CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ CỦA THỰC TRẠNG ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ CỦA
2.2. ĐÁNH GIÁ ĐIỀU KIỆN VÀ MỨC ĐỘ ĐÁP ỨNG ĐIỀU KIỆN TRONG
Để phân tích khả năng áp dụng CSLPMT ở Việt Nam, cần tiến hành xem xét đối chiếu các điều kiện và hệ thống các chỉ số đo lường để thực thi khuôn khổ
Formatted: Condensed by 0.3 pt
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control, Don't keep with next
Formatted: Font: Times New Roman
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control
CSLPMT (như đã phân tích ở chương 1) đã được hình thành ở Việt nam hay chưa, hình thành ở mức nào và có khả năng để đảm bảo cho các điều kiện đó được hình thành hay không?
2.2.1. Về mức độ độc lập của Ngân hàng Trung ương
Một NHTW độc lập sẽ giải quyết được hai vấn đề căn bản tại Việt Nam hiện nay. Một là NHNN sẽ không phải chịu áp lực hỗ trợ ngân sách và phục vụ các mục tiêu tài khóa nữa. Thực tiễn cũng như lý thuyết kinh tế học đã chứng minh, NHNN với vai trò là một NHTW nên tập trung vào ổn định giá cả và đảm bảo sự thông suốt của thị trường tài chính. Những mục tiêu tài khóa không phải là nhiệm vụ của một NHTW và các NHTW cũng không thể làm tốt bằng các bộ chuyên ngành khác. Hai là, NHNN sẽ hoàn toàn chịu trách nhiệm về chính sách của mình, không thể vin vào lý do không độc lập để lý giải cho sự yếu kém trong điều hành chính sách. Đây là tiền đề để bắt buộc NHNN phải đổi mới, từng cán bộ tại NHNN phải vươn lên.
Tại Việt Nam trên cả phương diện pháp lý lẫn thực tế, có thể thấy mức độ độc lập của NHNN rất hạn chế. Theo thống kê từ Luật NHNN 2010, có đến 15 nội dung liên quan đến điều hành CSTT do Thủ tướng hoặc Chính phủ quyết định. Cụ thể như sau: . 2.2.1.1. Mức độ độc lập về chính sách
Theo quy định của Luật NHNN 2010 thì NHNN có trách nhiệm xây dựng CSTT quốc gia để Chính phủ xem xét và trình Quốc hội quyết định. Sau đó NHNN chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện chính sách đã được phê duyệt này. Như vậy NHNN không phải là tổ chức có thể có ý kiến quyết định cuối cùng về CSTT. Không những thế trên thực tế CSTT còn chịu sự ảnh hưởng mạnh từ ý kiến của Hội đồng tư vấn chính sách tài chính- tiền tệ quốc gia, mặc dù về mặt lý thuyết Hội đồng này chỉ có trách nhiệm cho ý kiến tư vấn về chính sách chứ không phải là một cơ chế ra quyết định. CSTT do NHNN đề nghị cũng có thể bị Chính phủ điều chỉnh, độc lập với ý chí của NHNN và có thể bị Quốc hội phủ quyết. Là cơ quan của Chính phủ nên có trường hợp NHNN phải thực hiện những nhiệm vụ không phù hợp với mục tiêu của CSTT, chẳng hạn như tái cấp vốn cho các NHTM để khoanh, xóa nợ các khoản vay của các tập đoàn nhà nước và doanh nghiệp nhà nước. Thực tế, cơ chế tác động bằng lãi suất của chính sách tiền tệ là dựa trên cơ sở
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control
Formatted: Condensed by 0.3 pt
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control, Don't keep with next, Don't keep lines together Formatted: Condensed by 0.3 pt
Formatted: Line spacing: 1.5 lines
một loạt các quan hệ thị trường nên nếu tính độc lập của CSTT bị vi phạm hay nói cách khác có sự can thiệp vào cơ chế hình thành giá của thị trường sẽ làm giảm hiệu quả điều hành chính sách. Ở phần lớn các nước đang phát triển, sự can thiệp này thường dưới dạng các khoản tín dụng cung ứng theo chỉ định mà một phần hoặc toàn bộ từ nguồn cung tiền của NHTW với lãi suất và các điều kiện ưu đãi. Hoạt động này của Chính phủ đã làm giảm hiệu quả cơ chế điều chỉnh bằng lãi suất của NHNW vì khối lượng tín dụng được cung ứng tách rời khỏi hiệu ứng về giá cũng như các điều kiện vay vốn.
