph p khai thác từ vùng lộng trở vào; v ng khơi sẽ do nhà nước cân chỉnh. Theo đó, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh xác định hạn ngạch giấy phép khai thác thủy sản và sản lượng cho phép khai thác theo loài tại ven bờ và vùng lộng thuộc phạm vi quản lý. Như vậy, thông qua quản lý theo hạn ngạch nhằm kiểm soát cường lực khai thác, quản lý phát triển tàu cá bền vững.
Thứ hai,bổ sung quy định mới về hệ thống cơ sở dữ liệu thủy sản (Điều 9 . Điều này quy định về việc xây dựng, quản lý và sử dụng cơ sở dữ liệu về thủy sản tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình bảo quản và sử dụng các số liệu, dữ liệu trong lĩnh vực thủy sản với phương châm: “xây dựng thống nhất từ trung ương đến địa phương; được chuẩn hóa để cập nhật, khai thác và quản lý bằng công nghệ thông tin.”. Đồng thời, quy định này cũng cho ph p các cơ quan quản lý giám sát hoạt động khai thác thủy sản bảo đảm đúng hạn ngạch cho phép, kịp thời có phương án điều chỉnh nếu có biến động bất thường trong số liệu.
Thứ ba,luật thủy sản 2017 bổ sung quy định mới về khu bảo tồn biển và khu bảo tồn thủy sản nội địa, đây là quy định được kế thừa Điều 9 Luật Thủy sản 2003, chỉ quy định chi tiết hơn và không mâu thuẫn, chồng chéo với Luật Đa dạng sinh học; để thực hiện quy định tại khoản 2 Điều 6, khoản 2 Điều 10 và khoản 1 Điều 27 Luật Đa dạng sinh học nhằm giải quyết mối quan hệ giữa “quy định quản lý tổng thể” với “quy định quản lý chuyên ngành”.
Luật Đa dạng sinh học quy định về quản lý tổng thể của nhiều ngành, lĩnh vực (lâm nghiệp, thủy sản, du lịch,… Vì vậy, Luật chuyên ngành cần có quy định quản lý cụ thể hơn, ph hợp với thực tiễn và đặc thù của lĩnh vực thủy sản để triển khai thực hiện theo trách nhiệm quản lý chuyên ngành của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và bảo đảm tuân thủ việc quản lý tổng thể của Luật Đa dạng sinh học. Mặt khác, tại điểm b khoản 10 Điều 2 Nghị định số 15/2017/NĐ-CP ngày 17/2/2017 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đã giao Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn “Chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra thực hiện các quy định về quản lý các khu bảo tồn biển, khu bảo tồn vùng nước nội địa có liên quan tới nguồn lợi thủy sản theo quy định của pháp luật”.
Thứ tư, bổ sung quy định về đồng quản lý trong hoạt động thủy sản.
Điều này có nghĩa, tổ chức cộng đồng sẽ cùng tham gia với nhà nước để quản lý trong hoạt động thủy sản. Đây là nội dung mới được quy định nhằm tạo cơ sở pháp lý cho thực hiện đồng quản lý về thủy sản - một phương thức quản lý mới được nhiều quốc gia tiếp cận để quản lý hoạt động thủy sản đặc biệt trong hoạt động quản lý nguồn lợi thủy sản. Quy định này được đề xuất trên cơ sở phản ánh được nguyện vọng của cộng đồng, có tiếp thu kinh nghiệm quản lý của một số nước như Nhật Bản, Thái Lan, Philippin. Thực tế tại một số khu vực thực hiện thí điểm mô hình đồng quản lý hoạt động thủy sản cho thấy thu nhập của người dân trong khu vực từng bước ổn định, ý thức trách nhiệm của người dân được nâng cao, giảm thiểu những hoạt động khai thác mang tính hủy diệt, là giải pháp hữu hiệu giảm xung đột lợi ích trong cộng đồng và góp phần phát triển bền vững.
Bên cạnh đó, từ thực tiễn thí điểm 142 mô hình “đồng quản lý” ở 32 tỉnh/thành phố cho thấy, các tổ chức cộng đồng có tư cách pháp nhân hay không có tư cách pháp nhân đều tham gia có hiệu quả vào hoạt động quản lý với nhà nước. Cơ chế đồng quản lý trong bảo vệ nguồn lợi thủy sản được thực hiện trên cơ sở tự nguyện, có sự đồng thuận, nhất trí của các thành viên, được chính quyền địa phương công nhận và chia sẻ quyền quản lý trong khu vực được giao.
