Chương 2. CHỦ TRƯƠNG, CHÍNH SÁCH GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ DI DÂN TỰ
2.1.1. Chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước
Di dân tự do đến Tây Nguyên nói chung và tỉnh ĐắkLắk nói riêng cũng như những hệ luỵ mà nó gây ra đã và đang tác động sâu sắc đến sự phát triển kinh tế - xã hội của các tỉnh Tây Nguyên. Nhận thức được điều đó, trong quá trình chỉ đạo phát triển kinh tế - xã hội, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chủ trương chính sách nhằm giải quyết những vấn đề liên quan đến dân di cư tự do. Tuy nhiên, bước vào thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá - hiện đại hoá, cùng với việc đề ra các chính sách phát triển kinh tế - xã hội, vấn đề di dân tự do mà đặc biệt là những tác động của nó đối với sự phát triển chung của Tây Nguyên mới thực sự là vấn đề nổi trội. Chính vì thế, việc tổ chức định canh định cư cho đồng bào di cư cũng như việc giải quyết những hệ lụy của nó luôn được Đảng và Nhà nước đề cập đến trong các chủ trương chính sách phát triển kinh tế - xã hội vùng Tây Nguyên đồng thời cũng đã có những chủ trương, chính sách riêng, cụ thể để giải quyết vấn đề này.
Đầu tiên phải kể đến Quyết định 656/TTg, ngày 13/09/1996 của Thủ tướng Chính phủ Về phát triển kinh tế - xã hội vùng Tây Nguyên thời kỳ 1996 - 2000 và 2010. Trên cơ sở phân tích vị trí, tiềm năng và lợi thế sẵn có, chỉ ra thực trạng phát triển kinh tế - xã hội của Tây Nguyên và đề ra mục tiêu chủ yếu phát triển, kinh tế - xã hội Tây Nguyên thời kỳ 1996 - 2000 và 2010 trên các lĩnh vực: (1) Phát triển sản xuất nông nghiệp; (2) Phát triển công nghiệp;
(3) Về giáo dục - y tế văn hoá xã hội; (4) Định canh, định cư, di dân, phát triển vùng kinh tế mới; (5) Xoá đói giảm nghèo. Đồng thời Chính phủ cũng
đề ra những giải pháp mang tính đồng bộ nhằm đạt được những mục tiêu đã đề ra [40, tr.6].
Quyết định 656 của Chính phủ là văn bản đầu tiên và được xem là một chiến lược phát triển kinh tế - xã hội Tây Nguyên trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá của Đảng và Nhà nước. Đây không chỉ thể hiện sự quan tâm của Đảng, Nhà nước mà còn thể hiện quyết tâm trong việc thúc đẩy kinh tế - xã hội vùng Tây Nguyên bắt nhịp với sự phát triển chung của đất nước.
Liên quan đến vấn đề di dân tự do, Chính phủ đã đề ra mục tiêu tổng quát là: Trước hết, định canh, định cư và ổn định đời sống cho 1 triệu đồng bào dân tộc. Hoàn thành cơ bản công tác định canh, định cư ở vùng xa, vùng cao, vùng căn cứ cách mạng cũ, vùng biên giới, thực hiện việc định canh, định cư cho 60.000 hộ, sắp xếp cho 27.000 di cư tự do đang gặp khó khăn, giải quyết ổn định đời sống cho đồng bào kinh tế mới (kể cả dân di cư tự do) đã đến từ những năm qua [40, tr.8].
Như vậy, vấn đề di dân tự do và những tác động của nó đến sự phát triển kinh tế - xã hội của các tỉnh Tây Nguyên được Chính phủ nhìn nhận, đánh giá và đề ra mục tiêu cụ thể cho chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của cả một giai đoạn dài đã thể hiện tầm nhìn chiến lược và những quyết tâm của Chính phủ trong việc giải quyết vấn đề này. Những mục tiêu mà Quyết định đề là căn cứ, định hướng cho việc giải quyết vấn đề di dân tự do ở các tỉnh Tây Nguyên.