Thời gian qua tại Việt Nam, lãi suất là công cụ của CSTT, tác động bình đẳng đến các chủ thể kinh tế song nhiều khi được sử dụng như công cụ hỗ trợ thay cho NSNN.
Trong tổng gói kích cầu 160.000 tỷ đồng năm 2009, NHNN đã thực hiện hỗ trợ lãi suất 17.000 tỷ đồng lấy từ nguồn phát hành. Kênh cho vay của các ngân hàng còn được sử dụng để cung cấp tín dụng cho các đối tượng là hộ nghèo và cận nghèo nhằm hỗ trợ xoá đói giảm nghèo, phát triển kinh tế vùng sâu, vùng xa, khu vực miền núi với lãi suất ưu đãi bên cạnh việc bảo đảm an sinh xã hội cũng phần nào biến công cụ lãi suất thành một hình thức tài trợ cho các đối tượng ưu tiên. Thêm vào đó, mức độ bành trướng chi tiêu công và đầu tư công cho khu vực DNNN thiếu hiệu quả khiến bội chi ngân sách liên miên. Gánh năng chi tiêu này một phần chuyển sang kênh tín dụng ngân hàng, đưa hệ thống ngân hàng vào tình trạng rủi ro đồng nghĩa với việc ngăn cản CSTT theo đuổi mục tiêu ổn định giá cả. Trong điều kiện này, hệ thống NH sử dụng kênh tín dụng ngân hàng một cách trực tiếp và gián tiếp đầu tư thay cho ngân sách thông qua các chương trình hỗ trợ lãi suất, cho vay với điều kiện ưu đãi, chương trình cho vay 30.000 tỷ, kế hoạch tái chiết khấu trái phiếu đặc biệt của VAMC hoặc tình trạng đầu tư của hệ thống NHTM vào thị trường trái phiếu Chính phủ. Các điều kiện tiền tệ, trong một số giai đoạn, bị chi phối bởi mục tiêu của CSTK hơn là mục tiêu của CSTT. Đây cũng là một trong các nguyên nhân hạn chế hiệu quả hoạt động của NHNN, nhất là trong việc thực hiện mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền. Tất cả những điều này có nghĩa là tính độc lập của NHNN về mặt chính sách là rất hạn chế.
2.2.1.2. Mức độ độc lập về kinh tế
NHNN trực thuộc Chính phủ. Điều này cũng có nghĩa là nhà nước có khả
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control, Don't keep with next, Don't keep lines together Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control
năng và trên thực tế đã sử dụng NHNN để tài trợ cho các khoản tài trợ và chi tiêu của mình. Điều này đúng cả trong những giai đoạn bình thường và đặc biệt đúng trong bối cảnh kinh tế đình trệ như giai đoạn 2008-2009. Đồng thời, việc NHNN trực thuộc Chính phủ cũng có nghĩa là CSTT sẽ không những không độc lập mà còn phải “chạy” theo chính sách tài khóa của Chính phủ. Một ví dụ điển hình là để hỗ trợ cho mục tiêu tăng trưởng GDP của Chính phủ NHNN đã phải duy trì tốc độ tăng trưởng tín dụng cao trong nhiều năm, có khi lên đến gần 60% như trong năm 2007.Độc lập tài chính của NHTW thể hiện ở việc NHTW phải có quyền tự chủ trong việc quyết định mức độ và phạm vi tài trợ cho chi tiêu Chính phủ, tuy nhiên trên thực tế ngân sách nhà nước thường xuyên thâm hụt vượt mức giới hạn 5% theo của Luật Ngân sách 2002 trong khi đó điều 26, Luật NHNN 2010 và Điều 23 Luật Ngân sách cho phép tạm ứng ngân sách nhà nước (NSNN). Thực trạng này sẽ hết sức rủi ro cho việc điều hành của chính sách tiền tệ bởi (i) lượng tiền cơ sở tăng và gây áp lực tăng lạm phát; (ii) chưa có văn bản pháp quy quy định việc tạm ứng, việc hoàn trả, việc chế tài khi không hoàn trả đúng hạn; (iii) nếu ngân sách tạm ứng vào cuối năm khó có thể hoàn trả trong năm vì các khoản chi ngân sách phải tạm ứng thường là các khoản chi cho đầu tư khó có thể thu hồi trong thời gian ngắn. Mặt khác khi nhìn vào số liệu bội chi hai năm 2009 và 2010 tăng cao bất thường một phần do chính sách tài khoá mở rộng được áp dụng trong năm 2009 để giảm nhẹ tác động của khủng hoảng kinh tế toàn cầu đến Việt Nam, một phần do những thay đổi trong cơ cấu và nguồn thu, chi ngân sách cũng cho thấy áp lực nặng nề của NHTW
Ngoài ra, thống kê ngân sách của Việt Nam vẫn chưa theo thông lệ quốc tế do vậy có sự chênh lệch về mức thâm hụt giữa các cách tính với nhau và khó so sánh với các nước khi muốn đánh giá mức độ nghiêm trọng của thâm hụt ngân sách.