Thứ năm, quy định về bảo vệ và khai thác nguồn lợi thủy sản, điều tra đánh giá nguồn lợi thủy sản được quy định rõ hơn trong điều 11 và 12 của Luật thủy sản 2017. Nguồn lợi thủy sản là một loại tài nguyên giống như các loại tài nguyên khác nhưng có khả năng tái tạo, phục hồi và phát triển nên cần được quy hoạch để quản lý nhằm đảm bảo việc sử dụng nguồn lợi thủy sản một cách hợp lý và phát triển bền vững.
Thứ sáu, Luật Thủy sản 2017 đã luật hóa các nội dung liên quan đến chống đánh bắt bất hợp pháp, không báo cáo, không theo quy định (IUU) trong đó có khuyến nghị của Uỷ ban Châu âu (EC).
Những nội dung này được quy định rải rác trong các Điều và các chương của Luật dựa trên nguyên tắc của Công ước Luật biển 1982, Hiệp định biện pháp quốc gia có cảng của FAO, Hiệp định đàn cá di cư của Liên Hợp quốc, Bộ luật nghề cá có trách nhiệm của FAO, kế hoạch hành động quốc tế của FAO về khai thác IUU, Hướng dẫn của FAO về thực hiện trách nhiệm quốc gia treo cờ, tập trung vào 9 khuyến nghị của EC18 như: quy định về số lượng và phân bổ hạn ngạch giấy phép khai thác của tài theo nghề trên các vùng biển và phân cấp cho địa phương để cấp phép cho từng tàu cá; quy định nội dung quản lý đầu ra theo hạn ngạch các loài di cư và các loài có tính liên kết đàn; quy định chế tài nghiêm khắc với chủ tàu, thuyền trưởng vi phạm.
Thứ bảy, bổ sung quy định về Kiểm ngư, góp phần kiện toàn thống nhất tổ chức lực lượng kiểm ngư. Theo đó: “Kiểm ngư là lực lượng chuyên trách của Nhà nước, thực hiện chức năng thực thi pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế có li n quan mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa iệt Nam là thành viên về khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản” (điều 87 . Điểm mới của quy định về Kiểm ngư đó là quy định về tổ chức kiểm ngư được tổ chức thành kiểm ngư trung ương và kiểm ngư các tỉnh, thành phố có biển.
Trên thực tế hiện nay, đơn vị được giao tổ chức triển khai nhiệm vụ bảo vệ nguồn lợi thủy sản là Phòng Thanh tra hoặc Phòng Pháp chế, Thanh tra thuộc Chi cục Thủy sản thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.
Phòng này gồm: Bộ phận cán bộ thực hiện thanh tra chuyên ngành trên biển (thanh tra về bảo vệ nguồn lợi thủy sản) và bộ phận cán bộ thực hiện thanh tra chuyên ngành về các hoạt động liên quan đến nuôi trồng thủy sản. Như vậy, Kiểm ngư cấp tỉnh sẽ được hình thành trên cơ sở chuyển đội ngũ thanh tra
18https://baomoi.com/luat-thuy-san-2017-da-luat-hoa-cac-noi-dung-ve-iuu/c/24029466.epi
chuyên ngành về bảo vệ nguồn lợi thủy sản thuộc Phòng Thanh tra (Pháp chế, thanh tra) thuộc Chi cục Thủy sản nên không làm xáo trộn về chức năng, nhiệm vụ. Để thực hiện nhiệm vụ này các Chi cục Thủy sản có xuồng và tàu thanh tra/tàu kiểm ngư, đội ngũ thuyền viên và người làm việc trên khối tàu, xuồng này là viên chức, lao động hợp đồng và đội ngũ công chức được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành thủy sản, cụ thể: Tại 28 tỉnh, thành phố ven biển có 94 tàu, xuồng và ca nô (trong đó có 45 tàu và 49 xuồng, ca nô); nguồn nhân lực thực hiện nhiệm vụ là 345 thuyền viên (trong đó có 92 người là công chức, 71 người là viên chức; 182 người làm hợp đồng)19.
Như vậy, việc hình thành Kiểm ngư cấp tỉnh về cơ bản sẽ không làm phát sinh thêm nhân lực, không gia tăng tổng biên chế và phương tiện để triển khai nhiệm vụ, chỉ phát sinh ngân sách nhà nước để chi chế độ phụ cấp cho đội ngũ này như iểm ngư hiện tại.