Bước sang thế kỷ XXI, trước những chuyển biến của tình hình thế giới và trong nước, đặc biệt là những biến động về tình hình an ninh chính trị ở Tây Nguyên, ngày 30/10/2001, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 168/2001/QĐ-TTg Về định hướng dài hạn, kế hoạch 5 năm 2001 - 2005 và những giải pháp cơ bản phát triển kinh tế - xã hội vùng Tây Nguyên. Quyết định này là sự cụ thể hóa mục tiêu, phương hướng mà Nghị quyết Đại hội IX của Đảng năm 2001 đề ra. Mục đích lớn nhất của kế hoạch này là: Phát huy đầy đủ những lợi thế địa lý, điều kiện tự nhiên và tiềm năng của vùng, để
tạo ra một sự phát triển năng động, có tốc độ tăng trưởng cao và bền vững, đồng thời bảo vệ môi trường sinh thái. Biến Tây Nguyên thành một vùng kinh tế năng động của cả nước. Dần dần nâng cao mức sống của người dân, đặc biệt ở vùng sâu, vùng xa có người dân tộc thiểu số sinh sống và ở những nơi gặp phải khó khăn đặc biệt. Xây dựng hệ thống chính trị vững chắc và trong sạch, một xã hội công bằng, dân chủ và văn minh, đóng góp cho sự nghiệp bảo vệ an ninh và quốc phòng. Mục tiêu chính về mặt kinh tế của kế hoạch là: (1) Tổng sản phẩm trong nước (GDP) đến năm 2005 gấp 2,0 lần so với năm 2000, tăng bình quân khoảng 9% năm, trong đó công nghiệp tăng 16%/năm, nông lâm nghiệp tăng 7%/năm, dịch vụ tăng 12%/năm;
Tổng sản phẩm bình quân đầu người tăng gấp 1,5 lần so với năm 2000; (2) Chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng đa dạng hoá, chuyên môn hoá, có hiệu quả và có sức cạnh tranh cao, tăng dần tỷ trọng của ngành công nghiệp - xây dựng, ngành dịch vụ, giảm dần tỷ trọng của ngành nông, lâm ngư nghiệp trong GDP. Đến năm 2005 tỷ trọng của các ngành trên là: công nghiệp và xây dựng 22%; dịch vụ 25%; nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản 53% trong GDP của vùng. Trong nông nghiệp tập trung phát triển loại nông sản góp phần thay thế hàng nhập khẩu như: ngô, đậu tương, bông, thuốc lá,... đồng thời tiếp tục phát triển các mặt hàng nông sản có lợi thế xuất khẩu như: cà phê, cao su, tiêu, điều, bột giấy, gỗ, rau, quả... theo hướng thâm canh cao, nâng cao chất lượng và hiệu quả góp phần nâng kim ngạch xuất khẩu, để đến năm 2005 có mức xuất khẩu bình quân đầu người đạt 200 USD/năm; (3) Đến năm 2005 không còn hộ đói, không còn xã đặc biệt khó khăn, tỷ lệ hộ nghèo còn dưới 13%; 100% người có công có mức sống bằng hoặc cao hơn mức sống trung bình của dân cùng xã nơi cư trú. Cải thiện rõ rệt đời sống của nhân dân, đặc biệt là các dân tộc thiểu số [42, tr.8].
Trên cơ sở mục tiêu tổng quát, Quyết định đã đề ra những định hướng trên các ngành, các lĩnh vực, trong đó vấn đề định canh, định cư, di dân phát triển vùng kinh tế mới là một trong 5 định hướng lớn được đề cập đến. Quyết
định chỉ rõ: Trước năm 2003 phải định canh, định cư và ổn định đời sống cho đồng bào tại chỗ, đặc biệt là đồng bào ở vùng sâu, vùng xa, vùng căn cứ cách mạng, vùng biên giới. Thực hiện định canh, định cư cho số đồng bào di cư tự do đang gặp khó khăn, giải quyết ổn định đời sống cho đồng bào kinh tế mới đã đến Tây Nguyên trong những năm qua. Hạn chế và tiến tới chấm dứt việc di dân tự do.
Quy hoạch và chuẩn bị dự án tái định cư theo hướng xây dựng hoàn chỉnh cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội (giao thông, thuỷ lợi, điện, nước, trường học, trạm y tế…), đất đai cho sản xuất và đất ở nhằm tiếp nhận thêm dân địa phương và một bộ phận dân ở vùng khác đến lập nghiệp, trong đó có dân tái định cư của một số dự án thuỷ điện [42, tr.10].