Việc không tuân thủ kỷ luật ngân sách, xu hướng tăng thâm hụt ngân sách và chi tiêu công không hiệu quả của Việt Nam sẽ gây áp lực lên lạm phát nếu như NHNN tiếp tục tạm ứng cho ngân sách bù để bù đắp thâm hụt.
Như vậy so sánh với 7 chỉ số đo lường về mức độ độc lập kinh tế, Việt Nam đang ở mức thấp nếu không muốn nói là quá thấp.
2.2.1.3.Mức độ độc lập về chính trị
Xem xét 8 tiêu chí để xác định mức độ độc lập chính trị hay độc lập về nhân sự của NHTW Việt Nam có thể thấy tất cả nhân viên trong hệ thống NHNN đều là những công chức, viên chức do nhà nước bổ nhiệm và trả lương. Nhiệm kỳ của Thống đốc là 5 năm trùng với nhiệm kỳ của Chính phủ, do vậy khó có thể nói tới tính độc lập về nhân sự của NHNN.
Theo cách tiếp cận của Grilli et al.(1991), Arnone et al. (2007) đánh giá mức độ độc lập của NHTW của 163 nước tại thời điểm đầu năm 2004. Kết quả cho thấy tính độc lập của NHTW Việt Nam thấp hơn mức trung bình của NHTW các nước đang phát triển trên tất cả các phương diện. Cũng theo đánh giá của Giang (2010) [29] sự độc lập của NHNN Việt Nam ở cấp độ 4, là cấp độ độc lập thấp nhất.
Bảng 2.5: Chỉ số về mức độ độc lập của NHTW
Về thể chế Về kinh tế Tổng thể
Tất cả các nước 0.49 0.68 0.59
Các nước phát triển 0.70 0.81 0.75
Các nước mới nổi 0.56 0.75 0.65
Các nước đang phát triển 0.41 0.63 0.52
Việt Nam 0.38 0.50 0.44
Nguồn: Arnone el al. (2007)
Như vậy có thể thấy xét trên cả ba khía cạnh thì mức độ độc lập của NHNN đều rất hạn chế. Điều đó phần nào làm giảm tính linh hoạt trong việc điều hành thực hiện CSTT quốc gia, thậm chí đôi khi gây ra sự chậm trễ trong phản ứng chính sách trước các diễn biến khó lường trên thị trường tài chính- tiền tệ ảnh hưởng đến sự ổn định của đồng tiền.
2.2.2. Về độ lành mạnh của hệ thống tài chính
Một hệ thống tài chính lành mạnh, có chiều sâu là nền tảng để CS LPMT có thể thành công. Trong khuôn khổ CSLPMT, hệ thống tài chính được ví như chiếc xe bus còn NHTW là người cầm lái. Sẽ không thể có một chính sách tiền tệ theo khuôn khổ LPMT nếu không có một thị trường tài chính đủ điều kiện về chiều sâu,
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control, Don't keep with next, Don't keep lines together Formatted: Line spacing: 1.5 lines
Formatted: Line spacing: 1.5 lines Formatted: Line spacing: 1.5 lines Formatted: Line spacing: 1.5 lines Formatted: Line spacing: 1.5 lines Formatted: Line spacing: 1.5 lines Formatted: Line spacing: 1.5 lines Formatted: Line spacing: 1.5 lines
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control
tính thanh khoản và tính chuyên nghiệp.