Thứ tám, chế tài xử phạt vi phạm đối với vi phạm về bảo vệ môi trường trong khai thác thủy sản được nâng cao, góp phần tạo ra biện pháp cứng rắn của Nhà nước đối với những vi phạm của các tổ chức, cá nhân; thể hiện sự “nội luật hóa” khuyến nghị quốc tế của IUU trong vấn đề áp dụng mức chế tài nghiêm khắc đối với các chủ tàu, thuyền trưởng nếu vi phạm như đã trình bày.
Một là, mức xử phạt vi phạm hành chính được nâng lên trong Luật Thủy sản 2017. Theo đó, hành vi vi phạm hành chính của cá nhân trong lĩnh vực thủy sản có thể bị xử phạt tối đa đến 1.000.000.000 đồng; gấp 10 lần so với quy định về mức trần tối đa hành vi vi phạm hành chính của lĩnh vực này được ghi nhận trong luật xử lý vi phạm hành chính 2012. Sự thay đổi này là phù hợp tình hình thực tiễn, bởi giá trị thủy sản ngày càng tăng cao khiến những hành vi khai thác trái phép, bất hợp pháp cũng có xu hướng gia tăng, mức phạt cũ không đủ mạnh để răn đe đối với những hành vi vi phạm.
19 Chính phủ (2017), Tờ trình số 82/TTr-CP về Dự án Luật Thủy sản (sửa đổi),Tr.6.
Việc quy định trực tiếp mức xử phạt trong một đạo luật chuyên ngành sẽ có cơ sở để áp dụng trực tiếp trong thực tiễn mà không cần phải chờ đợi sửa đổi luật xử lý vi phạm hành chính.
Hai là, nâng cao hình phạt trong Bộ Luật hình sự 2015, sửa đổi bổ sung năm 2017 đối với tội phạm về môi trường. Trong thực tiễn, hành vi phạm tội của tội phạm môi trường thường lặp đi lặp lại nhiều lần, trong thời gian dài, đặc biệt là ở các tội như tội gây ô nhiễm môi trường, tội hủy hoại nguồn lợi thủy sản... Thêm vào đó, lợi nhuận từ hành vi gây ô nhiễm môi trường là khá lớn, có thể giúp doanh nghiệp giảm chi phí sản xuất; qua đó thu lợi cao. Chính vì vậy, nếu hình phạt không đủ mạnh để răn đe, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm sẵn sàng tái phạm nhiều lần. Chính vì thế, Bộ luật Hình sự năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2017 thay đổi cách xác định hình phạt. Trong đó, Bộ luật xác định hình phạt tiền là hình phạt chính được áp dụng chủ yếu đối với các tội phạm môi trường. Vì vậy, mức phạt tiền theo quy định của Bộ luật Hình sự năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2017 cao hơn rất nhiều so với quy định của Bộ luật Hình sự năm 1999 (được sửa đổi, bổ sung năm 2009 . Đối với cá nhân phạm tội, hình phạt chính có thể bị áp dụng hình phạt tiền, cải tạo không giam giữ, hoặc phạt tù với mức cao nhất là 15 năm t ; ngoài ra còn có thể bị áp dụng hình phạt bổ sung là phạt tiền, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định. Đối với pháp nhân thương mại, hình phạt chính chỉ áp dụng hình thức phạt tiền với mức thấp nhất là 50 triệu đồng, cao nhất là 20 tỷ đồng. Ngoài ra pháp nhân thương mại còn bị bị đình chỉ hoạt động vĩnh viễn, cấm kinh doanh trong một số lĩnh vực, cấm hoạt động trong một thời hạn, cấm huy động vốn.
2.1.5.2. Những hạn chế của pháp luật về bảo vệ môi trường trong khai thác thủy sản
Thứ nhất, quy định về cấp giấy phép trong khai thác thủy sản chưa phù hợp với thực tiễn.
Theo quy định tại điều 16 Luật Thủy sản 2003: “Tổ chức, cá nhân khai thác thuỷ sản phải có Giấy phép khai thác thuỷ sản, trừ trường hợp cá nhân khai thác thuỷ sản bằng tàu cá có trọng tải dưới 0,5 tấn hoặc không sử dụng tàu cá”. Điều này có nghĩa, đối với những tàu thuyền khai thác thủy sản có trọng tại dưới mức quy định này thì không phải xin giấy phép khai thác thủy sản. Tuy nhiên thực tế cho thấy, hiện nay, có rất nhiều nghề không sử dụng tàu cá như nghề đăng tr n sông, đầm phá có sản lượng khai thác rất lớn và ảnh hưởng rất lớn đến nguồn lợi thủy sản cũng như môi trường sống của các loài thủy sản do đó cần thiết phải quy định nội dung này trong Luật.