Để hoàn thành những mục tiêu và phương hướng đề ra, Quyết định cũng nêu ra hệ thống những giải pháp quan trọng, hữu hiệu và sát thực với điều kiện thực tế của Tây Nguyên. Trong hệ thống những giải pháp đó có các giải pháp hướng tới việc giải quyết những vấn đề liên quan tới di dân tự do.
Như vậy, việc Chính phủ đề ra Quyết định 168, một lần nữa chúng ta thấy được sự quan tâm của Đảng, Nhà nước đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của khu vực Tây Nguyên, trong đó việc giải quyết vấn đề di dân tự do được xem là một trong những định hướng lớn của Chính phủ. Đặc biệt, trong Quyết định này, Chính phủ đã đề ra mục tiêu cụ thể cần đạt được là: Hạn chế và tiến tới chấm dứt việc di dân tự do. Điều này cho thấy, Chính phủ đã thấy rõ thực trạng di dân tự do đến các tỉnh Tây Nguyên đang diễn ra phức tạp và những hệ luỵ của nó đã tác động không nhỏ đến quy hoạch và định hướng phát triển chung của từng địa phương cũng như của khu vực và cả nước.
Trước những biến động có phần phức tạp về kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng của vùng Tây Nguyên, ngày 18/01/2002 Bộ Chính trị đã có Nghị quyết số 10-NQ/TW Về phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh vùng Tây Nguyên thời kỳ 2001 - 2010. Đây là một Nghị quyết qua trọng chỉ đạo và định hướng cho việc đề ra các kế hoạch
phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng của các tỉnh Tây Nguyên trong thập niên đầu tiên của thế kỷ XXI. Quan điểm chỉ đạo của Nghị quyết là:
Phát triển kinh tế phải gắn liền với tiến bộ và công bằng xã hội. Tăng cường sự chỉ đạo, đầu tư của Nhà nước, đồng thời phát huy tinh thần nỗ lực phấn đấu của đồng bào các dân tộc tại chỗ, tạo sức mạnh tổng hợp, tránh sự thụ động và ỷ lại. Chú trọng nâng cao chất lượng nguồn nhân lực. Chăm lo cải thiện đời sống nhân dân, xoá đói, giảm nghèo, nhất là đối với đồng bào các vùng sâu, vùng xa. Có biện pháp sớm khắc phục tình trạng một số hộ đồng bào dân tộc thiểu số không có đất để sản xuất, làm ăn sinh sống [5, tr.2].
Từ đó, Bộ Chính trị đã đề ra những nhiệm vụ và giải pháp phát triển kinh tế Tây Nguyên là: (1) Đẩy nhanh chuyển dịch cơ cấu kinh tế, coi đây là một nhiệm vụ hàng đầu và có tính chiến lược cả trước mắt và lâu dài đối với phát triển kinh tế - xã hội vùng Tây Nguyên; (2) Hình thành các vùng sản xuất nông nghiệp hàng hóa lớn. Chuyển đổi cơ cấu cây trồng đối với những diện tích cho năng suất và giá trị thấp. Phát triển chăn nuôi theo hướng sản xuất hàng hoá có chất lượng cao. Phát huy thế mạnh về rừng, có chính sách để đồng bào, nhất là đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ có thể sống tốt, ổn định và làm giàu bằng nghề rừng. Bảo vệ diện tích rừng nguyên sinh, rừng phòng hộ.