2.2.2.1. Đối với Hệ thống tài chính- ngân hàng
Căn cứ chủ yếu trên phương pháp đánh giá của WB với ma trận 4X2 về đánh giá hệ thống tài chính như phần lý thuyết chương 1 đã nêu, các chỉ số thuộc phần đánh giá các tổ chức tài chính, cũng như tham khảo hệ thống các chỉ tiêu đánh giá từ các tổ chức xếp hạng tín nhiệm, một số các báo cáo nghiên cứu, đánh giá về hệ thống ngân hàng các nước, trong khuôn khổ nghiên cứu này, NCS thiết lập một hệ thống chỉ tiêu so sánh gồm 5 nội dung như sau:
* Về quy mô
Quy mô của hệ thống ngân hàng đo lường qua các chỉ số như tổng tín dụng tư nhân cung cấp bởi hệ thống ngân hàng/GDP (tín dụng/GDP) hoặc tổng tài sản của hệ thống ngân hàng/GDP (tài sản/GDP). Hai chỉ tiêu này đồng thời có mối quan hệ biến thiên cùng chiều và sự tương quan chặt chẽ.
Tính đến cuối năm 2011, chỉ số tài sản/GDP của hệ thống NHTM Việt Nam thấp hơn Nhật Bản và Trung Quốc ở khu vực Châu Á, thấp hơn Singapore và Malaysia ở khu vực Đông Nam Á, nhưng cao hơn nhiều các nước còn lại trong nhóm so sánh, đứng thứ 26 trong tổng số gần 200 quốc gia và vùng lãnh thổ được WB thống kê (biểu đồ 1). Tuy nhiên, tốc độ tăng trưởng tổng tài sản/GDP của hệ thống NHTM Việt Nam trong giai đoạn 2006 - 2011 là cao nhất so với các nước trong nhóm nghiên cứu với mức tăng là 1,6 lần, so với Singapore tăng 1,26 lần, Malaysia tăng 1,11 lần. Hệ thống NHTM Việt Nam có thể nhanh chóng đạt được vị trí cao hơn với tốc độ phát triển nhanh như vậy. Chỉ số tín dụng/GDP của Việt Nam cũng đứng thứ 3 trong nhóm nghiên cứu, chỉ sau Singapore và Malaysia, đứng thứ 20 trong tổng số 176 quốc gia có dữ liệu thống kê của IMF (biểu đồ 2). Như vậy có thể thấy Việt Nam đang nằm trong nhóm nước có quy mô tương đối của hệ thống ngân hàng lớn với mức độ phụ thuộc vào tín dụng ngân hàng rất cao, điều này cho phép hệ thống NHTM đóng góp quan trọng vào sự phát triển của nền kinh tế, nhưng đồng thời, cũng có thể tiềm ẩn nhiều rủi ro.
*Về cấu trúc
Cấu trúc của hệ thống ngân hàng có thể ảnh hưởng nhiều đến khả năng cung
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control, Don't keep with next, Don't keep lines together Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control
Formatted: Condensed by 0.3 pt
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control, Don't keep with next
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control
ứng các dịch vụ của hệ thống để đáp ứng các nhu cầu của nền kinh tế. Để phân tích cấu trúc của hệ thống ngân hàng, người ta xem xét một số chỉ số như: số lượng ngân hàng, cơ cấu sở hữu (giữa khu vực chính phủ và khu vực tư nhân, giữa khu vực ngân hàng trong nước và nước ngoài), mức độ tập trung và cạnh tranh ngân hàng.
Thống kê về số lượng NHTM tại các châu Á và Đông Nam Á cho thấy Việt Nam có khá nhiều NHTM, đặc biệt là NHTM nhà nước (Bảng 2.6)
Bảng 2.6: Số lượng NHTM tại các nước
Tên nước Năm Nhà nước
Tư
nhân Tổng Tên nước Năm Nhà nước
Tư
nhân Tổng
Bulgaria 2011 1 30 31 India 2013 21 20 41
Czech Republic 2010 2 32 34 Malaysia 2012 0 41 41
China 2009 4 12 16 Indonesia 2012 4 107 111
Japan 2010 0 117 117 Philippines 2010 2 18 20
Korea, Rep. 2012 1 35 36 Vietnam 2013 5 43 48
Nguồn: Institutional Coverage of FSIs for Deposit - Takers and OFCs – IMF (* Bảng thống kê chỉ bao hàm các NHTM được tính trong nhóm các tổ chức nhận tiền gửi được thống kê, theo thống kê của IMF, không bao gồm các ngân hàng đầu tư, các tổ chức nhận tiền gửi như hợp tác xã, các ngân hàng khu vực (ngân hàng đô thị và ngân hàng nông thôn), không tính đến các chi nhánh ngân hàng nước ngoài).