Bên cạnh đó, tác giả cho rằng, điều kiện cấp giấy phép khai thác thủy sản 2003 có những điểm không rõ ràng. Điều 17 luật này quy định 4 điều kiện:
“1. Có đăng ký kinh doanh khai thác thuỷ sản;
2. Có tàu cá đã đăng ký, đăng kiểm;
3. Có ngư cụ, phương tiện khai thác phù hợp;
4. Thuyền trưởng, máy trưởng trên tàu cá phải có văn bằng, chứng chỉ phù hợp theo quy định của pháp luật.”
Về điều kiện “có ngư cụ, phương tiện khai thác phù hợp” rất chung chung, mập mờ. Bởi lẽ, như thế nào là “ph hợp” thì không có văn bản hướng dẫn chi tiết cụ thể. Quy định như vậy tạo kẽ hở trong quản lý, dễ dàng gây ra hiện tượng “tham nhũng chính sách”, phát sinh nhiều thủ tục “phiền toái” gây bất lợi cho chủ thể xin cấp phép vốn là bất cập trong hoạt động cấp phép hành chính nói chung và cấp phép trong hoạt động khai thác thủy sản nói riêng20.
Ngoài ra, một số khái niệm liên quan đến hoạt động khai thác thủy sản được đánh giá là chưa ph hợpvới sự phát triển của nghề cá hiện nay (tàu cá,
20Nguyễn Sơn Hải (2017), Cấp phép hành chính trong bối cảnh cải cách hành chính ở Việt Nam, Đề tài nghiên cứu khoa học, Trường Đại học Luật Hà Nội.
bè nuôi, trồng thủy sản...). Những thuật ngữ, khái niệm này cũng góp phần tạo nên những hạn chế trong hoạt động quản lý khai thác thủy sản.
Thứ hai, quy định về “khu bảo tồn v ng nước nội địa” và “khu bảo tồn biển” chưa tương thích với thực tiễn bảo vệ nguồn lợi thủy sản trong khai thác.
Khoản 1, điều 9, Luật Thủy sản 2003 quy định: “Căn cứ vào mức độ đa dạng sinh học điển hình theo tiêu chuẩn quốc gia, quốc tế, các khu bảo tồn vùng nước nội địa, khu bảo tồn biển được phân loại thành vườn quốc gia; khu bảo tồn loài, sinh cảnh; khu dự trữ tài nguyên thiên nhiên thuỷ sinh.” . Như vậy, quy định này đồng nhất với quy định về phân cấp khu bảo tồn theo Luật bảo vệ đa dạng sinh học năm 2008. ảo vệ nguồn lợi thủy sản có những đặc trưng ri ng biệt nhất định so với bảo vệ đa dạng sinh học nói chung. Hoạt động bảo vệ nguồn lợi thủy sản không nhất thiết phải gắn với yếu tố “cảnh quan” và “khu bảo vệ cảnh quan” mà phải chú trọng tới tập quá n di cư. địa bàn tập trung sinh sản, nơi cư trú, nơi thủy sản non tập trung...đặc biệt là đối với những loài thủy sản nguy cấp, quý, hiếm.
Thứ ba,quy định về “Quỹ tái tạo nguồn lợi thủy sản” tại điểm b, khoản 10, Luật Thủy sản 2003 là chưa ph hợp. Bởi lẽ, luật chỉ quy định về Quỹ Tái tạo nguồn lợi thủy sản, tuy nhiên không quy định cụ thể về Quỹ trung ương, Quỹ cấp tỉnh. Trong khi đó, thực tế cho thấy, hoạt động bảo vệ, tái tạo, bảo tồn và phát triển nguồn lợi thủy sản đều gắn liền với địa phương và các cộng đồng dân cư nên rất cần các nguồn tài chính từ xã hội hóa phục vụ thiết thực cho địa phương, cho cộng đồng để bảo vệ, tái tạo nguồn lợi thủy sản. Việc khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên thủy sinh, bảo tồn đa dạng sinh học, bảo vệ, phát triển nguồn lợi thủy sản luôn phải gắn liền với cuộc sống, sản xuất của cộng đồng, phải dựa vào cộng đồng mới có thể quản lý hiệu quả. Mặt khác, việc khắc phục sự cố môi trường, hỗ trợ khắc phục hậu quả của thiên tai, dịch bệnh trong hoạt động trồng thủy sản thì địa phương là nơi trực tiếp triển