Phấn đấu đạt tỉ lệ che phủ rừng khoảng 65% vào năm 2010; (3) Chú trọng phát triển các ngành công nghiệp Tây Nguyên có thế mạnh, như chế biến nông, lâm sản, thuỷ điện, khai khoáng và từng bước phát triển công nghiệp sản xuất hàng tiêu dùng, kể cả hàng xuất khẩu, tạo tiền đề để ổn định vùng nguyên liệu và sử dụng lao động tại chỗ. Nhà nước tập trung đầu tư những công trình lớn và có ý nghĩa then chốt như: thuỷ điện, công nghiệp giấy và chế biến nông, lâm sản, công nghiệp khai thác khoáng sản, trước hết là khai thác bô xít và luyện alumin; xây dựng các khu công nghiệp; (4) Phát triển toàn diện nông thôn, từng bước đưa nông thôn Tây Nguyên ra khỏi tình trạng lạc hậu, đi dần vào công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Ưu tiên giúp đỡ phát triển
kinh tế - xã hội các vùng sâu, vùng xa. Phấn đấu hoàn thành cơ bản mạng lưới giao thông, nhất là giao thông nông thôn tới các trung tâm cụm xã, các vùng sâu, vùng xa. Hoàn thành vững chắc việc định canh định cư, khắc phục tình trạng di dân không có tổ chức. Bố trí lại dân cư, lao động đi đôi với xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội theo quy hoạch để khai thác có hiệu quả các nguồn tài nguyên. Bảo đảm đất sản xuất cho đồng bào DTTS là nhiệm vụ quan trọng phải hoàn thành trong 1-2 năm tới đối với tất cả các địa phương ở Tây Nguyên; (5) Tăng cường đầu tư ứng dụng công nghệ sinh học tại các tỉnh Tây Nguyên, xây dựng các trung tâm phát triển giống cây trồng, vật nuôi (cà phê, cao su, chè, bông, mía, bò lai, lợn hướng nạc, cây lâm nghiệp…) và làm nhiệm vụ hướng dẫn kỹ thuật, chuyển giao công nghệ, hướng dẫn ứng dụng tiến bộ khoa học - kỹ thuật cho đồng bào các dân tộc thiểu số [5, tr.5-6].
Tuy vấn đề di dân tự do không được Nghị quyết đề cập trực tiếp, nhưng những mục tiêu, định hướng và giải pháp mà Nghị quyết đề ra đã và đang là mục tiêu, phương hướng phát triển kinh tế - xã hội của các tỉnh Tây Nguyên, trong đó vấn đề di dân và việc giải quyết các vấn đề liên quan đến dân di cư tự do không thể nằm ngoài mục tiêu, định hướng này.
Thực hiện các chủ trương, chính sách phát triển kinh tế - xã hội của khu vực Tây Nguyên, theo tinh thần của Trung ương Đảng, Chính phủ đã có nhiều văn bản chuyên đề nhằm định hướng, giải quyết các vấn đề khác nhau, trong đó vấn đề di dân tự do cũng được xem là một trong những vấn đề trọng điểm.
Liên quan tới khoảng thời gian mà đề tài nghiên cứu có những văn bản sau:
Quyết định số 190/QĐ-TTg, ngày 16/09/2003 của Thủ tướng Chính phủ Về chính sách di dân thực hiện quy hoạch, bố trí dân cư giai đoạn 2003 - 2010. Mục tiêu tổng quát mà Quyết định đề ra là đến năm 2010 bố trí, sắp xếp, ổn định dân cư ở những nơi cần thiết nhằm khai thác tiềm năng lao động, đất đai phát triển sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp, giải quyết việc làm, tăng thu nhập, thực hiện xoá đói, giảm nghèo, ổn định và nâng cao đời sống của người dân; hạn chế tới mức thấp nhất tình trạng di dân tự do; đồng thời
hình thành các điểm dân cư mới, có đủ cơ sở hạ tầng thiết yếu, phục vụ phát triển kinh tế - văn hoá - xã hội một cách bền vững cho người dân, góp phần giữ vững an ninh chính trị, trật tự và an toàn xã hội [45, tr.2].
Đối tượng áp dụng của Quyết định bao gồm nhiều nhóm khác nhau, trong đó có các hộ di dân tự do đang ở trong các khu rừng tự nhiên, rừng đặc dụng, rừng phòng hộ cần phải di chuyển.
Với đối tượng là các hộ dân di cư tự do, Quyết định đề ra hai phương án giải quyết là:
Thứ nhất, Nếu các hộ dân tự nguyện chấp hành theo bố trí của chính quyền các cấp ở địa phương nơi đến thì được xem xét giao đất ở, đất sản xuất theo mức và điều kiện giao đất do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh quy định.