Biểu đồ 2.4 mô tả mức độ tập trung trong hệ thống ngân hàng của các nước thông qua tỷ lệ tài sản của 3 NHTM lớn nhất/ tổng tài sản của hệ thống ngân hàng. Tính đến cuối năm 2011 thì mức độ tập trung trong hệ thống ngân hàng Việt Nam đã thấp hơn 3 nước có nền kinh tế chuyển đổi, thấp hơn hầu hết các nước trong khu vực Đông Nam Á ngoại trừ Thái Lan và chỉ cao hơn Ấn Độ và Nhật Bản ở khu vực Châu Á .
*Về khả năng tiếp cận dịch vụ
Khả năng tiếp cận dịch vụ ngân hàng là thước đo quan trọng để phát huy được yếu tố quy mô hệ thống ngân hàng tác động lên sự phát triển của nền kinh tế.
Báo cáo nghiên cứu của Viện Chiến lược NH- NHNN đã sử dụng 2 chỉ số để đo khả năng tiếp cận dịch vụ ngân hàng của doanh nghiệp, bao gồm: tỷ lệ doanh nghiệp có
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control Formatted: Condensed by 0.3 pt
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control, Don't keep with next
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control
khoản vay hoặc hạn mức tín dụng tại ngân hàng, và tỷ lệ doanh nghiệp cho rằng khó khăn trong việc tiếp cận các tài chính là hạn chế lớn. Hai chỉ số này được tính toán dựa trên các cuộc khảo sát được WB tiến hành tại từng quốc gia trong các năm khác nhau. Số liệu thống kê năm 2009 cho thấy gần 50% doanh nghiệp tại Việt Nam đã sử dụng dịch vụ tín dụng ngân hàng. Tỷ lệ này chỉ thấp hơn Malaysia và Thái Lan ở khu vực Đông Nam Á và cao hơn mức trung bình toàn thế giới. Tỷ lệ doanh nghiệp gặp khó khăn trong tiếp cận tài chính được đo bằng tỷ lệ doanh nghiệp cho rằng việc tiếp cận tài chính ngân hàng hoặc chi phí để sử dụng các dịch vụ tài chính ngân hàng là quá khó khăn hoặc quá lớn. Chỉ số này của Việt Nam khá thấp với 15% vào năm 2009 so với mức trung bình ở các nước đang phát triển khu vực Châu Á Thái Bình Dương là 16,1% và mức trung bình toàn thế giới là 27,9%.
Số lượng chi nhánh ngân hàng cũng được xem là một trong những thước đo đối với khả năng tiếp cận các dịch vụ ngân hàng của dân cư. Số liệu về số chi nhánh ngân hàng/100.000 dân của IMF cho thấy, trung bình có 3,2 chi nhánh ngân hàng/100.000 dân tại Việt Nam, và tỷ lệ này có xu hướng giảm nhẹ từ 2008 đến nay và thấp hơn nhiều so với các nước khác. Trung bình có tới gần 34 chi nhánh ngân hàng trên 100.000 dân ở Nhật Bản, 18,4 chi nhánh ngân hàng/100.000 dân ở Hàn Quốc. Con số này ở Malaysia là 19,9, ở Thái Lan là 11,2, ở Indonesia là 9,5 và ở Trung Quốc là 7,7 . Các số liệu thống kê về số lượng chi nhánh phân theo không gian (số chi nhánh/1000km2) cũng cho thấy một hiện trạng tương tự, phản ánh mạng lưới chi nhánh ngân hàng của Việt Nam hiện nay là khá nhỏ bé.
*Về hiệu quả hoạt động
Một số các chỉ tiêu thường được để đo lường hiệu quả hoạt động ngân hàng như: chi phí chung/tổng tài sản, tổng chi phí/tổng lợi nhuận, lợi nhuận/ tổng tài sản (ROA), lợi nhuận/tổng vốn sở hữu (ROE), tỷ lệ thu nhập lãi cận biên (NIM), tỷ lệ thu nhập phi lãi trên tổng thu nhập…
So sánh dữ liệu năm 2011, chỉ tiêu chi phí/tổng thu nhập của hệ thống NHTM Việt Nam vào khoảng 42%, cao hơn Trung Quốc (38,3%), Singapore (39.6%) và Malaysia (41,2%) và thấp hơn các nước còn lại trong nhóm nghiên cứu,
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control, Don't keep with next
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control