Trường hợp các hộ dân di cư tự do là đồng bào dân tộc thiểu số, đời sống quá khó khăn thì được xem xét để hỗ trợ thêm kinh phí để di chuyển, mua lương thực trong thời gian đầu, mua giống cây lương thực, phân bón và giải quyết nước sinh hoạt…
Thứ hai, Đối với những hộ không chấp hành định cư theo bố trí của chính quyền các cấp ở định phương thì Uỷ ban nhân dân tỉnh nơi có dân đến tiến hành cưỡng chế ra khỏi các khu rừng tự nhiên, rừng đặc dụng, rừng phòng hộ và thông báo cho chính quyền địa phương nơi có dân đi tự bố trí kinh phí, tổ chức đón họ trở lại nơi ở cũ (nơi có hộ khẩu đăng ký thường trú) và tạo điều kiện cho người dân sớm ổn định lại đời sống và sản xuất [45, tr.3-4].
Để thực hiện được những mục tiêu đã đề ra phù hợp với các đối tượng áp dụng, Chính phủ cũng đề ra những chính sách cụ thể: (1) Nguyên tắc hỗ trợ; (2) Mức hỗ trợ cụ thể đối với các đối tượng; (3) Chính sách hỗ trợ cộng đồng vùng dự án. Ngoài ra, Quyết định còn đề ra các điều khoản quy định;
Trách nhiệm của các hộ di dân; Về nguồn vốn đầu tư và quy định trách nhiệm của các bộ, ban, ngành và Uỷ ban nhân dân các tỉnh [45, tr.5].
Quyết định 190 đã cụ thể hoá một bước các mục tiêu, giải pháp nhằm hướng tới việc giải quyết vấn đề di cư tự do và những ảnh hưởng của nó đối
với các địa phương có dân di cư đến. Đồng thời đây cũng là căn cứ pháp lý để các địa phương xây dựng các kế hoạch giải quyết, sắp xếp ổn dân di cư tự do.
Ngày 12/11/2004 Thủ tướng Chính phủ ra Chỉ thị số 39/2004/CT-TTG Về một số chủ trương, giải pháp tiếp tục giải quyết tình trạng di dân tự do. Chỉ thị đã đánh giá lại 10 năm thực hiện Chỉ thị số 660/TTg, ngày 17/10/1995 “Về giải quyết tình trạng dân di cư tự do đến Tây Nguyên và một số tỉnh khác”.
Trên cơ sở các số liệu báo cáo và tình hình thực tiễn, Chính phủ khẳng định: trong giai đoạn 1996 - 2000 và đến năm 2003, tình hình di cư tự do đã giảm dần cả về quy mô và số lượng so với giai đoạn 1991 - 1996. Điều này cho thấy hiệu quả của các chính sách đã được ban hành cũng như sự nỗ lực cố gắng của các cơ quan ban ngành và các cấp chính quyền trong việc ngăn chặn và giải quyết vấn đề di dân tự do. Tuy vậy, tình hình di dân tự do tiếp tục có những diễn biến phức tạp ở một số khu vực trên địa bàn nước ta. Nổi trội nhất là tình trạng đồng bào dân tộc thiểu số tại một số tỉnh miền núi phía Bắc di cư đến các khu rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng tự nhiên thuộc các tỉnh vùng Tây Nguyên, Đông Nam Bộ vẫn tiếp tục diễn ra phức tạp và không ngừng gia tăng. Những người dân di cư tự do thường phá rừng lấy đất ở và đất sản xuất, ảnh hưởng xấu đến môi trường sinh thái, gây khó khăn trong việc quy hoạch bố trí dân cư, quy hoạch sản xuất, quản lý dân cư, đảm bảo an ninh, trật tự và phòng chống tệ nạn xã hội…
Chỉ thị đã chỉ ra 4 nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình trạng di cư tự do tiếp tục tiếp diễn theo chiều hướng phức tạp, trong đó cốt lõi nhất là do đời sống của đồng bào ở một số vùng miền núi Bắc Bộ, vùng đồng bằng ven biển còn quá khó khăn, đa số hộ dân thuộc diện nghèo, thiếu điều kiện sản xuất để ổn định cuộc sống lâu dài, nhất là thiếu đất canh tác, thiếu nước phục vụ sản xuất và sinh hoạt; một số dân tộc thiểu số vẫn còn tập quán du canh du cư.
Từ sự phân tích đó Chính phủ đã đề ra nhiệm vụ để khắc phục những tồn tại trong việc giải quyết vấn đề di dân tự do, phấn đấu đến năm 2010 sẽ